Verbandsgemeinde

Begriff und rechtliche Grundlagen der Verbandsgemeinde

Die Verbandsgemeinde ist eine besondere Form der kommunalen Verwaltungseinheit innerhalb einiger Bundesländer Deutschlands, insbesondere in Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Sie stellt eine Kooperation mehrerer eigenständiger Gemeinden dar, die sich zu einer neuen Gebietskörperschaft zusammenschließen. Hauptzweck der Verbandsgemeinde ist die effizientere Verwaltung und Erfüllung gemeinsamer Aufgaben auf kommunaler Ebene, wobei die Mitgliedsgemeinden ihre rechtliche Eigenständigkeit behalten.

Verbandsgemeinden basieren auf landesrechtlichen Grundlagen, die ihre Organisation, Aufgaben, Organe und Rechtsstellung detailliert regeln. Dieser Artikel beleuchtet die rechtlichen Aspekte der Verbandsgemeinde umfassend und differenziert.

Historische Entwicklung

Ursprung und Einführung

Das Modell der Verbandsgemeinde wurde erstmals mit dem rheinland-pfälzischen „Dritten Gesetz zur Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland-Pfalz“ von 1968 geschaffen. Ziel war es, die Leistungsfähigkeit kleinerer Gemeinden im ländlichen Raum zu stärken und die kommunale Selbstverwaltung zu sichern.

Verbreitung in anderen Bundesländern

Neben Rheinland-Pfalz greifen auch Sachsen-Anhalt („Verbandsgemeinden“ seit 2009) und Thüringen („Verwaltungsgemeinschaften“ und „Landgemeinden“, welche teilweise funktional ähnlich sind) auf diese Organisationsform zurück. Die konkrete Ausgestaltung richtet sich nach dem jeweiligen Landesrecht.

Rechtsnatur und Status als Gebietskörperschaft

Die Verbandsgemeinde ist eine eigenständige Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht zur Selbstverwaltung. Sie besitzt eigene Organe, Personal, ein eigenes Vermögen und kann im Rahmen ihrer Aufgaben eigenständig handeln und Verträge schließen.

Mitgliedschaft und Zusammensetzung

Die Mitgliedschaft in einer Verbandsgemeinde erfolgt kraft Gesetzes und umfasst mehrere benachbarte Gemeinden (sogenannte „Ortsgemeinden“). Die Verbandsgemeinde wird von diesen getragen, während die Zugehörigkeit in der Regel verpflichtend festgelegt ist.

Aufgaben und Zuständigkeiten

Übertragene Pflichtaufgaben

Nach Landesrecht übernimmt die Verbandsgemeinde Aufgaben eigenen und übertragenen Wirkungskreises. Zu den wesentlichen Pflichtaufgaben zählen:

• Bau und Unterhalt von Schulen in Trägerschaft der Verbandsgemeinde
• Sicherstellung der Trinkwasserversorgung
• Abwasserbeseitigung
• Feuerwehrwesen und Katastrophenschutz
• Melderegister- und Standesamtsangelegenheiten
• Flächennutzungsplanung

Freiwillige Aufgaben

Zusätzlich kann die Verbandsgemeinde freiwillige Aufgaben übernehmen, sofern diese nicht ausdrücklich der autonomen Entscheidung der einzelnen Ortsgemeinden vorbehalten sind.

Organe der Verbandsgemeinde

Verbandsgemeinderat

Der Verbandsgemeinderat ist das Hauptorgan der Verbandsgemeinde und besteht aus gewählten Vertreterinnen und Vertretern. Der Rat entscheidet über alle wesentlichen Angelegenheiten in Selbstverwaltungsangelegenheiten, insbesondere über den Haushalt, Satzungen und organisatorische Belange.

Bürgermeister (Verbandsgemeindebürgermeister)

Der hauptamtliche Bürgermeister ist gesetzlicher Vertreter und leitet die Verwaltung. Er wird direkt von den Bürgerinnen und Bürgern der Verbandsgemeinde gewählt, nimmt die laufenden Geschäfte wahr und führt die Beschlüsse des Verbandsgemeinderates aus.

Rechtsverhältnisse zu Mitgliedsgemeinden

Die Verbandsgemeinde übernimmt zentrale Verwaltungsaufgaben, während die einzelnen Mitgliedsgemeinden weiterhin eigene Organe besitzen (Gemeinderat, Ortsbürgermeister) und eigenverantwortlich über bestimmte lokale Angelegenheiten entscheiden. Die Grenze der Zuständigkeiten ergibt sich aus der jeweiligen Gemeindeordnung und der Verbandsgemeindeordnung des Bundeslandes.

Aufgabenteilung

Die genaue Aufgabenteilung kann durch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen Verbandsgemeinde und Mitgliedsgemeinden ausgestaltet werden, ist jedoch meist gesetzlich normiert. Bei Streitigkeiten entscheidet in der Regel die Kommunalaufsicht.

Verbandsgemeindeordnung und Kommunalrechtlicher Rahmen

Die rechtliche Ausgestaltung erfolgt über spezielle Verbandsgemeindeordnungen oder entsprechende Regelungen in den Gemeindeordnungen des jeweiligen Bundeslandes. Diese normieren:

• Gründung, Auflösung und Änderung der Verbandsgemeinde
• Wahl und Zusammensetzung der Organe
• Zuständigkeiten und Aufgabenbereiche
• Finanz- und Haushaltsrechtliche Grundlagen
• Kontrolle und Aufsicht durch Landesbehörden

Die Verbandsgemeinde unterliegt der kommunalen Rechtsaufsicht; Aufsichtsbehörde ist regelmäßig die Kreisverwaltung oder ein Regierungspräsidium.

Rechtliche Befugnisse und Vertretung

Die Verbandsgemeinde kann als Körperschaft des öffentlichen Rechts:

• Satzungen und Verordnungen erlassen
• Verträge schließen
• als Anstaltsträger fungieren (z. B. beim Betrieb von Wasserwerken, Schulen)
• Personal anstellen

Sie ist parteifähig und klagebefugt vor den Verwaltungsgerichten und vertritt ihre Interessen im eigenen Namen.

Finanzverfassung der Verbandsgemeinde

Die Verbandsgemeinde verfügt über ein eigenes Haushaltsrecht. Ihre Einnahmen bestehen typischerweise aus:

• Umlagen der Mitgliedsgemeinden
• Zuweisungen und Zuschüssen des Landes
• Gebühren und Beiträge für gemeindliche Leistungen
• Eigene Steuereinnahmen, soweit gesetzlich zulässig

Die Aufstellung und Kontrolle des Haushalts erfolgt nach den Maßgaben der kommunalen Doppik bzw. Kameralistik.

Bürgerbeteiligung und demokratische Legitimation

Die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedsgemeinden sind zugleich wahlberechtigt bei Wahlen zum Verbandsgemeinderat und zum Verbandsgemeindebürgermeister. Das demokratische Prinzip der Selbstverwaltung wird so auch auf die Ebene der Verbandsgemeinde übertragen.

Relevanz der Verbandsgemeinde im kommunalen Gefüge

Verbandsgemeinden sichern die Selbstverwaltungskraft kleiner Gemeinden in ländlichen Räumen und gewährleisten eine effiziente Durchführung kommunaler Aufgaben durch Zusammenlegung von Verwaltungsstrukturen. Sie stellen damit ein zentrales Element moderner kommunaler Organisation dar.

Literatur und Rechtliche Regelwerke

• Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz (GemO)
• Verbandsgemeindeordnung Rheinland-Pfalz (VGemO)
• Kommunalverfassungen Sachsen-Anhalt/Thüringen
• Kommunalrechtliche Kommentare
• Landesrechtliche Verwaltungsvorschriften

Fazit

Die Verbandsgemeinde repräsentiert eine eigenständige und rechtlich komplexe Organisationsform zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere in strukturschwachen Gebieten. Sie verbindet Elemente der Eigenständigkeit der Ortsgemeinden mit den Vorteilen zentralisierter Verwaltung, trägt zur Entlastung kleiner Gemeinden bei und unterstützt deren Verwaltungs- und Daseinsvorsorgeaufgaben im Rahmen klar normierter rechtlicher Vorgaben.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Verbandsgemeinde?

Die rechtlichen Grundlagen der Verbandsgemeinde finden sich in Deutschland in den jeweiligen Kommunalverfassungen der Bundesländer, insbesondere in den Gemeindeordnungen bzw. Kommunalverfassungsgesetzen. Eine wichtige Rolle spielt dabei insbesondere die Gemeindeordnung von Rheinland-Pfalz (§ 1 Abs. 2 GemO i.V.m. dem Landesgesetz über die Kommunale Zusammenarbeit – KomZG), da das Modell der Verbandsgemeinde dort weit verbreitet ist. Die spezifische Rechtsstellung, Organisation, Aufgabenverteilung sowie die Bildung und Ausgestaltung der Verbandsgemeinde werden durch diese Gesetze detailliert geregelt. Darüber hinaus enthalten auch das Grundgesetz (Art. 28 GG: kommunale Selbstverwaltungsgarantie) sowie weitere landesgesetzliche Regelungen, beispielsweise bezüglich Finanzausgleich, Wahlrechtsvorschriften und Aufsichtspflichten, bedeutende Vorgaben. Zudem ist bei Aufgabenübertragung auf die Verbandsgemeinde das Kommunalrecht hinsichtlich Zuständigkeiten, Satzungsrecht, Haushaltsrecht und Personalrecht zu beachten.

Welche Zuständigkeiten und Aufgaben hat eine Verbandsgemeinde laut Gesetz?

Gemäß den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften (z.B. § 68 ff. GemO RP) übernimmt die Verbandsgemeinde vor allem pflichtige Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung, die entweder gesetzlich zwingend oder mittels Übertragung durch Mitgliedsgemeinden wahrzunehmen sind. Dies umfasst u.a. die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, die Feuerwehr, die Betreuung von Grundschulen, Friedhofsverwaltung, Bauleitplanung (im Rahmen ihrer Zuständigkeit), Ordnungsangelegenheiten und das Meldewesen. Daneben können die Satzungen der Verbandsgemeinde den Aufgabenbereich über die gesetzlich zugewiesenen Aufgaben hinaus erweitern, sofern die Mitgliedsgemeinden dies wünschen. Grundsätzlich verbleiben den Ortsgemeinden jedoch alle Aufgaben, die nicht ausdrücklich übertragen wurden, sodass eine klare Kompetenzabgrenzung zwingend ist – geregelt regelmäßig im Kommunal- und Aufgabenübertragungsgesetz des jeweiligen Landes.

Wie erfolgt die rechtliche Vertretung der Verbandsgemeinde?

Die Verbandsgemeinde wird nach außen grundsätzlich durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde vertreten, der gemäß den Gemeindeordnungen (z.B. §§ 54, 68, 70 GemO RP) das Vertretungsorgan der Verbandsgemeinde bildet. Die Vertretung umfasst die Wahrnehmung aller gerichtlichen und außergerichtlichen Angelegenheiten nach Maßgabe der geltenden Geschäftsordnung und im Rahmen der Beschlüsse des Verbandsgemeinderates. In bestimmten Fällen kann durch die Geschäftsordnung oder Satzung eine Vertretung durch Beigeordnete vorgesehen werden. Rechtshandlungen, insbesondere Rechtsgeschäfte, die einer Zustimmung des Verbandsgemeinderates oder eines Ausschusses bedürfen, dürfen jedoch nur im Rahmen dieser Zuständigkeit getätigt werden. Zudem besteht die Verpflichtung zur Wahrung der Rechtsaufsicht durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde.

Wie erfolgt die Rechtsaufsicht über Verbandsgemeinden?

Die Verbandsgemeinden unterliegen der Kommunalaufsicht, die je nach Bundesland auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt ist (z.B. Kreisverwaltung als untere Aufsichtsbehörde, ADD/Bezirksregierung oder Innenministerium als obere bzw. oberste Kommunalaufsichtsbehörde). Die Kommunalaufsicht ist dafür verantwortlich, die Rechtmäßigkeit der Verwaltung, der Beschlüsse und des Haushalts der Verbandsgemeinde zu überwachen. Die Aufsicht beschränkt sich grundsätzlich auf eine Rechtsaufsicht und kann eingreifen, wenn gegen geltendes Recht oder gesetzliche Bestimmungen verstoßen wird; eine Fach- oder Zweckmäßigkeitaufsicht findet i.d.R. nicht statt, es sei denn, es handelt sich um die Übertragung staatlicher Aufgaben. Die Aufsichtsinstrumente reichen von Beanstandungen über Weisungen bis hin zum Erlass von Ersatzvornahmen. Zudem bedürfen einzelne Beschlüsse, z.B. Haushalts- und Investitionsentscheidungen, der kommunalaufsichtlichen Genehmigung.

Wie werden Organe der Verbandsgemeinde gebildet und welche Rechtsstellung besitzen sie?

Die Organe der Verbandsgemeinde werden nach Maßgabe der jeweiligen Gemeindeordnung gebildet. Zentrale Organe sind der Verbandsgemeinderat (kommunale Vertretungskörperschaft) und der Verbandsgemeindebürgermeister. Die Zusammensetzung und Wahl des Verbandsgemeinderates erfolgt durch die Bürger der angeschlossenen Ortsgemeinden in allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahlen nach den Vorschriften des kommunalen Wahlrechts. Die Amtszeit des Bürgermeisters und der Ratsmitglieder ist gesetzlich festgelegt (zum Beispiel fünf oder sechs Jahre je nach Landesregelung). Die Organe sind rechtlich eigenverantwortlich und zur Wahrnehmung der übertragenen Zuständigkeiten verpflichtet. Insbesondere besitzt der Verbandsgemeinderat Satzungs- und Haushaltsautonomie im Rahmen der Gesetze. Die Bürgermeisterstelle ist ein kommunales Wahlamt und mit weitgehenden Leitungs- und Vertretungsbefugnissen ausgestattet.

Welche rechtlichen Vorgaben gelten für den Zusammenschluss oder eine Auflösung von Verbandsgemeinden?

Für Zusammenschlüsse (sogenannte Fusionen) oder die Auflösung von Verbandsgemeinden gelten besondere Bestimmungen, die landesrechtlich geregelt sind (z.B. im Landesgesetz über die Kommunale Zusammenarbeit oder speziellen Reformgesetzen). Die wesentlichen Vorgaben betreffen das Anhörungsrecht der betroffenen Gebietskörperschaften, das erforderliche Verfahren zur Beschlussfassung und ggf. Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide. In der Regel ist eine Zustimmung der betroffenen Ortsgemeinden sowie ein bindender Beschluss eines Landesgesetzgebers erforderlich. Darüber hinaus werden die Überleitung der Vermögenswerte, Personalangelegenheiten, Rechtsnachfolge in Verträgen etc. explizit geregelt. Die Auflösung oder der Zusammenschluss darf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nicht verletzen und steht unter umfassender Rechtsaufsicht. Dabei kann sowohl eine Fusion ganzer Verbandsgemeinden als auch eine Eingliederung einzelner Ortsgemeinden vorgesehen sein, jeweils unter Wahrung der gesetzlichen Interessenvertretung der Bevölkerung.

Wie ist das Satzungsrecht in Verbandsgemeinden ausgestaltet?

Das Satzungsrecht der Verbandsgemeinde ist durch die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 GG und die jeweiligen Landesgesetze gewährleistet. Die Verbandsgemeinde kann im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben Satzungen erlassen, etwa Hauptsatzung, Gebühren- und Abgabensatzungen, Haushalts- oder Geschäftsordnungssatzungen. Der Erlass, die Änderung und die Aufhebung einer Satzung obliegen dem Verbandsgemeinderat und erfordern im Regelfall eine qualifizierte Mehrheit. Satzungen unterliegen der Bekanntmachungspflicht und sind in bestimmten Fällen der Kommunalaufsichtsbehörde anzuzeigen oder von dieser zu genehmigen (z.B. Haushaltssatzung). Durch das Satzungsrecht kann die Verbandsgemeinde eigene Rechtsnormen mit Außenwirkung im Rahmen ihrer Zuständigkeiten schaffen und die innerorganisatorische Verwaltungsstruktur sowie die Rechtsbeziehungen zu den Mitgliedsgemeinden und Bürgern regeln.

Welche rechtlichen Vorgaben bestehen für die Haushaltsführung und Finanzverwaltung einer Verbandsgemeinde?

Die Haushaltsführung und Finanzverwaltung unterliegen den Grundsätzen des kommunalen Haushaltsrechts, das durch die jeweilige Gemeindeordnung und ergänzende landesrechtliche Vorschriften geregelt ist (z.B. § 93 ff. GemO RP und Gemeindehaushaltsverordnung). Die Verbandsgemeinde ist verpflichtet, jährlich einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen und diesen dem Verbandsgemeinderat zur Beschlussfassung zuzuleiten. Die Rechtsaufsichtsbehörde hat die Aufgabe, den Haushaltsplan, insbesondere im Hinblick auf Investitionen und Kredite, zu genehmigen. Des Weiteren gelten Vorschriften zur Buchführung, Rechnungslegung und Kassenprüfung. Einnahmen können insbesondere über Umlagen, Gebühren sowie Zuweisungen vom Land erfolgen. Die Haushaltswirtschaft muss den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen. Bei Verstößen gegen Haushaltspflichten kann die Kommunalaufsicht aufsichtsrechtlich einschreiten und Correktivmaßnahmen anordnen. Die ordnungsgemäße Finanzverwaltung ist eine zentrale Voraussetzung für die Handlungsfähigkeit und Rechtssicherheit der Verbandsgemeinde.