Begriff und Einordnung
Unterbehörden sind organisatorisch nachgeordnete Verwaltungseinheiten innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Sie handeln für die sie tragende juristische Person des öffentlichen Rechts (etwa Bund, Land oder Kommune) und sind in eine hierarchische Verwaltungsstruktur eingebettet. Der Begriff beschreibt vor allem die Stellung im Verwaltungsaufbau: Unterbehörden unterstehen in fachlicher und organisatorischer Hinsicht einer übergeordneten Behörde (Ober- oder Mittelbehörde) und setzen deren Vorgaben in der Verwaltungspraxis um. Gebräuchliche Synonyme sind „untere Behörde“ oder „nachgeordnete Behörde“.
Rechtsnatur und Stellung im Verwaltungssystem
Keine eigene Rechtspersönlichkeit
Unterbehörden besitzen grundsätzlich keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie sind Teil der jeweiligen Körperschaft, für die sie handeln. Nach außen treten sie als Behörde auf, etwa durch Behördenbezeichnung oder Siegel, rechtlich wirksam werden ihre Handlungen jedoch der dahinterstehenden Körperschaft zugerechnet. Zustellungen, Fristenläufe und Rechtsbehelfe knüpfen an das Handeln der Behörde an, rechtstragend ist die jeweilige Gebietskörperschaft.
Hierarchische Bindung und Weisungsrecht
Wesensmerkmal von Unterbehörden ist die Weisungsgebundenheit gegenüber der nächsthöheren Ebene. Diese kann allgemeine Grundsätze der Aufgabenerfüllung festlegen und im Einzelfall Anweisungen erteilen. Weisungen lenken insbesondere die Ausübung von Ermessen und die Organisation der Aufgabenwahrnehmung. Zugleich sind Unterbehörden an Recht und Gesetz gebunden. Interne Mechanismen dienen der Klärung von Zweifeln an der Rechtmäßigkeit einer Weisung, ohne die hierarchische Ordnung aufzuheben.
Aufsicht: Fachaufsicht und Rechtsaufsicht
Über Unterbehörden wird Aufsicht geführt. Die Fachaufsicht umfasst die Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit, also auch die inhaltliche Lenkung der Verwaltungstätigkeit. Die Rechtsaufsicht beschränkt sich auf die Einhaltung der geltenden Rechtsordnung. Im staatlichen Verwaltungsaufbau wird gegenüber Unterbehörden regelmäßig Fachaufsicht ausgeübt. Bei der Wahrnehmung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben wirkt demgegenüber typischerweise nur Rechtsaufsicht; nehmen Kommunen staatliche Aufgaben als untere Verwaltungsbehörden wahr, unterliegen sie insoweit der Fachaufsicht.
Ebenen und organisatorische Ausprägungen
Bund
Im Bund gliedert sich die Verwaltung regelmäßig in oberste Behörden (insbesondere Ministerien) und nachgeordnete Ebenen. Unterbehörden stehen am unteren Ende dieser Hierarchie. Dazwischen können weitere Stufen (beispielsweise Ober- oder Mittelbehörden) bestehen. Unterbehörden sind häufig örtlich präsent und vollziehen Bundesrecht bürger- und wirtschaftsnah.
Länder
Auch in den Ländern existieren mehrstufige Verwaltungsaufbauten. Oberste Landesbehörden legen die fachlichen Leitlinien fest, Ober- und Mittelbehörden koordinieren und überwachen. Untere Landesbehörden sind die Ausführungseinheiten vor Ort; sie treffen die konkreten Einzelfallentscheidungen und setzen landesrechtliche und teilweise bundesrechtliche Vorgaben um.
Kommunen als untere staatliche Verwaltungsbehörden
Kommunen können in Doppelrolle auftreten: Als Träger der Selbstverwaltung handeln sie eigenverantwortlich. Zugleich können sie, soweit ihnen staatliche Aufgaben übertragen sind, als untere staatliche Verwaltungsbehörden tätig werden. In dieser Funktion unterliegen sie für die übertragenen Aufgaben dem Weisungsrecht und der Fachaufsicht der staatlichen Verwaltungszweige.
Aufgaben, Zuständigkeiten und Verfahren
Sachliche, örtliche und instanzielle Zuständigkeit
Die Zuständigkeit von Unterbehörden wird durch drei Dimensionen bestimmt: die sachliche Zuständigkeit (welche Aufgaben), die örtliche Zuständigkeit (für welches Gebiet) und die instanzielle Zuständigkeit (an welcher Stelle der Verwaltungshierarchie). Diese Zuständigkeiten sind durch Organisationsentscheidungen und allgemeine Regelungen festgelegt und dienen der rechtssicheren Zuordnung von Verfahren und Entscheidungen.
Handlungsformen
Unterbehörden handeln in unterschiedlichen Formen: Sie erlassen Verwaltungsakte, schließen in geeigneten Fällen öffentlich-rechtliche Verträge, tätigen Realakte (tatsächliches Handeln) und erbringen Dienstleistungen. In besonderen, gesetzlich vorgesehenen Konstellationen können ihnen Befugnisse zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen eingeräumt sein. Regelmäßig liegt der Schwerpunkt jedoch im Vollzug und in der Entscheidung im Einzelfall.
Ermessensausübung und Beurteilungsspielräume
Wo das Recht Spielräume vorsieht, nutzen Unterbehörden diese gebunden an gesetzliche Zwecke, allgemeine verwaltungsinterne Richtlinien und Gleichbehandlungsgrundsätze. Übergeordnete Behörden steuern durch generelle Vorgaben und Einzelfallanweisungen, um eine einheitliche Verwaltungspraxis zu gewährleisten.
Organisation und Personal
Errichtung, Umstrukturierung, Auflösung
Die Einrichtung, Umgestaltung und Auflösung von Unterbehörden erfolgen auf Grundlage organisatorischer Entscheidungen der Exekutive oder ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigungen. Geschäftsverteilungspläne und Organigramme regeln die interne Zuständigkeitsverteilung. Namensführung, Sitz und Behördenkennzeichnungen sichern die Zuordnung nach außen.
Behördenleitung und Verantwortlichkeit
Die Behördenleitung führt die Dienst- und Fachaufsicht innerhalb der Unterbehörde, verantwortet die Organisation, verteilt Zuständigkeiten und stellt die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns sicher. Unterschrifts- und Vertretungsregelungen bestimmen, wer nach außen verbindlich handeln darf.
Haushalt und Sachmittel
Unterbehörden bewirtschaften ihnen zugewiesene Haushaltsmittel im Rahmen der Vorgaben der übergeordneten Verwaltungsebene und der haushaltsrechtlichen Regelungen. Interne Kontrollen und Berichtspflichten gewährleisten Transparenz und Nachvollziehbarkeit.
Kooperation und Interaktion
Zusammenarbeit mit anderen Behörden
Unterbehörden arbeiten mit anderen Behörden auf gleicher oder unterschiedlicher Ebene zusammen. Instrumente sind etwa Amtshilfe, gegenseitige Auskünfte, gemeinsame Dienststellen oder befristete Übertragungen von Aufgaben. Ziel ist ein abgestimmter Vollzug, der Reibungsverluste minimiert und einheitliche Standards sichert.
Transparenz und Rechtsschutz
Entscheidungen von Unterbehörden sind zu begründen und unterliegen den vorgesehenen Rechtsbehelfen. Vorverfahren können ganz oder teilweise bei der nächsthöheren Behörde angesiedelt sein. Gegenstand des Rechtsschutzes ist das Verwaltungshandeln der Unterbehörde, rechtliche Wirkung entfaltet er gegenüber der jeweiligen Körperschaft, für die die Unterbehörde tätig ist.
Abgrenzungen
Unterbehörden sind abzugrenzen von eigenständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, die eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Ebenfalls zu unterscheiden sind beliehene Private, die ausnahmsweise hoheitliche Befugnisse wahrnehmen, jedoch nicht Teil der staatlichen Behördenhierarchie sind. Innerhalb der Verwaltung sind „Dienststellen“ oder „Außenstellen“ organisatorische Untergliederungen; ob sie selbst Behörde sind, hängt von der ihnen zugewiesenen Entscheidungszuständigkeit ab.
Häufig gestellte Fragen
Was ist eine Unterbehörde?
Eine Unterbehörde ist eine nachgeordnete Verwaltungseinheit, die innerhalb einer hierarchisch aufgebauten öffentlichen Verwaltung tätig wird. Sie untersteht fachlich und organisatorisch einer höheren Behörde und vollzieht rechtliche Vorgaben im konkreten Einzelfall.
Hat eine Unterbehörde eine eigene Rechtspersönlichkeit?
Nein. Unterbehörden handeln für die juristische Person des öffentlichen Rechts, zu der sie gehören (etwa Bund, Land oder Kommune). Ihre Handlungen werden rechtlich dieser Körperschaft zugerechnet.
Wer darf einer Unterbehörde Weisungen erteilen?
Weisungen erteilen die jeweils übergeordneten Behörden innerhalb der Verwaltungshierarchie. Diese Weisungen können generell-abstrakt oder auf den Einzelfall bezogen sein und dienen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung.
Wie werden Zuständigkeiten von Unterbehörden festgelegt?
Zuständigkeiten ergeben sich aus organisatorischen Regelungen und allgemeinen Rechtsgrundlagen. Sie bestimmen, für welche Sachbereiche, Gebiete und Instanzenstufen eine Unterbehörde verantwortlich ist.
Können Unterbehörden eigenständig entscheiden?
Unterbehörden entscheiden eigenständig innerhalb der ihnen zugewiesenen Zuständigkeiten. Dabei sind sie an Recht und Gesetz sowie an Vorgaben der übergeordneten Ebene gebunden.
Können Unterbehörden Verordnungen oder sonstige allgemeine Regelungen erlassen?
Nur, wenn ihnen dies ausdrücklich zugewiesen ist. Im Regelfall liegt der Schwerpunkt von Unterbehörden im Vollzug und in der Entscheidung im Einzelfall, nicht in der Normsetzung.
Welche Aufsicht besteht über Unterbehörden?
Über Unterbehörden wird regelmäßig Fachaufsicht ausgeübt, die sowohl Rechtmäßigkeit als auch Zweckmäßigkeit umfasst. In bestimmten Konstellationen ist die Aufsicht auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit beschränkt.
Gegen wen richten sich Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen einer Unterbehörde?
Rechtsbehelfe richten sich gegen die Entscheidung der Behörde, rechtlich betroffen ist die entsprechende Körperschaft. Vorverfahren können bei der nächsthöheren Behörde durchgeführt werden, abhängig von den geltenden Regelungen.
