Straßenbaufinanzierung

Begriff und Bedeutung der Straßenbaufinanzierung

Die Straßenbaufinanzierung bezeichnet die Gesamtheit der rechtlichen, wirtschaftlichen und administrativen Maßnahmen zur Bereitstellung, Verwendung und Steuerung finanzieller Mittel für Planung, Bau, Ausbau, Unterhaltung und Betrieb öffentlicher Straßen. Sie stellt einen essenziellen Bestandteil der öffentlichen Infrastrukturfinanzierung in Deutschland dar und berührt verschiedene Ebenen des Haushalts-, Abgaben- und Förderrechts.

Rechtsgrundlagen der Straßenbaufinanzierung

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der Straßenbaufinanzierung folgen den Prinzipien des Grundgesetzes (GG). Maßgeblich ist insbesondere das Konnexitätsprinzip (Art. 104a GG), nach dem die Kostenlast für Verwaltungsaufgaben grundsätzlich der jeweils zugewiesenen Verwaltungshoheit obliegt. Die Gesetzgebungskompetenz liegt je nach Straßentyp sowohl beim Bund (Bundesfernstraßen) wie bei den Ländern (Landes- und Kreisstraßen) und Gemeinden (Gemeindestraßen), vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG.

Einfachgesetzliche Regelungen

Bundesfernstraßengesetz (FStrG)

Die Finanzierung der Bundesfernstraßen (Autobahnen, Bundesstraßen) ist im Bundesfernstraßengesetz (FStrG) geregelt. Bundeseigene Straßen werden aus Mitteln des Bundeshaushalts nach Maßgabe der jeweiligen Haushaltsgesetze finanziert (§ 11 FStrG).

Landesrechtliche Normen

Die Länder regeln den Bau und die Erhaltung der Landesstraßen, Kreisstraßen und Gemeindestraßen in eigenen Straßengesetzen, die spezielle Finanzierungsnormen enthalten. Die Kostentragungspflicht, aber auch die Möglichkeit zur Erhebung von Abgaben oder zur Deckung durch Landesmittel ist darin bestimmt.

Kommunales Abgabenrecht

Zur Finanzierung kommunaler Straßenbauprojekte kommen spezielle Abgaben in Betracht, namentlich Straßenausbaubeiträge, Erschließungsbeiträge und Sonderformen wie Anliegerbeiträge nach den jeweiligen Kommunalabgabengesetzen (KAG) der Länder.

Finanzierungsquellen im Straßenbau

Öffentliche Haushaltsmittel

Die klassische Finanzierungsquelle für Straßenbauvorhaben sind Haushaltsmittel, die im Rahmen des öffentlichen Haushaltsplans auf den verschiedenen Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden) bereitgestellt werden. Die Zuweisung erfolgt nach Maßgabe der jeweiligen Haushaltsgesetze und wird regelmäßig auf Basis von Bedarfsplänen und Prioritätenlisten ermittelt.

Straßenbaulastträger und Kostenverteilung

Das Straßenrecht unterscheidet den sogenannten Straßenbaulastträger, der für die Finanzierung und Unterhaltung der jeweiligen Straße verantwortlich ist. Die Baulast ist gesetzlich festgelegt – für Bundesstraßen der Bund, für Landesstraßen das Land, für Kreisstraßen der Landkreis und für Gemeindestraßen die Gemeinde.

Nutzerfinanzierung

Mautsysteme

Neben der Finanzierung aus Steuermitteln gewinnen nutzerbezogene Finanzierungsinstrumente an Bedeutung. Hierzu zählen insbesondere

• Lkw-Maut (gemäß Bundesfernstraßenmautgesetz/BFStrMG)
• Infrastrukturabgaben für bestimmte Nutzergruppen

Straßenausbaubeiträge und Erschließungsbeiträge

Kommunen können Aufwendungen für den Ausbau und die Verbesserung von Straßen auf Anlieger umlegen (§ 8 KAG in Verbindung mit Landesrecht). Die Zulässigkeit und Höhe dieser Beiträge und ihre konkrete Ausgestaltung sind regelmäßig Gegenstand landesgesetzlicher Regelungen sowie richterlicher Kontrolle.

Förderung durch Drittmittel

Straßenbauprojekte können darüber hinaus durch Fördermittel von übergeordneten Stellen (Bund, Land, Europäische Union) kofinanziert werden. Beispiele sind EU-Strukturfonds oder spezifische Infrastrukturprogramme.

Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP)

In Einzelfällen werden größere Straßenbauprojekte im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften realisiert. Die rechtliche Grundlage hierfür bildet insbesondere das Fernstraßen-Ausbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) und das Vertragsrecht (z.B. durch Konzessionsmodelle). Hierbei übernimmt ein privater Partner Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb gegen Zahlung eines Entgelts oder aus Mauteinnahmen.

Rechtlicher Rahmen für Ausgaben und Kontrolle

Haushaltsrechtliche Bindung und Vergaberecht

Alle öffentlichen Straßenbaumaßnahmen unterfallen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gemäß Haushaltsrecht sowie den Vorschriften des Vergaberechts (GWB, VgV, SektVO), um Wettbewerb und Transparenz zu gewährleisten.

Europarechtliche Vorgaben

Bestimmte Straßenbauprojekte unterliegen zusätzlich europäischen Finanzierungs- und Beihilfevorgaben. Der Einsatz von EU-Mitteln ist an Nachweispflichten und Berichtswesen gebunden (z.B. Verordnung (EU) Nr. 1303/2013).

Prüfung und Kontrolle

Die zweckentsprechende Verwendung der zur Straßenbaufinanzierung bereitgestellten Mittel unterliegt der Kontrolle durch Rechnungshöfe auf Bundes- und Landesebene sowie durch parlamentarische Gremien.

Streitfragen und Reformen der Straßenbaufinanzierung

Kommunale Beitragserhebung und Rechtsprechung

Die Praxis der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen ist immer wieder Gegenstand politischer und rechtlicher Kontroversen. Landesrechtliche Regelungen können Beiträge modifizieren, aussetzen oder abschaffen. Gerichte kontrollieren, ob Beitragsregelungen mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Übermaßverbot im Einklang stehen.

Zukunftsperspektiven

Innovative Finanzierungsmethoden wie differenzierte Mautsysteme, City-Maut und ressortübergreifende Förderprogramme gewinnen an Bedeutung, um den wachsenden Aus- und Unterhaltungsbedarf zu decken.

Literatur und weiterführende Vorschriften

• Bundesfernstraßengesetz (FStrG)
• Bundesfernstraßenmautgesetz (BFStrMG)
• Kommunalabgabengesetze (KAG) der Länder
• Fernstraßen-Ausbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG)
• Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)
• Vergabeverordnung (VgV)
• GWB – Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
• EU-Verordnung (EU) Nr. 1303/2013

Zusammenfassung:
Die Straßenbaufinanzierung umfasst ein komplexes System öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Regelungen, die dem Ziel dienen, eine bedarfsgerechte, wirtschaftliche und nachhaltige Infrastruktur zur Verfügung zu stellen. Die Entwicklung der Finanzierungsinstrumente erfolgt im Spannungsfeld zwischen verfassungsrechtlichen Vorgaben, gesellschaftlichen Anforderungen und wirtschaftlichen Möglichkeiten.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist rechtlich für die Finanzierung des Straßenbaus in Deutschland verantwortlich?

Die rechtliche Verantwortung für die Finanzierung des Straßenbaus in Deutschland liegt auf unterschiedlichen Ebenen und ergibt sich im Wesentlichen aus der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes (GG). Gemäß Art. 83 bis 87 GG obliegt die Hoheit über die Planung, den Bau und die Unterhaltung der Straßen dem Bund, den Ländern oder den Gemeinden, je nach Klassifizierung der jeweiligen Straße (Bundesstraßen, Landesstraßen, Kreisstraßen und Gemeindestraßen). Die Finanzierung des Baus und der Instandhaltung der Bundesfernstraßen (dazu zählen Bundesautobahnen und Bundesstraßen) ist Aufgabe des Bundes, wobei spezielle Bundesgesetze wie das Bundesfernstraßengesetz (FStrG) sowie das Gesetz über die Finanzierung der Bundesfernstraßen (Bundesfernstraßenfinanzierungsgesetz – BFStrFinG) einschlägig sind. Länder und Kommunen sind für die Planung, Finanzierung und Unterhaltung ihrer jeweiligen Straßennetze eigenständig verantwortlich. Der Umfang der Finanzierungspflichten und deren Durchführung werden in den jeweiligen Landesstraßengesetzen und Gemeindeordnungen detailliert geregelt, wobei die Finanzierung zumeist aus allgemeinen Haushaltsmitteln erfolgt, aber teilweise auch durch zweckgebundene Einnahmen wie Straßenausbaubeiträge oder Landeszuweisungen unterstützt wird. Durch diese föderale Struktur ergibt sich eine geteilte Zuständigkeit, die vor allem bei interkommunalen Infrastrukturprojekten oder Sonderbaulasten relevant wird.

Welche gesetzlichen Grundlagen regeln die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen?

Die rechtliche Grundlage für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen bilden primär die kommunalen Abgabengesetze der jeweiligen Bundesländer, die den Gemeinden die Möglichkeit einräumen, die Kosten für den Aus- und Umbau von öffentlichen Straßen auf die Anlieger umzulegen. So regelt z.B. das Kommunalabgabengesetz (KAG) in vielen Ländern sowohl den Grundsatz als auch das Verfahren zur Erhebung solcher Beiträge. Grundsätzlich dürfen Straßenausbaubeiträge nur auf Basis einer entsprechenden Satzung der Gemeinde erhoben werden, in der sowohl die beitragsfähigen Maßnahmen als auch die Art der Beitragsberechnung detailliert geregelt sein müssen. Neben verfassungsrechtlichen Vorgaben (insb. Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 GG) sind auch die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zur Belastungsgleichheit und zur sachlichen Rechtfertigung der Beitragserhebung zu beachten. Zudem haben einige Bundesländer die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen inzwischen abgeschafft oder schrittweise abgeschwächt (z.B. Bayern, Berlin), was dazu führt, dass die Rechtslage stark föderal differiert und die jeweilige Länderregelung maßgeblich ist.

Inwieweit sind Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) im rechtlichen Rahmen der Straßenbaufinanzierung zulässig?

Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) im Bereich Straßenbau sind durch eine Vielzahl gesetzlicher und europarechtlicher Vorschriften geregelt. Die Zulässigkeit und Ausgestaltung solcher Modelle ergibt sich insbesondere aus dem Vergaberecht (u.a. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen – GWB, Vergabeverordnung – VgV) sowie aus haushaltsrechtlichen Grundsätzen des Bundes (Bundeshaushaltsordnung – BHO) und der Länder. ÖPP-Projekte sind insbesondere im Bereich der Bundesautobahnen von Bedeutung, wo sie überwiegend als sogenannte Verfügbarkeitsmodelle ausgestaltet sind. Die Verträge regeln die Finanzierung und den Betrieb über längere Zeiträume (meist 20-30 Jahre). Rechtlich relevant sind hierbei die klaren Abgrenzungen zwischen Eigentum und Nutzungsrechten, die Übertragung von Betriebsrisiken, die Einhaltung von Bau- und Umweltschutzvorschriften sowie die Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs bei der Vergabe. Auch die europarechtlichen Richtlinien über die Konzessionsvergabe und das Beihilferecht spielen eine erhebliche Rolle, da staatliche Zahlungen an private Betreiber regelmäßig einer beihilferechtlichen Kontrolle durch die EU-Kommission unterliegen können.

Welche Rolle spielt das Haushaltsrecht bei der Finanzierung öffentlicher Straßen?

Das Haushaltsrecht bildet die zentrale rechtliche Vorgabe für alle Finanzierungsmaßnahmen im öffentlichen Straßenbau, da es die Voraussetzungen für die Bewilligung, Bereitstellung und Verwendung von Haushaltsmitteln regelt. Nach Art. 110 GG dürfen Ausgaben des Bundes nur auf Grund eines Gesetzes und eines Haushaltsplans erfolgen. Der Haushaltsplan enthält jeweils eine ausführliche Darstellung der Mittel für Investitionen in das Straßenwesen, die als zweckgebundene Ausgaben ausgewiesen sind. Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) und die Landeshaushaltsordnungen nehmen zudem Vorgaben hinsichtlich Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und der Bindung an den Haushaltsplan vor, sodass öffentliche Stellen vor der Vergabe oder dem Beginn von Baumaßnahmen eine haushaltsrechtliche Prüfung (sog. „finanzielle Vordeckung“) durchführen müssen. Im Falle von Sonderfinanzierungsmodellen wie der Infrastrukturabgabe (Maut) oder bei ÖPP-Vorhaben sind zusätzliche haushaltsrechtliche Kompatibilitätsprüfungen erforderlich.

Welche rechtlichen Anforderungen bestehen bei der Inanspruchnahme von Fördergeldern für den Straßenbau?

Die Beantragung und Verwendung von Fördermitteln, die insbesondere vom Bund, von den Ländern oder der Europäischen Union (z.B. durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, EFRE) zur Verfügung gestellt werden, unterliegen strengen rechtlichen Anforderungen. Förderprogramme werden jeweils durch besondere Förderrichtlinien geregelt, in denen die Voraussetzungen, das Antragsverfahren, die Mittelverwendung sowie die Nachweis- und Kontrollpflichten ausführlich beschrieben sind. Darüber hinaus müssen Zuwendungsempfänger die Vorgaben des Zuwendungsrechts einhalten, insbesondere aus den §§ 23, 44 BHO bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen. Typische Anforderungen sind die Einhaltung des Vergaberechts, die vollständige Dokumentation und der Nachweis der zweckgebundenen Mittelverwendung, die Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit sowie die Verpflichtung zu einer bestimmten Nutzungsdauer. Bei Verstößen droht die Rückforderung der Fördermittel sowie – im Extremfall – straf- oder bußgeldrechtliche Konsequenzen, etwa bei Subventionsbetrug.

Wie wird die Finanzierung von Erhalt und Sanierung bestehender Straßen rechtlich sichergestellt?

Die rechtliche Sicherstellung der Finanzierung für Erhalt und Sanierung bestehender Straßen ergibt sich hauptsächlich aus denselben gesetzlichen Bestimmungen wie die für den Neubau, wird jedoch inhaltlich und haushaltsrechtlich als eigenständige Aufgabe betrachtet. Der Bund ist gemäß Bundesfernstraßengesetz (FStrG) verpflichtet, im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel für einen verkehrssicheren und -leistungsfähigen Zustand seiner Straßeninfrastruktur zu sorgen. Im Gegensatz zur Finanzierung von Neubaumaßnahmen, die häufig projektbezogen erfolgt, sind im Bereich der Sanierung teilweise komplexere Finanzierungsstrukturen erforderlich, etwa weil kontinuierliche und koordinierte Mittelbereitstellung notwendig ist. Länder und Kommunen regeln die Finanzierung durch spezifische Ansätze in den Haushaltsplänen und Satzungen, wobei flankierende Vorschriften wie das Baugesetzbuch (BauGB) oder etwa das Straßen- und Wegegesetz der Länder maßgeblich sind. Auch hier sind Sonderfinanzierungsquellen (z.B. spezifische Landesprogramme, Zweckzuweisungen oder Kofinanzierungen durch die EU) denkbar, die allerdings stets mit detaillierten Nachweis- und Kontrollverpflichtungen verbunden sind.

Welche rechtlichen Rahmenbedingungen gelten für die Erhebung von Mautgebühren im Straßenwesen?

Die Erhebung von Mautgebühren in Deutschland basiert auf spezialgesetzlichen Regelungen, insbesondere dem Bundesfernstraßenmautgesetz (BFStrMG) sowie dem Autobahnmautgesetz für schwere Nutzfahrzeuge (ABMG). Diese Gesetze definieren, wer mautpflichtig ist, wie sich die Gebühren berechnen, wie das Inkasso erfolgt und welche Ausnahmen vorgesehen sind. Europarechtlich richtet sich die Erhebung von Mautgebühren zudem nach den Vorgaben der sogenannten Eurovignetten-Richtlinie (Richtlinie 1999/62/EG), die nationale Regelungen harmonisiert und Anforderungen wie Kostenwahrheit, Nichtdiskriminierung und Transparenz statuiert. Die Verwendung der Mauteinnahmen ist rechtlich zweckgebunden und darf ausschließlich für die Finanzierung der Infrastruktur des mautpflichtigen Straßennetzes verwendet werden, was haushaltsrechtlich durch Sonderhaushalte oder Infrastrukturgesellschaften abgesichert wird. Rechtsschutz gegen Mautbescheide erfolgt im Wege des Verwaltungsrechtswegs.

Welche Klagemöglichkeiten bestehen bei Streitigkeiten über die Straßenbaufinanzierung?

Streitigkeiten in Bezug auf die Straßenbaufinanzierung können unterschiedliche Rechtswege berühren, je nach Art des Konflikts. Bei Beitragsbescheiden der Gemeinden (z.B. Straßenausbaubeiträgen) ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, wobei Anlieger Widerspruch gegen den jeweiligen Beitragsbescheid einlegen und anschließend vor dem Verwaltungsgericht klagen können. Streitigkeiten zwischen öffentlichen Körperschaften, etwa zur Finanzierungslast bei interkommunalen Projekten, werden ebenfalls regelmäßig vor den Verwaltungsgerichten oder – bei verfassungsrechtlichen Fragen – vor den Verfassungsgerichten ausgefochten. In Konstellationen, in denen privatrechtliche Verträge (etwa bei ÖPP-Projekten) betroffen sind, ist der ordentliche Zivilrechtsweg einschlägig. Konkurrentenklagen im Rahmen der Vergabe öffentlicher Straßenbauaufträge unterliegen zudem speziellen vergaberechtlichen Rechtsschutzverfahren vor den Vergabekammern und den Vergabesenaten der Oberlandesgerichte. In allen Fällen ist eine sorgfältige Prüfung der einschlägigen Rechtsgrundlagen und Verfahrensvorschriften unerlässlich, da Fristen und formelle Anforderungen streng zu beachten sind.