Steinkohleausstieg

Begriff und Bedeutung des Steinkohleausstiegs

Der Steinkohleausstieg beschreibt den politisch und gesetzlich geregelten Prozess der Beendigung des subventionierten Steinkohlebergbaus sowie der Nutzung von Steinkohle zur Energiegewinnung in Deutschland. Ziel ist die Transformation zu einer klimafreundlicheren und nachhaltigen Energieversorgung im Rahmen des nationalen und europäischen Klimaschutzrechts.

Historische Entwicklung des Steinkohleausstiegs in Deutschland

Politische Weichenstellungen

Der Prozess des Steinkohleausstiegs begann mit dem allmählichen Rückgang der wirtschaftlichen Bedeutung des deutschen Steinkohlebergbaus. Bereits seit den 1950er Jahren wurden Maßnahmen zur Drosselung und Subventionierung eingeleitet, um den strukturellen Wandel sozialverträglich zu gestalten. Im Jahr 2007 verständigten sich Bundesregierung, betroffene Länder und Unternehmen auf das Auslaufen der subventionierten Förderung bis spätestens 2018.

Dynamik im energiepolitischen Kontext

Die Energiewende und die Notwendigkeit zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Pariser Klimaabkommen führten zu einer weiteren Beschleunigung und Konsolidierung des Steinkohleausstiegs. Mit der Einführung des Kohleausstiegsgesetzes (siehe unten) und anschließenden Anpassungen wurde der Rahmen endgültig geregelt.

Gesetzliche Grundlagen des Steinkohleausstiegs

Absenkung und Beendigung der Subventionierung

Die rechtliche Grundlage für den Ausstieg aus dem subventionierten Steinkohlebergbau bildet das Steinkohlefinanzierungsgesetz (Steinkohlefingesetz – SFingG) von 2007, das auf europäischen Vorgaben (Verordnung (EG) Nr. 1407/2002 und später Verordnung (EU) Nr. 2010/787) basiert. Es verpflichtet zur stufenweisen Reduzierung der staatlichen Beihilfen und legt konkret fest, dass die Förderung spätestens zum 31. Dezember 2018 einzustellen ist. Damit sollte die Einhaltung europarechtlicher Vorgaben zur Einschränkung staatlicher Beihilfen sichergestellt werden.

Kohleausstiegsgesetz und weitere relevante Normen

Der Kohleausstieg in Bezug auf die Energieerzeugung wurde 2020 durch das „Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze“ (Kohleausstiegsgesetz – KVBG) normiert. Das Gesetz betrifft sowohl Stein- als auch Braunkohlekraftwerke, konkretisiert jedoch Regelungen, Fristen und Kompensationen.

Kernelemente des Kohleausstiegsgesetzes

• Fristen: Für Steinkohlekraftwerke gilt die schrittweise Abschaltung bis spätestens zum Jahr 2038, wobei eine Überprüfung für einen vorgezogenen Ausstieg bis 2035 gesetzlich vorgesehen ist (§ 3 KVBG).
• Ausschreibungen: Für Betreiber von Steinkohlekraftwerken sieht das Gesetz eine Reihe von Stilllegungsprämien vor, die über ein Ausschreibungsverfahren abgestuft gewährt werden.
• Entschädigungsansprüche: Anders als bei Braunkohle gibt es für Steinkohlekraftwerke keine direkten Entschädigungszahlungen, sondern Zahlungen im Rahmen von Ausschreibungen.
• Anpassungspflichten: Betreiber werden verpflichtet, Anlagen aus dem Markt zu nehmen und in die sogenannte Reserve zu überführen oder stillzulegen (§§ 6 ff. KVBG).

Rechtliche Folgefragen im Kontext Steinkohleausstieg

Umwelt- und Klimaschutzrechtliche Aspekte

Der Steinkohleausstieg steht in unmittelbarem Zusammenhang mit umweltrechtlichen Verpflichtungen, insbesondere aus dem Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG), diversen EU-Richtlinien und internationalen Abkommen (z. B. Pariser Klimaabkommen). Der Ausstieg zielt auf die Reduzierung der Treibhausgasemissionen. Fragestellungen adressieren unter anderem:

• Einrichtung, Kontrolle und Sanktionierung von Emissionsgrenzen
• Integration von Ausstiegspflichten in den Emissionshandel (EHS)
• Prüfungsmechanismen zur Zielerreichung

Verwaltungsrechtliche Folgen für Bergwerksbetreiber

Der Rückbau und die Stilllegung von Steinkohlestandorten sind im Bundesberggesetz (BBergG) geregelt. Betreiber sind verpflichtet, umfassende Rekultivierungs- und Sanierungsmaßnahmen umzusetzen. Nach § 55 BBergG bestehen Pflichten zur Wiedernutzbarmachung und zur Beseitigung von Gefahren für die Umwelt und die öffentliche Sicherheit.

Arbeits- und sozialrechtliche Begleitmaßnahmen

Im Zusammenhang mit dem Steinkohleausstieg wurden zahlreiche sozialrechtliche Instrumente geschaffen:

• Auffanggesellschaften und Anpassungsgeld (APG): Spezifische Regelungen, um den Übergang von Beschäftigten, die durch die Schließung von Steinkohlebergwerken betroffen sind, abzufedern (§ 57 SGB III sowie spezielle Übergangsregelungen).

• Sozialpläne: Tarifvereinbarungen und Betriebsvereinbarungen zur sozialen Flankierung der Transformation.

Entschädigungsregelungen und Streitfragen

Im Gegensatz zum Braunkohleausstieg gibt es beim Steinkohleausstieg bislang keine pauschalen Entschädigungsleistungen. Der Gesetzgeber begründet dies mit den bereits seit Jahrzehnten bekannten Stilllegungsfristen und den auslaufenden Subventionen. Klärungsbedürftig sind jedoch nach wie vor Fragen der Angemessenheit von Ausschreibungsvolumen, Wettbewerbsbedingungen und der EU-rechtlichen Zulässigkeit von Beihilfen.

Europarechtliche Rahmenbedingungen

EU-Beihilferecht

Die Europäische Kommission hat mit der Entscheidung zur Beendigung der Steinkohlesubventionen die Grundlage geschaffen, dass staatliche Beihilfen nur in Ausnahmefällen und bei sozial verträglichem Rückzug gewährt werden dürfen. Alle Ausstiegsregelungen und Unterstützungen unterliegen der Notifizierung und Genehmigung durch die Kommission, um Wettbewerbsverzerrungen innerhalb des Binnenmarktes zu minimieren.

EU-Emissionshandelssystem (EU ETS)

Der Steinkohleausstieg ist eng mit dem EU-Emissionshandel verbunden. Die endgültige Abschaltung von Steinkohlekraftwerken führt zu einer Verschiebung von Zertifikaten (sog. „Marktstabilitätsreserve“), was Auswirkungen auf den CO₂-Preis und die Klimaziele der Europäischen Union hat.

Zusammenfassung und Ausblick

Der Steinkohleausstieg in Deutschland ist ein vielschichtiger rechtlicher Transformationsprozess, dessen Grundlagen im nationalen, europäischen und internationalen Recht verankert sind. Zentrale Regelungen wie das Steinkohlefinanzierungsgesetz, das Kohleausstiegsgesetz, das Bundesberggesetz sowie arbeits- und sozialrechtliche Bestimmungen prägen den Rechtsrahmen. Neben dem Ziel der nachhaltigen Energieversorgung stehen die Sicherung sozialverträglicher Übergänge für Beschäftigte und die Einhaltung klimapolitischer Verpflichtungen im Fokus.

Literatur und weiterführende Vorschriften

• Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG)
• Steinkohlefinanzierungsgesetz (SFingG)
• Bundesberggesetz (BBergG)
• Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG)
• Verordnung (EU) Nr. 2010/787
• Pariser Klimaabkommen

Der Steinkohleausstieg bleibt in seiner Umsetzung und Ausgestaltung weiterhin Gegenstand politischer, gesellschaftlicher und rechtlicher Diskussionen, insbesondere hinsichtlich Ausgleichszahlungen, regionaler Strukturförderung und Versorgungssicherheit.

Häufig gestellte Fragen

Welche gesetzlichen Grundlagen regeln den Steinkohleausstieg in Deutschland?

Der Steinkohleausstieg in Deutschland fußt auf verschiedenen rechtlichen Grundlagen, die auf europäischer und nationaler Ebene ineinandergreifen. Die zentrale gesetzliche Regelung bildet das Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleverstromungsbeendigungsgesetz – KVBG), das am 14. August 2020 in Kraft getreten ist. Es legt verbindliche Abschaltpfade für Steinkohlekraftwerke, Braun- und sonstige Kohlekraftwerke sowie die Umrüstung oder Stilllegung bestehender Anlagen fest. Flankiert wird das KVBG durch zahlreiche Einzelverordnungen, etwa zur Durchführung von Ausschreibungsverfahren für vorzeitige Stilllegungen (§§ 14 ff. KVBG). Außerdem gibt es Umsetzungsmaßnahmen, die durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und andere energierechtliche Regelwerke (EnWG, BImSchG) gestützt werden. Europarechtlich sind insbesondere die EU-Beihilferegelungen relevant: Soweit staatliche Entschädigungen oder Stilllegungsprämien gezahlt werden, müssen diese von der Europäischen Kommission nach den Vorgaben des Art. 107 AEUV beihilferechtlich genehmigt werden. Weitere Regelungen betreffen das Sozialrecht, insbesondere die Anpassung bestehender Beschäftigtenrechte, sowie das Stadt- und Umweltplanungsrecht, das bei der Umnutzung von Kraftwerksstandorten eine Rolle spielt.

Welche Entschädigungsregelungen sieht das Gesetz für Betreiber von Steinkohlekraftwerken vor?

Das Kohleverstromungsbeendigungsgesetz sieht eine differenzierte Entschädigungsstruktur für Betreiber von Steinkohlekraftwerken vor. Zunächst unterscheidet das Gesetz zwischen einer ordentlichen Stilllegung nach festgelegtem Fahrplan und einer vorzeitigen Stilllegung im Rahmen von Ausschreibungen. Bei einer freiwilligen und vorzeitigen Stilllegung können Betreiber im Rahmen eines wettbewerblichen Ausschreibungsverfahrens (§§ 14-21 KVBG) eine Stilllegungsprämie erhalten, deren Höhe sich nach dem jeweiligen Gebot richtet. Nach dem Jahr 2027 ist eine Prämie für Stilllegungen nicht mehr vorgesehen. Für ordentliche, d.h. gemäß gesetzlichem Abschaltplan erfolgende Stilllegungen werden grundsätzlich keine Entschädigungen gewährt, weil das Auslaufen der Betriebserlaubnis als rechtmäßig vorausgesetzt wird. Anders verhält es sich, wenn eine Stilllegung auf hoheitlicher Anordnung erfolgt, sodass unter Umständen – z.B. bei einer nachweisbaren Eigentumsbeeinträchtigung – nach den Grundsätzen des enteignenden Eingriffs oder nach Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz eine angemessene Entschädigung zu zahlen ist. Die tatsächliche Höhe und konkrete Anspruchsvoraussetzungen sind in § 23 KVBG geregelt und werden im Streitfall durch die ordentlichen Gerichte überprüft.

Welche rechtlichen Vorgaben gelten für die Durchführung der Steinkohle-Ausschreibungen gemäß KVBG?

Die Ausschreibungen zur Reduktion der Steinkohleverstromung sind im KVBG detailliert geregelt (§§ 14 ff. KVBG). Sie erfolgen als wettbewerbliches Verfahren, bei dem Betreiber von Steinkohleanlagen Gebote auf sogenannte Stilllegungsprämien abgeben. Die Gebotspreise sind dabei nach unten gedeckelt, um ein ökonomisch sinnvolles Bieterfeld zu gewährleisten. Die Bundesnetzagentur ist für die Organisation und Durchführung zuständig. Zu den Teilnahmevoraussetzungen zählen insbesondere der Nachweis einer funktionsfähigen Steinkohleanlage sowie die Verpflichtung, konkrete Fristen für die Stilllegung einzuhalten. Nach Zuschlagserteilung besteht eine umfassende Anzeige- und Mitwirkungspflicht; spätestens sechs Monate nach dem maßgeblichen Zuteilungsstichtag muss der physische und rechtliche Nachweis der Stilllegung geführt werden (§ 20 KVBG). Eine wesentliche rechtliche Vorgabe betrifft zudem die Einhaltung sämtlicher umweltrechtlicher Stilllegungsauflagen und die Information weiterer Behörden, insbesondere zur Sicherstellung eines geordneten Rückbaus. Rechtliche Streitigkeiten aus dem Ausschreibungsverfahren oder eine fehlerhafte Zuweisung der Prämien sind letztinstanzlich durch die Verwaltungsgerichte zu klären.

Wie wirkt sich der Steinkohleausstieg auf bestehende Arbeitsverhältnisse aus, rechtlich betrachtet?

Der Steinkohleausstieg führt arbeitsrechtlich zu Restrukturierungen, die im Wesentlichen durch Sozialpläne und Interessensausgleiche flankiert werden. Für betroffene Arbeitnehmer gelten die allgemeinen Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG), vor allem § 112 ff. BetrVG über Interessensausgleich und Sozialplan. Betriebsbedingte Kündigungen wegen der Stilllegung eines Kraftwerks unterliegen dem Kündigungsschutz nach dem Kündigungsschutzgesetz (KSchG), wobei Arbeitgeber die Sozialauswahl zu beachten haben (§ 1 Abs. 3 KSchG). Das KVBG sieht ergänzend Maßnahmen zur Qualifizierung und zur sozialen Flankierung vor, beispielsweise Förderprogramme für Weiterbildung oder Frühverrentung, die aus eigens vom Bund eingerichteten Fonds (vgl. Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen) finanziert werden. Im Einzelfall können betroffene Arbeitnehmer Ansprüche auf eine Abfindung oder Anpassung ihres Arbeitsvertrags geltend machen. Der Betriebsrat hat weitgehende Informations- und Mitwirkungsrechte; kollektivrechtliche Vereinbarungen sichern zusätzliche Rechte wie Beschäftigungssicherung oder Wiedereingliederung. Die Einhaltung arbeitsrechtlicher Vorgaben unterliegt der Kontrolle durch die Arbeitsgerichte.

Gibt es rechtliche Verpflichtungen im Hinblick auf die Umweltsanierung nach Stilllegung von Steinkohleanlagen?

Die Stilllegung von Steinkohleanlagen löst nach deutschem Umweltrecht vielfältige Nachsorgepflichten aus. Die maßgeblichen Regelungen finden sich im Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), im Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) und ergänzenden landesrechtlichen Vorschriften. Betreiber sind verpflichtet, im Rahmen der Rückbauplanung gemäß § 5 BImSchG und entsprechender AwSV-Vorschriften (Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen) die Sicherheit und Sanierung der Fläche sicherzustellen. Dies beinhaltet die Entfernung sämtlicher Schadstoffe, die fachgerechte Entsorgung von Rückständen und die Rückführung der Fläche in einen möglichst naturnahen Zustand. Die zuständige Immissionsschutzbehörde überwacht und genehmigt Sanierungsmaßnahmen und kann weitergehende Anforderungen durch Nebenbestimmungen zur Stilllegungsverfügung erlassen. Auch die Nachsorgepflichten nach dem Umwelthaftungsgesetz (UmwHG) können im Falle von Umweltschäden relevant werden. Versäumnisse bei der Durchführung oder Dokumentation der Sanierung können zu ordnungsbehördlichen Maßnahmen, Bußgeldern oder sogar zu strafrechtlichen Konsequenzen führen.

Welche Rolle spielt das Europarecht beim deutschen Steinkohleausstieg?

Das Europarecht beeinflusst den deutschen Steinkohleausstieg in mehrfacher Hinsicht. Einerseits sind die Maßnahmen des Kohleausstiegs hinsichtlich staatlicher Finanzhilfen und Entschädigungen an die europäischen Beihilfevorschriften (Art. 107 ff. AEUV) gebunden. Jeder Ausgleich an Betreiber oder Arbeitnehmer muss von der Europäischen Kommission auf seine Verträglichkeit mit dem Binnenmarkt überprüft werden. Die Genehmigungspflicht dient der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU. Darüber hinaus verpflichtet die EU im Rahmen der Klima- und Energiepolitik (insbesondere Richtlinie (EU) 2018/2001 über die Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und die EU-Taxonomie-Verordnung) die Mitgliedstaaten zur schrittweisen Dekarbonisierung ihres Energiesektors. Die Umsetzung nationaler Maßnahmen muss somit im Einklang mit europäischen Vorgaben und Berichtsanforderungen erfolgen. Verstöße gegen EU-rechtliche Vorgaben, etwa durch inadäquate Förderstrukturen oder unterschrittene Klimaziele, können Vertragsverletzungsverfahren der Kommission nach sich ziehen.

Wie werden Klagen von Kraftwerksbetreibern gegen die Stilllegung aus rechtlicher Sicht behandelt?

Klagen von Betreibern gegen die Stilllegung ihrer Kraftwerke bewegen sich im Spannungsfeld zwischen Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) und Gemeinwohlinteressen. Rechtlich können Betreiber gegen Rücknahme, Widerruf sowie Nichtverlängerung ihrer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vor den zuständigen Verwaltungsgerichten klagen. Streitgegenstand ist in der Regel die Frage, ob Stilllegungsverfügungen rechtmäßig und verhältnismäßig sind, insbesondere im Hinblick auf das Übermaßverbot und jeden etwaigen Vertrauensschutz. Die Gerichte prüfen eingehend, ob die gesetzlichen Grundlagen (insbesondere KVBG) eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage bieten und ob etwaige Entschädigungsregelungen eingehalten werden. Eine relevante Prüfungsgröße ist die Rechtfertigung des Eingriffs im Sinne eines überwiegenden Allgemeininteresses, etwa des Klimaschutzes, staatlicher Energieplanung oder völkerrechtlicher Verpflichtungen. Parallel kann, sofern europarechtliche Normen betroffen sind, die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof erfolgen. Auch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht bleibt für Betreiber eröffnet, wobei die Erfolgsaussichten stets an den Vorgaben der bisherigen Rechtsprechung zu Enteignung und enteignungsgleichem Eingriff zu messen sind.