Stadtvertretung

Begriff und rechtliche Einordnung der Stadtvertretung

Die Stadtvertretung ist ein zentrales Organ der kommunalen Selbstverwaltung in vielen deutschen Bundesländern und entspricht in ihrer Funktion der Gemeindevertretung oder dem Stadtrat. Sie ist die demokratisch legitimierte Vertretung der Einwohner einer Stadt und übt gemeinsam mit dem Hauptverwaltungsbeamten, häufig dem Bürgermeister oder Oberbürgermeister, die Leitungs- und Kontrollfunktion auf kommunaler Ebene aus. Die genaue Ausgestaltung, Kompetenzen und Bezeichnung variieren zwischen den Bundesländern im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung, deren Grundlagen im Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG) und den jeweiligen Kommunalverfassungen geregelt sind.

Historische Entwicklung

Die Institution der Stadtvertretung entwickelte sich aus den historischen Stadtgemeinden des Mittelalters, in denen zunächst Räte, Älteste oder Bürgerschaften die Selbstverwaltung übernahmen. Mit dem Erlass moderner Gemeindeordnungen in den deutschen Staaten im 19. Jahrhundert wurde die gewählte Vertretung als festes Organ verankert. Die Kommunalverfassungen der Bundesländer nach 1945 haben dieses Gremium neu gefasst und teilweise in Bezeichnungen wie Magistrat, Stadtrat, Gemeindevertretung oder eben Stadtvertretung differenziert.

Rechtsgrundlagen der Stadtvertretung

Gesetzliche Grundlagen

Die rechtlichen Grundlagen der Stadtvertretung ergeben sich im Wesentlichen aus:

• Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG: Garantie der kommunalen Selbstverwaltung)
• Kommunalverfassungen der einzelnen Bundesländer, u. a.:

– Gemeindeordnung (GemO)
– Kommunalverfassungsgesetze (KVG)
– Kommunalwahlgesetze (KWG)

• Hauptsatzung der jeweiligen Stadt

In den jeweiligen Kommunalverfassungen wird die Stadtvertretung als oberstes Beschlussorgan ausgewiesen und ihre Zusammensetzung, Funktion sowie die Wahlverfahren geregelt.

Zusammensetzung und Wahl

Die Stadtvertretung besteht aus Vertretern, die in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer, geheimer und freier Wahl von den Bürgerinnen und Bürgern der Stadt für eine bestimmte Legislaturperiode gewählt werden. Die Anzahl der Mitglieder richtet sich nach der Einwohnerzahl und wird in der jeweiligen Landesgesetzgebung festgelegt. Die Sitze werden nach den Grundsätzen des Verhältniswahlrechts oder Mehrheitswahlrechts vergeben. Die Stadtvertretung konstituiert sich in einer öffentlichen Sitzung unmittelbar nach der Wahlperiode.

Aufgaben und Zuständigkeiten

Die Stadtvertretung ist das Hauptorgan der kommunalen Willensbildung und zuständig für alle Angelegenheiten der Stadt, soweit diese nicht durch Gesetz oder Hauptsatzung anderen Organen, insbesondere dem Bürgermeister, zugewiesen sind.

Zu den wichtigsten Aufgaben gehören unter anderem:

• Erlass und Änderung der Hauptsatzung sowie sonstiger kommunaler Satzungen und Verordnungen
• Beschlussfassung über den Haushaltsplan, Satzung und die Gebühren der Stadt
• Kontrolle der Verwaltung durch Anfragen, Berichterstattung und Akteneinsicht
• Entscheidung über wesentliche Angelegenheiten wie Bauleitplanung, Flächennutzungspläne, Investitionsentscheidungen, Gründung und Beteiligung an kommunalen Unternehmen
• Bestellung, Wahl und Abberufung des Bürgermeisters (je nach Kommunalverfassung)
• Prüfung und Entgegennahme von Jahresabschlüssen sowie Entlastung der Verwaltung

Die Zuständigkeiten der Stadtvertretung sind nach dem sogenannten Allzuständigkeitsprinzip ausgestaltet, das bedeutet, sie kann grundsätzlich über alle Angelegenheiten der Stadt entscheiden, sofern nicht spezielle Organe oder die Verwaltung gesetzlich dazu berufen sind.

Arbeitsweise und Organisation

Geschäftsordnung und Ausschüsse

Die Stadtvertretung gibt sich eine Geschäftsordnung, in der das Verfahren zu Beratung und Beschlussfestlegung, die Rechte und Pflichten der Mitglieder, die Organisation der Sitzungen und die Einrichtung von Ausschüssen geregelt werden. Ausschüsse (z. B. für Finanzen, Stadtentwicklung, Bildung, Umwelt) bereiten Entscheidungen der Stadtvertretung vor oder sind in bestimmten Angelegenheiten zur abschließenden Entscheidung ermächtigt.

Entscheidungsfindung und Öffentlichkeit

Beschlüsse werden mit Stimmenmehrheit gefasst. Die Beratungen der Stadtvertretung sind gemäß den Grundsätzen der kommunalen Verfassung in der Regel öffentlich, um Transparenz und demokratische Kontrolle zu gewährleisten. Ausnahmen von der Öffentlichkeit sind lediglich zulässig, wenn beispielsweise Persönlichkeitsrechte oder schutzwürdige Interessen Dritter betroffen sind.

Rechte und Pflichten der Mitglieder

Mitglieder der Stadtvertretung sind an Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen verpflichtet (Grundsatz des freien Mandats). Sie unterliegen allerdings den gesetzlichen Bestimmungen zum Gemeinde- oder Stadtrecht, insbesondere hinsichtlich Compliance, Interessenkollision und Verschwiegenheitspflichten.

Verhältnis zu anderen kommunalen Organen

Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister

Je nach Gemeindeordnung existiert ein sogenanntes Bürgermeistermodell (der Bürgermeister ist Vorsitzender der Stadtvertretung) oder ein Magistratsmodell (getrennte Ressorts für Verwaltung und Vertretung). Die Stadtvertretung wählt je nach Landesrecht den Bürgermeister oder dieser wird direkt von den Einwohnern gewählt. Die Zusammenarbeit ist durch ein System der Gewaltenteilung und gegenseitigen Kontrolle geprägt.

Verwaltung

Die Stadtvertretung ist der Verwaltung gegenüber weisungsberechtigt und kontrolliert deren Tätigkeiten. Die laufenden Geschäfte sind allerdings dem Bürgermeister bzw. der Verwaltung vorbehalten. Die Verwaltung setzt die Beschlüsse der Stadtvertretung rechtsverbindlich um.

Rechtsschutz und Kontrolle

Kommunalaufsicht

Die Entscheidungen der Stadtvertretung unterliegen der Rechtsaufsicht durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde. Maßnahmen und Beschlüsse, die gegen geltendes Recht verstoßen, können aufgehoben oder beanstandet werden.

Rechtsschutzmöglichkeiten

Beschlüsse der Stadtvertretung können von Einwohnern und Betroffenen im Wege des Verwaltungsrechtswegs – insbesondere durch die Kommunalverfassungsbeschwerde oder das Einwohnerantrag- und Bürgerbegehren – überprüft werden. Mitglieder der Stadtvertretung können Beschlüsse mit rechtswidrigem Inhalt mit einem Beanstandungsverfahren angreifen.

Besonderheiten in den Bundesländern

Der Begriff „Stadtvertretung“ wird insbesondere in den Kommunalverfassungen einiger norddeutscher Bundesländer (z. B. Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein) verwendet. Während in anderen Ländern Begriffe wie „Stadtrat“ (Bayern, Sachsen) oder „Gemeindevertretung“ (Hessen) üblich sind, bleibt die Funktion vergleichbar.

Literatur und weiterführende Rechtsquellen

• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
• Gemeindeordnungen und Kommunalverfassungen der Bundesländer
• Rechtsprechung zum Kommunalrecht (insbesondere Entscheidungen der Verwaltungsgerichte)
• Kommentare und Lehrbücher zum Kommunalrecht

Hinweis: Die Stadtvertretung stellt das demokratische Fundament der kommunalen Selbstverwaltung, die partizipative Willensbildung und die Kontrolle von Verwaltungshandeln auf kommunaler Ebene sicher. Ihre rechtliche Ausgestaltung folgt den Prinzipien des Grundgesetzes und der jeweiligen Landesgesetzgebung.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist berechtigt, an Sitzungen der Stadtvertretung teilzunehmen?

An Sitzungen der Stadtvertretung dürfen grundsätzlich alle gewählten Mitglieder der Stadtvertretung teilnehmen; dies betrifft die Stadtvertreterinnen und Stadtvertreter gemäß den jeweiligen kommunalrechtlichen Vorschriften, wie etwa der Kommunalverfassung des jeweiligen Bundeslandes. Darüber hinaus kann im Einzelfall auch die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister teilnehmen, sofern sie oder er kein Mitglied der Stadtvertretung ist, jedoch ein Teilnahmerecht kraft Amt besitzt. Die Sitzungen sind in der Regel öffentlich, das bedeutet, dass auch Bürgerinnen und Bürger sowie andere Interessierte als Zuhörer teilnehmen können, es sei denn, es handelt sich um einen nichtöffentlichen (vertraulichen) Tagesordnungspunkt. In diesen Fällen beschließt die Stadtvertretung in der Regel die Nichtöffentlichkeit, etwa bei Angelegenheiten des Datenschutzes, des Steuergeheimnisses oder bei Personalfragen. Diese Bestimmungen ergeben sich unmittelbar aus der jeweiligen Gemeindeordnung bzw. Kommunalverfassung, die die Rechte und Pflichten zur Teilnahme präzise regelt. Zudem können Sachverständige, Vertreter der Verwaltung oder geladene Gäste auf Einladung teilnehmen, wenn es der Beratungsgegenstand erfordert. Ihre Anwesenheit ist in der Geschäftsordnung der Stadtvertretung festgelegt und bedarf teilweise der Zustimmung durch Beschluss.

Wie ist die Beschlussfähigkeit der Stadtvertretung rechtlich geregelt?

Die Beschlussfähigkeit der Stadtvertretung ist ein zentrales Element, das sicherstellt, dass Entscheidungen auf einer ausreichenden und legitimierten Grundlage getroffen werden. Nach den Vorschriften der jeweiligen Kommunalverfassung oder Gemeindeordnung ist eine Stadtvertretung beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der gesetzlichen Zahl der Mitglieder anwesend ist, sofern die Hauptsatzung der Gemeinde keine anderweitigen Regelungen trifft. Die Feststellung der Beschlussfähigkeit erfolgt zu Beginn der Sitzung sowie auf Antrag auch während der Sitzung, wobei die Vorsitzende bzw. der Vorsitzende die Anwesenheit anhand einer Namensliste prüft und das Ergebnis bekanntgibt. Sollte während einer Sitzung die Beschlussfähigkeit verloren gehen – beispielsweise durch das Verlassen von Mitgliedern – müssen Beratungen und Beschlussfassungen unterbrochen werden. In der Regel regelt die Geschäftsordnung der Stadtvertretung, wie verfahren wird, beispielsweise durch eine Nachprüfung nach einer kurzen Pause. Entscheidungen, die trotz fehlender Beschlussfähigkeit gefasst werden, sind nichtig; dies kann auch noch nachträglich festgestellt werden, was erhebliche rechtliche Konsequenzen für getroffene Maßnahmen hat.

Unter welchen Voraussetzungen kann ein Mitglied der Stadtvertretung von der Beratung und Abstimmung ausgeschlossen werden?

Der Ausschluss eines Mitglieds der Stadtvertretung von der Beratung und Abstimmung, auch als Mitwirkungsverbot bekannt, ist im Kommunalrecht und insbesondere in der jeweiligen Gemeindeordnung gesetzlich geregelt. Ein Mitglied darf an Beratung und Entscheidung nicht mitwirken, wenn es durch den Beratungsgegenstand persönlich betroffen ist, also ein sogenanntes unmittelbares persönliches oder wirtschaftliches Interesse besteht (§ 22 GO NRW, vergleichbare Vorschriften in anderen Bundesländern). Hierunter fallen Fälle, in denen das Mitglied selbst, Angehörige, nahestehende Personen oder durch das Mitglied vertretene Unternehmen durch die Entscheidung einen Vorteil oder Nachteil erlangen könnten. Die Pflicht zur Anzeige einer Befangenheit liegt in der Eigenverantwortung des Mitglieds; eine unterlassene Anzeige kann zu einer Anfechtung der getroffenen Beschlüsse und zu Disziplinarmaßnahmen führen. Die Entscheidung über den Ausschluss trifft die Stadtvertretung in der Regel durch einen Mehrheitsbeschluss nach Anhörung des betroffenen Mitglieds. Die genaue Ausgestaltung ist zudem in der Geschäftsordnung niedergelegt.

Welche Rechtsmittel stehen gegen Beschlüsse der Stadtvertretung zur Verfügung?

Beschlüsse der Stadtvertretung können auf mehrere Weisen juristisch überprüft werden. Zunächst besteht die Möglichkeit, Beschlüsse durch die Kommunalaufsichtsbehörde prüfen zu lassen. Diese kann einschreiten, wenn der Bürger/die Bürgerin einen Verstoß gegen geltendes Recht rügt oder wenn die gesetzlichen Voraussetzungen nicht eingehalten wurden. Daneben ist nach § 113 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) – in Verbindung mit den kommunalrechtlichen Vorschriften – eine Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht möglich, soweit ein subjektiv-öffentliches Recht verletzt ist. Kommunale Akteure, beispielsweise Fraktionen oder einzelne Mitglieder, können bestimmte Entscheidungen auch im Rahmen der Kommunalverfassungsstreitigkeit vor das zuständige Gericht bringen. Bürgerinnen und Bürger können unter Voraussetzungen des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids auf Beschlüsse Einfluss nehmen oder sie aufheben lassen, soweit dies kommunalrechtlich zulässig und fristgerecht ist. Die Zulässigkeit der jeweiligen Rechtsmittel richtet sich nach der Art des Beschlusses und der Betroffenheit der anfechtenden Person oder Körperschaft.

Wie ist die Öffentlichkeit der Stadtvertretersitzungen rechtlich geregelt?

Das Recht der Öffentlichkeit an Sitzungen ist ein Grundprinzip der kommunalen Selbstverwaltung und wird durch die Gemeindeordnungen garantiert. Danach sind die Sitzungen der Stadtvertretung grundsätzlich öffentlich (§ 48 GO NRW, entsprechende Vorschriften in anderen Ländern), außer es stehen überwiegende öffentliche oder schützenswerte private Interessen entgegen. Die Nichtöffentlichkeit einer Sitzung oder eines Tagesordnungspunktes ist zu begründen und bedarf in der Regel eines Beschlusses der Stadtvertretung. Die Öffentlichkeit bedeutet, dass jeder Interessierte Zutritt erhalten muss, soweit die räumlichen Kapazitäten es zulassen. Die Veröffentlichung von Tagesordnungen sowie das Recht auf Einsicht in öffentlich zugängliche Unterlagen werden durch die Informationsfreiheit- und Transparenzgesetze der Länder flankiert. Verstöße gegen das Öffentlichkeitsgebot können zur Rechtswidrigkeit oder gar Nichtigkeit von Beschlüssen führen.

Welche Rolle spielen Fraktionen und wie ist ihre rechtliche Stellung innerhalb der Stadtvertretung?

Fraktionen sind freiwillige Zusammenschlüsse von mindestens zwei Mitgliedern der Stadtvertretung, die eine einheitliche politische Richtung verfolgen. Ihre rechtliche Stellung ist sowohl in der jeweiligen Gemeindeordnung als auch in der Geschäftsordnung der Stadtvertretung geregelt. Fraktionen besitzen eigene Rechte und Pflichten: Sie haben Anspruch auf angemessene finanzielle, sachliche und personelle Ausstattung (Fraktionszuwendungen), dürfen Anträge und Anfragen stellen und bei der Besetzung von Ausschüssen sowie Gremien mitwirken. Der Fraktionsstatus ist an Mindestanforderungen gebunden, die in der Geschäftsordnung festgelegt sind, z.B. eine Mindestzahl von Mitgliedern. Sie spielen eine zentrale Rolle in der Willensbildung und -vermittlung zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und dem Organ der Stadtvertretung. Fraktionen können darüber hinaus vor dem Verwaltungsgericht klagen, etwa bei Verletzung ihrer Rechte auf Gleichbehandlung oder Mitwirkung.

Wie werden Ausschüsse der Stadtvertretung gebildet und was ist deren rechtliche Funktion?

Ausschüsse werden von der Stadtvertretung zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen oder zur abschließenden Entscheidung in bestimmten Angelegenheiten gebildet. Die Rechtsgrundlage hierfür ist die jeweilige Gemeindeordnung, die festlegt, dass die Stadtvertretung zur Verteilung der Aufgaben und zur besseren Sachbearbeitung ständige oder nichtständige Ausschüsse bilden kann (§ 57 GO NRW beispielsweise). Die Größe, Zusammensetzung und Befugnisse der Ausschüsse regelt die Stadtvertretung durch Satzung oder Geschäftsordnung. In der Regel sind die Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der Fraktionen zu besetzen, um das Mehrheitsprinzip und die Minderheitenrechte zu wahren. Ausschüsse können mit eigenen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet sein („beschließende Ausschüsse“), ansonsten bereiten sie Beschlüsse für das Hauptorgan vor („vorbereitende Ausschüsse“). Die Sitzungen der Ausschüsse sind grundsätzlich öffentlich, soweit nicht schützenswerte Interessen entgegenstehen. Die Mitglieder unterliegen denselben Mitwirkungsverboten wie die Mitglieder der Stadtvertretung selbst.

Welche besonderen Vorschriften gelten bei der Niederschrift und Veröffentlichung von Beschlüssen?

Die Anfertigung einer Niederschrift über Sitzungen der Stadtvertretung ist gesetzlich vorgeschrieben und stellt ein wesentliches Beweismittel für die ordnungsgemäße Durchführung der Sitzung und die Rechtmäßigkeit der Beschlüsse dar. Die Anforderungen an die Dokumentation regelt die jeweilige Gemeindeordnung und die Geschäftsordnung der Stadtvertretung. In der Niederschrift müssen mindestens die Namen der anwesenden Mitglieder, der wesentliche Ablauf der Beratung, der genaue Wortlaut der gefassten Beschlüsse sowie eventuelle Sondervoten und Abstimmungsergebnisse festgehalten werden. Die Niederschrift wird in der Regel von der oder dem Vorsitzenden unterzeichnet. Beschlüsse, die einer öffentlichen Wirkung bedürfen oder Drittwirkungen entfalten, sind entsprechend zu veröffentlichen, beispielsweise durch Aushang, in Amtsblättern oder auf digitalen Plattformen der Kommune. Der Zugang zu nichtöffentlichen Beschlüssen ist regelmäßig auf die Mitglieder der Stadtvertretung und die Verwaltung beschränkt, um die berechtigten Interessen zu wahren. Beanstandungen oder Einwände gegen die Niederschrift müssen innerhalb einer bestimmten Frist geltend gemacht werden, danach gilt sie als genehmigt und stellt ein verbindliches Dokument dar.