Stadtstaat

Begriff und rechtliche Einordnung des Stadtstaats

Der Begriff „Stadtstaat“ bezeichnet eine politische Gebietskörperschaft, die sowohl die Merkmale einer Gemeinde (Stadt) als auch die einer höheren staatlichen Einheit (meist eines Bundeslandes oder souveränen Staates) in sich vereint. Stadtstaaten zeichnen sich dadurch aus, dass sie rechtlich und administrativ zugleich städtisch verfasst und mit weitgehender staatlicher Souveränität oder Eigenständigkeit ausgestattet sind. Die rechtliche Einordnung und Ausgestaltung von Stadtstaaten erfolgt dabei nach den spezifischen Regelungen des übergreifenden staatlichen Gefüges, in dem sie existieren.

Historische Entwicklung und Typologien

Die Erscheinungsform von Stadtstaaten ist nicht auf ein bestimmtes Zeitalter oder eine bestimmte Region begrenzt. Historisch gab es verschiedene Ausprägungen, etwa die antiken griechischen Poleis, einzelne mittelalterliche Reichsstädte im Heiligen Römischen Reich oder neuzeitliche Mikrostaaten.

Antike und Mittelalter

Im antiken Griechenland galten Stadtstaaten („Polis“) wie Athen, Sparta oder Korinth als eigenständige politische Einheiten mit eigenem Rechtssystem, Verwaltung und Bevölkerung. Im Mittelalter bildeten verschiedene freie oder Hansestädte ähnlich gelagerte Strukturen.

Neuzeitliche und moderne Stadtstaaten

Moderne Stadtstaaten sind rechtlich klar abgrenzbare Gebietskörperschaften. Beispiele hierfür sind Singapur, Monaco und der Vatikanstaat. In föderalen Systemen existieren auch subnationale Stadtstaaten, wie in Deutschland die Länder Berlin, Hamburg und Bremen.

Stadtstaaten im Völkerrecht

Einige Stadtstaaten verfügen über völkerrechtliche Souveränität. Sie besitzen alle wesentlichen Merkmale eines Staates nach Art. 1 der Montevideo-Konvention (Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt, Fähigkeit zu internationalen Beziehungen).

• Singapur: Völkerrechtlich ein unabhängiger Staat.
• Monaco: Ebenfalls völkerrechtlich souverän.
• Vatikanstaat: Eine durch Lateranverträge gekennzeichnete Sonderform.

Stadtstaaten nehmen eigenständig an völkerrechtlichen Verträgen teil, unterhalten diplomatische Beziehungen und sind in internationalen Organisationen vertreten.

Stadtstaaten im deutschen Recht

Im deutschen Rechtssinne bezeichnen Stadtstaaten die Bundesländer Berlin, Hamburg und Bremen. Sie sind sowohl Gemeinden (in Hamburg und Bremen jeweils nur die namensgebenden Städte) als auch Länder nach Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Grundgesetz (GG). Diese beiden Ebenen sind in diesen Stadtstaaten funktional und institutionell miteinander verschmolzen.

Verfassungsrechtliche Stellung

• Eigenständige Länder: Berlin, Hamburg und Bremen verfügen gemäß Art. 28 Abs. 1 GG über eine eigene Länderverfassung.
• Selbstverwaltung: Sie erfüllen sowohl die Aufgaben einer Kommune als auch die Aufgaben eines Bundeslandes.
• Parlamentarisches Regierungssystem: Jedem Stadtstaat steht ein eigenes Landesparlament (Abgeordnetenhaus oder Bürgerschaft) sowie eine eigene Landesregierung vor.

Verwaltungsstruktur

Die Stadtstaaten vereinen Landes- und kommunale Verwaltungsfunktionen. Es existiert keine eigenständige kommunale Verwaltungsebene unterhalb der Landesbehörden (Ausnahme: Bremerhaven als eigenständige Gemeinde im Land Bremen). Für die Erfüllung bundesgesetzlicher Aufgaben werden sowohl landes- als auch gemeinderechtliche Strukturen eingesetzt.

Organe der Stadtstaaten

• Abgeordnetenhaus/Bürgerschaft: Gesetzgebendes Organ, wählt die Landesregierung bzw. den Senat.
• Senat: Exekutive, führt die Verwaltung des Landes und der Gemeinde.
• Bezirke: In Berlin und Hamburg existieren Stadtbezirke mit eingeschränkter Selbstverwaltung.

Besonderheiten im föderalen System

• Bundesrat: Auch die Stadtstaaten entsenden Mitglieder gemäß Art. 51 GG in den Bundesrat.
• Finanzausgleich: Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs finden spezielle Regelungen Anwendung, um der besonderen Aufgabenstruktur gerecht zu werden.

Stadtstaaten als spezielle Verwaltungsform

Die rechtliche Konstruktion eines Stadtstaats stellt eine Ausnahmeregelung zur üblichen Trennung von Gemeinde- und Landesverwaltung im föderalen System dar. Sie ermöglicht eine Bündelung staatlicher Verantwortung und Verwaltungsressourcen auf einer einzigen urbanen Gebietskörperschaft.

Rechtliche Grundlagen

• Grundgesetz (GG): Legt den Status der drei deutschen Stadtstaaten fest.
• Landesverfassungen: Bestimmen die spezifische Organisation und Rechtsstellung.
• Kommunal- und Landesrecht: Regelt die örtlichen Verwaltungsstrukturen und Zuständigkeiten.

Rechtliche Implikationen

• Gesetzgebung: Stadtstaaten verfügen über das Recht zur eigenen Gesetzgebung im Rahmen der bundesstaatlichen Zuständigkeiten.
• Haushaltsautonomie: Eigene Haushaltsplanung im Rahmen der Finanzverfassung der Bundesrepublik.
• Verwaltungsautonomie: Umsetzung und Ausführung von Bundes- und Landesgesetzen in ein- und derselben Behörde.

Internationale Stadtstaaten: Rechts- und Staatsstruktur

Unabhängige Stadtstaaten wie Singapur, Monaco und der Vatikan verfügen über ausgeprägte Souveränität. Ihre Verfassungen regeln den Umfang der staatlichen Gewalt und die Beziehung zum Ausland.

Beispiele

• Singapur: Präsidiale Republik mit umfassender Gesetzgebungs-, Exekutiv- und Judikativgewalt auf Stadtebene.
• Monaco: Konstitutionelle Monarchie mit städtischem Charakter und eigenen völkerrechtlichen Kompetenzen.
• Vatikanstaat: Theokratische Wahlmonarchie, deren Rechtsgrundlage durch internationale Verträge und kirchliches Recht geprägt ist.

Zusammenfassung

Der Stadtstaat ist ein rechtlich besonderes Gebilde, das die Merkmale staatlicher Souveränität oder landesrechtlicher Eigenständigkeit mit denen einer städtischen Gebietskörperschaft kombiniert. Im Völkerrecht existieren vollständig souveräne Stadtstaaten; im föderalen System Deutschlands fungieren Berlin, Hamburg und Bremen als Stadtstaaten mit doppelter Funktion als Land und Gemeinde. Die rechtliche Ausgestaltung betrifft Verfassung, Verwaltungsstruktur, Gesetzgebungskompetenz und die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Die Besonderheiten der Stadtstaaten ergeben sich insbesondere aus der Verschmelzung von Gemeinde- und Landesebene, der Einbindung in föderale Strukturen sowie aus autarker Verwaltung und Finanzausstattung.

Häufig gestellte Fragen

Welche verfassungsrechtliche Stellung haben Stadtstaaten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland?

Stadtstaaten nehmen innerhalb der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland eine verfassungsrechtlich besondere Stellung ein. Sie sind Bundesländer gemäß Artikel 20 Absatz 1 und Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes, obwohl ihr Staatsgebiet im Gegensatz zu Flächenländern nur aus einer einzigen, großflächigen Stadt besteht. Diese Besonderheit wirkt sich auf die Ausgestaltung ihrer Verfassungen und auf ihre Verwaltungsstrukturen aus: Stadtstaaten besitzen als Bundesländer eine eigene Landesverfassung, genießen Landeskompetenzen und nehmen am Bundesrat teil. Gleichzeitig vereinen sie Aufgaben und Organe der kommunalen Selbstverwaltung sowie der Landesverwaltung in einer staatlichen Einheit. Dadurch sind die Stadtstaaten in Legislative, Exekutive und Judikative sowohl für landesrechtliche als auch für kommunale Fragestellungen zuständig. Besonderheiten bestehen beispielsweise im Wahlrecht, im Haushaltsrecht und bezüglich der Ausübung der kommunalen Selbstverwaltung, die im Rahmen der Landesverfassung ausgestaltet wird.

Inwiefern unterscheidet sich das Kommunalverfassungsrecht in Stadtstaaten von dem in Flächenländern?

Im Gegensatz zu den Flächenländern, in denen das Kommunalverfassungsrecht typischerweise auf zahlreiche Gemeinden und Kreise anwendbar ist, gilt in Stadtstaaten eine Sonderregelung. Hier existiert zumeist lediglich die Hauptgemeinde, die zugleich landesrechtliche und kommunalrechtliche Aufgaben wahrnimmt. Kommunale Gremien (wie z.B. Bezirksämter) haben in den Stadtstaaten wie Berlin oder Hamburg häufig nur eingeschränkte gesetzgeberische oder verwaltende Entscheidungsfreiheit und sind organisatorisch stärker in die Landesstruktur eingebettet, als es in klassischen Flächenländern der Fall ist. Der rechtliche Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung wird durch die jeweilige Landesverfassung gewährleistet, allerdings mit dem Sonderfall, dass alle wesentlichen Befugnisse auf der Ebene der Hauptgemeinde konzentriert sind.

Welche Regelungen finden bei der Zusammenarbeit der Stadtstaaten mit angrenzenden Flächenländern Anwendung?

Um eine reibungslose Kooperation mit angrenzenden Flächenländern zu gewährleisten, greifen bei Stadtstaaten die allgemeinen Regelungen des Grundgesetzes bezüglich der Bundestreue sowie spezifische Bestimmungen über interkommunale und länderübergreifende Zusammenarbeit (z.B. §§ 17 ff. GKGemO – Gemeindekollaborationsgesetz in einigen Ländern). Zusätzlich bestehen spezielle Staatsverträge, Vereinbarungen und Verwaltungsabkommen, die beispielsweise Fragen der Daseinsvorsorge (wie ÖPNV, Wasserversorgung oder Abfallentsorgung) oder der Regionalplanung regeln. Die rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen der Zusammenarbeit werden dabei sowohl durch landes- als auch bundesrechtliche Vorgaben bestimmt, zum Beispiel durch das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der inneren Sicherheit oder durch das Landesrecht der jeweiligen Stadtstaaten, das eine flexible aber rechtssichere Basis für Kooperationen bildet.

Wie ist das Verwaltungsverfahren in Stadtstaaten rechtlich organisiert?

Die Verwaltungsorganisation in Stadtstaaten unterscheidet sich grundlegend von jener in Flächenländern, da in Stadtstaaten oftmals keine eigenständige untere Verwaltungsbehörde wie Landkreise existieren. Stattdessen liegen die Verwaltungsaufgaben – sowohl kommunale als auch landesbehördliche – zentral bei senatseigenen oder von der Hauptverwaltung eingesetzten Bezirksämtern. Die rechtliche Organisation wird durch die jeweilige Landesverfassung sowie die einschlägigen Verwaltungsgesetze bestimmt, u.a. das Verwaltungsverfahrensgesetz der Stadtstaaten, spezialgesetzliche Regelungen (wie das Bezirksverwaltungsgesetz in Berlin) oder die Geschäftsordnung des Senats. Diese normative Grundlage regelt unter anderem die Zuständigkeiten, Verfahrensabläufe, Rechtsschutzmöglichkeiten und die kommunale Mitwirkung in Verwaltungsverfahren.

Welche Besonderheiten ergeben sich bei der Finanzverfassung von Stadtstaaten?

Stadtstaaten können im Rahmen der bundesstaatlichen Finanzverfassung nach Art. 106 ff. GG sowohl auf Einnahmen aus Landes- als auch aus Gemeindeanteilen am Steueraufkommen zugreifen. Hinzu treten kommunal finanzierte Aufgaben, für die sie, abweichend zu den Flächenländern, selbst verantwortlich sind. Der Finanzausgleich orientiert sich an der doppelten Funktion des Stadtstaates als Land und Gemeinde, sodass zusätzliche Ausgleichsregelungen, Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen und spezielle Zuweisungstatbestände zur Anwendung kommen. Zudem werden in der Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs die besonderen Aufgaben und Kosten, die sich aus dem Stadtstaatenstatus ergeben, berücksichtigt. Hierzu zählen beispielsweise überregionale Infrastrukturaufgaben oder eine überdurchschnittliche Aufgabenbelastung aufgrund der Einwohnerdichte bzw. der Metropolfunktion.

Welche einschlägigen Vorschriften betreffen die parlamentarische Kontrolle in den Stadtstaaten?

Die parlamentarische Kontrolle in Stadtstaaten folgt einer zweigleisigen Struktur, da sie sowohl landes- als auch kommunalrechtliche Elemente umfasst. Die jeweiligen Landesparlamente (z.B. Abgeordnetenhaus in Berlin, Bürgerschaft in Bremen und Hamburg) besitzen die Kontrollbefugnisse analog zu den Landesparlamenten der Flächenländer, können Gesetze erlassen und die Regierung überwachen. In Hamburg beispielsweise wird der Senat als Landesregierung von der Bürgerschaft kontrolliert; parallel üben in den Bezirken gewählte Gremien zusätzlich kommunalrechtliche Kontrollfunktionen aus. Die einschlägigen Vorschriften finden sich in den jeweiligen Landesverfassungen, den Geschäftsordnungen der Parlamente sowie in spezifischen Kontrollgesetzen, etwa dem Untersuchungsausschussgesetz, dem Landesrechnungshofgesetz sowie Regelungen über Informations- und Akteneinsichtsrechte.