Stadtkreis

Begriff und rechtliche Bedeutung des Stadtkreises

Der Begriff Stadtkreis bezeichnet in Deutschland einen kommunalrechtlichen Status für bestimmte Städte, die innerhalb der jeweiligen Landesgesetzgebung als selbständige Gebietskörperschaften mit eigener Verwaltungsgliederung auftreten. Stadtkreise stehen auf der gleichen Verwaltungsebene wie Landkreise, erfüllen aber neben den Aufgaben der Gemeinden zugleich die Aufgaben des Landkreises. Diese Sonderstellung ergibt sich aus bundes- und landesspezifischen Rechtsgrundlagen und betrifft insbesondere die Organisation der kommunalen Selbstverwaltung, Aufgabenzuweisung und staatliche Aufsicht.

Definition und Abgrenzung

Der Stadtkreis ist im deutschen Kommunalrecht eine kreisfreie Stadt. Es handelt sich dabei um eine Stadtgemeinde, die nicht zu einem Landkreis gehört. Stattdessen wird sie als eigener Kreis behandelt und nimmt sowohl Aufgaben der Gemeinde- als auch Kreisebene wahr. Die Begrifflichkeit „Stadtkreis“ wird heute überwiegend in Baden-Württemberg verwendet, während andere Bundesländer für vergleichbare Gebietseinheiten den Begriff „kreisfreie Stadt“ vorziehen.

Historische Entwicklung

Die Wurzeln des Stadtkreises reichen in das 19. Jahrhundert zurück. Im Zuge der Verwaltungsreformen im Deutschen Kaiserreich wurden größere Städte aus der Kreisverwaltung herausgelöst und erhielten einen eigenständigen Status zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben. Während die Begriffe „Stadtkreis“ und „kreisfreie Stadt“ ursprünglich parallel verwendet wurden, setzte sich landesabhängig einer der beiden Begriffe durch.

Rechtsgrundlagen

Gesetzliche Regelung im Grundgesetz

Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz garantiert die kommunale Selbstverwaltung und bildet damit die Basis für die Ausgestaltung unterschiedlicher Gemeindeformen, darunter auch die Stadtkreise. Die rechtlich verbindliche Ausgestaltung erfolgt auf Länderebene durch spezifische Gemeinde- und Kreisordnungen.

Landesgesetzliche Regelungen

Baden-Württemberg

Die Gemeindeordnung Baden-Württemberg (§ 7 GemO) definiert den Stadtkreis als eine Stadt, die keinem Landkreis angehört. Die Kreisordnung Baden-Württemberg (§ 1 Abs. 3 KrO) konkretisiert, dass Stadtkreise die Aufgaben des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden in einer Gebietskörperschaft vereinigen.

Bayern, Hessen, Sachsen u.a.

Hier werden vergleichbare Städte als „kreisfreie Städte“ bezeichnet. Das bayerische Gemeinde- und Landkreisrecht (§ 8 Abs. 1 LKrO), das hessische Kreisgesetz (§ 1 Abs. 2 HessKreisG) und das sächsische Kommunalverfassungsrecht sehen für eigenständige Städte dieselbe Aufgaben- und Rechtestellung wie für Landkreise vor.

Weitere Bundesländer

In weiteren Ländern, wie Nordrhein-Westfalen, Brandenburg, Rheinland-Pfalz oder Thüringen, finden sich ebenfalls entsprechende Regelungen in den jeweiligen Kommunalverfassungen, wobei der Begriff des Stadtkreises selten verwendet wird.

Aufgaben und Befugnisse von Stadtkreisen

Doppelfunktion: Gemeinde und Kreis

Stadtkreise erfüllen gleichzeitig Aufgaben einer kreisangehörigen Gemeinde und die eines Landkreises. Dazu gehören:

Kommunale Selbstverwaltungsaufgaben

• Baurecht (Bauleitplanung, Bauaufsicht)
• Gewerberecht und lokale Ordnungsverwaltung
• Schulträgeraufgaben
• Feuerwehrwesen und Katastrophenschutz
• Sozial- und Jugendhilfe
• Verkehrsinfrastruktur
• Abfallwirtschaft, Wasser- und Abwasserbeseitigung

Kreisaufgaben

• Gesundheitswesen (Gesundheitsamt)
• Veterinär- und Lebensmittelüberwachung
• Umwelt- und Naturschutzbehörde
• Führerschein- und Zulassungsstelle
• Kommunale Ausländerbehörde
• Volkshochschulen, Berufsschulen (sofern in Landesrecht übertragen)

Übertragene staatliche Aufgaben

Im Rahmen der sogenannten „Auftragsangelegenheiten“ übernehmen Stadtkreise auch staatliche Verwaltungsaufgaben, wie sie typischerweise von Landkreisen wahrgenommen werden. Die Einzelzuweisung wird durch jeweilige Landesgesetze geregelt.

Status und Organisation des Stadtkreises

Kreisorgan und kommunale Vertretung

Stadtkreise verfügen wie Landkreise über einen Kreistag, der jedoch mit dem Stadtrat der Stadt identisch ist. Der Oberbürgermeister übernimmt in Stadtkreisen die Aufgaben des Landrats und ist Vorsitzender sowohl der Stadtverwaltung als auch der Kreisverwaltung.

Gebietskörperschaftsrechtliche Stellung

Stadtkreise sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Gebiets-, Personal- und Organisationshoheit. Sie verfügen über eine eigene Haushaltshoheit, Satzungsgewalt sowie die Möglichkeit zum Erlass von Satzungen innerhalb des rechtlichen Rahmens.

Kontrolle und Aufsicht

Die Kommunalaufsicht über Stadtkreise wird von den jeweiligen Landesbehörden geführt. Da Stadtkreise Aufgaben des Kreises ausüben, liegt die nächsthöhere Aufsicht oft direkt bei Regierungspräsidien oder Innenministerien des Landes.

Abgrenzung zu kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten

Der maßgebliche Unterschied besteht darin, dass Stadtkreise der Länder, in denen dieser Begriff verwendet wird, die vollständige Selbstverwaltungskompetenz besitzen und keinem übergeordneten Land- oder Regionalverband unterliegen. In anderen Bundesländern erfüllen kreisfreie Städte diese Funktion. In beiden Fällen ist die Rechtsstellung im Wesentlichen identisch.

Stadtkreise im bundesweiten Vergleich

Übersicht und Verbreitung

Stadtkreise finden sich insbesondere in Baden-Württemberg. In anderen Bundesländern wird die Funktionalität durch kreisfreie Städte abgedeckt. In Baden-Württemberg existieren zurzeit neun Stadtkreise: Stuttgart, Mannheim, Karlsruhe, Freiburg im Breisgau, Heidelberg, Heilbronn, Pforzheim, Ulm und Baden-Baden.

Eingliederung und Ausgliederung

Die Zuweisung des Status eines Stadtkreises erfolgt per Gesetz oder durch Verordnung der Landesregierung. Eine Änderung des Status ist mit erheblichen rechtlichen Folgen für die Aufgabenverteilung und Kommunalfinanzen verbunden und unterliegt in der Regel einem förmlichen Verfahren mit Zustimmung der Landesregierung und oft der betroffenen Kommune.

Besondere Rechtsfragen und aktuelle Entwicklungen

Kommunalrechtliche Reformen

In den letzten Jahrzehnten fanden vielfach Reformen über die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden, Landkreisen und Stadtkreisen statt. Ziel war eine effizientere Verwaltung, was gelegentlich zu Fusionen oder Eingemeindungen führte. Bestrebungen zur Reduzierung oder Ausweitung der Anzahl der Stadtkreise erfolgen regelmäßig auf Gesetzgebungs- und Verwaltungsverfahren.

Finanzielle Ausstattung und Gleichbehandlung

Stadtkreise unterliegen speziellen Regelungen im kommunalen Finanzausgleich, da sie sowohl Funktionen als auch Belastungen von Gemeinden und Landkreisen tragen. Die Finanzströme werden regelmäßig angepasst, um eine Gleichbehandlung mit vergleichbaren Gebietskörperschaften zu gewährleisten.

Literaturhinweise und weiterführende Quellen

• Gemeindeordnung Baden-Württemberg
• Kreisordnung Baden-Württemberg
• Kommunalverfassungsgesetze der Bundesländer
• Bundesministerium des Innern: Kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland
• Kommunalrechtliche Kommentare und Handbücher

Fazit: Der Stadtkreis stellt im deutschen Kommunalrecht eine besondere Form der Gebietskörperschaft dar, die Aufgaben und Befugnisse von Gemeinden und Kreisen vereint. Seine rechtliche Stellung ist durch zahlreiche gesetzliche Regelungen auf Landesebene geprägt und differenziert sich von anderen kommunalen Verwaltungseinheiten durch das Zusammenführen von Gemeinde- und Kreisaufgaben in einer Körperschaft. Das Kommunalrecht gewährleistet dabei Autonomie, aber auch staatliche Kontrolle nach festgelegten Verfahren.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist für die Verwaltung eines Stadtkreises zuständig?

Für die Verwaltung eines Stadtkreises ist ausschließlich die jeweilige Stadtverwaltung verantwortlich, die dabei die Aufgaben sowohl der kreisangehörigen Gemeinde als auch die des Landkreises wahrnimmt. Das bedeutet, der Stadtkreis besitzt die gleichen Rechte und Pflichten wie ein Landkreis und agiert damit als eigenständige kommunale Gebietskörperschaft. Die Aufgabenwahrnehmung erstreckt sich auf sämtliche Bereiche der kommunalen Selbstverwaltung, beispielsweise der Bauleitplanung, der Jugendhilfe, der Abfallentsorgung, des Gesundheitswesens sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Hierdurch entfällt im Gegensatz zu kreisangehörigen Städten die zusätzliche Verwaltungsebene des Landratsamtes, sodass die Entscheidungsbefugnisse unmittelbar auf die Stadt übergehen und der Oberbürgermeister die Funktionen des Landrats übernimmt. Gesetzliche Grundlagen hierfür finden sich in den Kommunalverfassungen der Länder, etwa in der Gemeindeordnung und in der Landkreisordnung.

Welche besonderen Rechtsnormen gelten für Stadtkreise im Vergleich zu Landkreisen?

Stadtkreise unterliegen grundsätzlich den gleichen rechtlichen Rahmenbedingungen wie Landkreise, insbesondere im Hinblick auf die Pflichtaufgaben nach Weisung und freiwilligen Aufgaben gem. den jeweiligen Kommunalverfassungen der Länder. Spezielle Regelungen finden sich jedoch oftmals hinsichtlich der Zusammensetzung der Organe, der Zuständigkeit der Stadträte sowie der direkten Verantwortlichkeit des Oberbürgermeisters, welcher die exekutive Leitungsfunktion einschließlich aller Aufgaben des Landrats innehat. Zusätzlich können landesrechtliche Bestimmungen, wie Sondervorschriften zur Finanzierung, zur regionalen Raumordnung oder zur kommunalen Zusammenarbeit, Abweichungen für Stadtkreise vorsehen, da sie keine weitere kommunale Aufsicht zwischen sich und der Landesbehörde haben und die unmittelbare Kontrollinstanz für zentrale hoheitliche Aufgaben darstellen.

Wie gestaltet sich die Aufsicht über Stadtkreise?

Die Kommunalaufsicht über Stadtkreise wird ausschließlich durch die zuständige Landesoberbehörde beziehungsweise das Ministerium ausgeübt, da die zwischengeschaltete Aufsicht des Landkreises entfällt. Dies bedeutet, dass bei Rechtsaufsichtsangelegenheiten, Beanstandungen und Genehmigungsverfahren die Stadtkreise direkt mit dem Land in Kontakt stehen. Diese unmittelbare Beziehung erhöht zum einen den Verwaltungsaufwand, ermöglicht aber zum anderen eine direktere Einflussnahme des Landes auf die Verwaltungspraxis im Stadtkreis. Auch Prüfungen durch den Landesrechnungshof sowie Berichts- und Kontrollpflichten erfolgen ohne Zwischenschaltung einer kreislichen Instanz.

Können Stadtkreise eigenständig kommunalrechtliche Satzungen erlassen?

Ja, Stadtkreise besitzen das Recht, im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung eigene Satzungen zu erlassen, soweit dies das Bundes- oder Landesrecht ausdrücklich zulässt oder ihnen eine Entscheidungskompetenz einräumt. Insbesondere regeln sie damit unter anderem kommunale Abgaben, örtliche Bauvorschriften, die Benutzung gemeindlicher Einrichtungen, Sicherheitsbestimmungen oder die Organisation der Verwaltung. Die Satzungen unterliegen jedoch der Rechtsaufsicht und müssen entsprechend den Vorgaben des Kommunalrechts und unter Beachtung höherrangigen Rechts (beispielsweise Grundgesetz, Bundesgesetze und Landesgesetze) erfolgen.

Inwiefern unterscheiden sich stadtkreisangehörige Gemeinden von Stadtkreisen hinsichtlich ihrer Rechtsstellung?

Stadtkreisangehörige Gemeinden sind Teil eines Landkreises und unterliegen deshalb zusätzlich zu ihrem eigenen kommunalen Recht den Regelungen und der Aufsicht des Landkreises. Sie entrichten Umlagen an den Landkreis für überörtliche Aufgaben, haben eingeschränkte Kompetenzen in bestimmten Verwaltungsbereichen und werden indirekt durch den Landrat vertreten. Stadtkreise hingegen übernehmen sämtliche Aufgaben des Landkreises selbständig, sind damit auch Träger übergeordneter Pflichtaufgaben und regeln sämtliche Verwaltungsangelegenheiten autonom. Die rechtliche Eigenständigkeit der Stadtkreise zeigt sich vor allem daran, dass sie unmittelbar kommunalverfassungsrechtliche Verantwortung gegenüber dem Land tragen.

Wie ist das Verfahren zur Änderung des Status einer Stadt zum Stadtkreis rechtlich geregelt?

Die Änderung des kommunalen Status, also der Aufstieg einer Stadt zum Stadtkreis, ist im jeweiligen Landesrecht geregelt und erfolgt durch Gesetz oder Rechtsverordnung, häufig unter Beteiligung des Landtages und auf Grundlage bestimmter Kriterien, etwa einer Mindestbevölkerungszahl oder besonderer struktureller Gegebenheiten. Das Verfahren erfordert im Regelfall einen Antrag der betroffenen Stadt, ein Beteiligungsverfahren mit dem Landkreis sowie umliegenden Kommunen und eine abschließende Entscheidung durch das zuständige Landesministerium oder das Parlament. Die Rechtsfolgen ergeben sich direkt aus dem Änderungsakt, welcher der Stadt nach Inkrafttreten alle Aufgaben und Befugnisse eines Kreises überträgt. Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens können Rechtsbehelfe gegen die Änderung erhoben werden, wobei die gerichtliche Überprüfbarkeit gewährleistet ist.

Welche Rolle spielt die kommunalrechtliche Finanzhoheit im Stadtkreis?

Die Finanzhoheit des Stadtkreises ist umfassend: Er besitzt das Recht, eigenständig über Einnahmen und Ausgaben zu verfügen, Haushaltspläne aufzustellen, Abgaben zu erheben und kommunale Investitionen zu tätigen. Besonderheiten im Stadtkreis ergeben sich dadurch, dass sämtliche kreislichen sowie gemeindlichen Finanzierungsquellen und Verpflichtungen zusammengeführt werden. Der Haushalt des Stadtkreises unterliegt dabei – wie in Landkreisen – der Genehmigungspflicht durch die Kommunalaufsicht des Landes und ist an landesrechtliche Vorgaben zur Haushaltsführung, Kassen- und Rechnungslegung sowie an Vorgaben zur Verschuldung gebunden. Steuern wie Grundsteuer, Gewerbesteuer und kommunale Gebühren können eigenständig festgesetzt werden, unterliegen aber den bundes- und landesrechtlichen Rahmenbedingungen.