Begriff und rechtliche Stellung des Stadtdirektors
Der Begriff „Stadtdirektor“ bezeichnet eine kommunale Leitungsposition, die im deutschen Verwaltungsrecht eine besondere Stellung einnimmt. Der Stadtdirektor ist – abhängig vom jeweiligen Landesrecht – in Gemeinden mit hauptamtlichem Verwaltungsleiter neben oder unter dem Bürgermeister für die Verwaltung einer Stadt zuständig. Die genaue Ausgestaltung, die Aufgaben, die Rechtsstellung sowie das Besetzungsverfahren ergeben sich aus den Kommunalverfassungen der Bundesländer, insbesondere aus den Gemeindeordnungen und den jeweiligen Hauptsatzungen der Städte.
Rechtsquellen und Begriffsentwicklung
Landesrechtliche Grundlagen
Die rechtliche Stellung des Stadtdirektors ist nicht bundesweit einheitlich geregelt, sondern unterliegt landesrechtlichen Vorgaben. In einigen Ländern, beispielsweise Nordrhein-Westfalen, ist das Amt historisch besonders bedeutsam. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen bilden in der Regel:
- die jeweilige Gemeindeordnung (z. B. GO NRW),
- spezifische Gesetze für größere kreisangehörige Städte und kreisfreie Städte,
- ergänzende Regelungen in der Hauptsatzung der Stadt.
Die kommunalen Verfassungen haben in den letzten Jahrzehnten grundlegende Veränderungen erfahren, sodass die Funktion des Stadtdirektors vor allem in nordrhein-westfälischen Großstädten traditionell ausgeprägt war und im Zuge von Verwaltungsreformen teilweise weggefallen oder modifiziert worden ist.
Historische Entwicklung
Bis in die 1990er Jahre war das sogenannte „Zweigliedrige Leitungssystem“ in vielen Städten Nordrhein-Westfalens und Teilen Niedersachsens verbreitet. Danach existierten neben dem unmittelbar von den Bürgern gewählten (Ober-)Bürgermeister ein hauptamtlicher Stadtdirektor als vom Rat bestellter Verwaltungschef. Mit Inkrafttreten neuer Gemeindeordnungen wurde vielerorts auf ein „Eingleisiges Modell“ umgestellt, bei dem der Bürgermeister zugleich Leiter der Verwaltung ist. In bestimmten Städten bleibt die Stellung des Stadtdirektors jedoch erhalten, z. B. als Beamter auf Zeit.
Aufgaben und Zuständigkeiten des Stadtdirektors
Grundlegende Funktion
Dem Stadtdirektor obliegt die Leitung der Stadtverwaltung nach Maßgabe der geltenden kommunalrechtlichen Vorschriften sowie der vom Rat erlassenen Grundsätze. Zu den wesentlichen Aufgaben zählen:
- die Vorbereitung und Ausführung von Ratsbeschlüssen,
- die Leitung und Organisation der Verwaltung,
- die Wahrnehmung der sogenannten Geschäfte der laufenden Verwaltung,
- die Vertretung der Stadt im Rechtsverkehr, soweit dies nicht dem (Ober-)Bürgermeister vorbehalten ist.
Abgrenzung zum Bürgermeister
Während dem Bürgermeister die repräsentativen, politischen und häufig auch Vorsitzfunktionen im Rat zufallen, liegt beim Stadtdirektor das operative Verwaltungshandeln. Im Gegensatz zum Bürgermeister, der durch direkte Wahl legitimiert ist, wird der Stadtdirektor durch Beschluss des Rates bestellt und verfügt über eine eigene Ressortzuständigkeit.
Amtliche Aufgabenverteilung
Die konkrete Aufgabenverteilung ergibt sich aus der Geschäftsordnung der Stadt. Häufig wird die Geschäftsverteilung zwischen Stadtdirektor und Bürgermeister durch die Hauptsatzung oder Einzelentscheidungen des Rates geregelt. Der Stadtdirektor kann in Städten mit starker Ratsverfassung als eigenständiger Verwaltungsleiter auftreten. Unter Umständen nimmt er auch die Aufgaben des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters wahr.
Bestellung, Amtszeit und Beendigung des Amtsverhältnisses
Auswahl- und Berufungsverfahren
Der Stadtdirektor wird vom Rat der Stadt bestellt. Die Bestellung erfolgt in der Regel durch Wahl mit qualifizierter Mehrheit für eine bestimmte Amtszeit. In Nordrhein-Westfalen sind beispielsweise regelmäßig acht Jahre vorgesehen. Die Anforderungen an die persönliche Eignung, Befähigung und Berufserfahrung sind gesetzlich oder in der Hauptsatzung geregelt.
Rechtsstellung als Beamter auf Zeit
Das Amt des Stadtdirektors ist typischerweise mit der Stellung eines Beamten auf Zeit gemäß der jeweiligen Landesbeamtengesetze verbunden. Er unterliegt dienstrechtlich den gleichen Regelungen wie andere kommunale Wahlbeamte. Das Amt ist mit speziellen Rechten und Pflichten ausgestattet, insbesondere hinsichtlich Verschwiegenheit, Neutralität und Weisungsbindung gegenüber den Ratsbeschlüssen.
Beendigung der Amtszeit
Die Amtszeit des Stadtdirektors endet mit Ablauf der jeweiligen Wahlperiode oder durch vorzeitige Abwahl aufgrund eines Ratsbeschlusses. Für die Entlassung gibt es klar geregelte formale Voraussetzungen. Disziplinarrechtliche Maßnahmen richten sich nach den generellen beamtenrechtlichen Vorgaben; Schadensersatzpflichten und Versorgungsansprüche resultieren aus dem Beamtenstatus.
Stadtdirektor im Ländervergleich
Nordrhein-Westfalen
In Nordrhein-Westfalen war der Stadtdirektor bis zur Kommunalverfassungsreform 1994 eine zentrale Führungsposition in kreisfreien und kreisangehörigen Städten. Mit der Umstellung auf das Modell „Bürgermeister als Verwaltungschef“ wurde die klassische Doppelführung abgeschafft, kann jedoch in Sonderfällen noch in größeren Städten als Option in der Hauptsatzung erhalten bleiben.
Weitere Bundesländer
In anderen Bundesländern, wie Rheinland-Pfalz, Niedersachsen oder Hessen, wird das Amt als solches selten geführt oder wurde im Zuge struktureller Veränderungen abgeschafft. Die jeweiligen Gemeindeordnungen enthalten Übergangs- oder Bestandsschutzregelungen für noch bestehende Ämter.
Städtevergleich
In wenigen Großstädten existiert der Stadtdirektor als eigenständige Funktion oder als besonderer Titel weiter, teils auch synonym für leitende Verwaltungsbeamte (Dezernenten). Die Aufgaben und Kompetenzen können in diesen Fällen erheblich abweichen und sind durch städtisches Satzungsrecht individuell ausgestaltet.
Rechte, Pflichten und Verantwortlichkeit
Dienstrechtliche Pflichten
Der Stadtdirektor ist verpflichtet, die Beschlüsse des Rates und der Ausschüsse umzusetzen, die Verwaltung effizient zu führen und die Legalität und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen. Er unterliegt der Durchsetzung der Gesetze sowie besonderer Berichtspflichten gegenüber dem Rat und gegebenenfalls dem Bürgermeister.
Verantwortlichkeit
Im Rahmen seines Aufgabenbereiches ist der Stadtdirektor für Fehler in der Amtsführung persönlich verantwortlich und kann, sofern ein Schaden aus schuldhaftem Handeln resultiert, haftbar gemacht werden. Die Kontrolle seiner Amtsführung obliegt dem Rat, dem Hauptausschuss und externen Kontrollinstanzen wie dem Rechnungsprüfungsamt.
Weisungsgebundenheit und Unabhängigkeit
Obwohl der Stadtdirektor nach Maßgabe der Beschlüsse des Rates handeln muss, besitzt er im Rahmen der laufenden Verwaltung eine gewisse Eigenständigkeit. Seine Verwaltungsentscheidungen sind jedoch an das Kommunalrecht und die sonstigen einschlägigen Rechtsvorgaben gebunden.
Fazit
Der Stadtdirektor ist eine historisch wie rechtlich bedeutsame kommunale Leitungsfunktion, deren konkrete Ausgestaltung und Kompetenzen im deutschen Kommunalrecht stark vom jeweiligen Landesrecht, der Stadtsatzung und dem Zuschnitt der kommunalen Verwaltung abhängen. Während das klassische Amt in vielen Regionen inzwischen aufgehoben wurde, besteht die Funktion in bestimmten Städten weiterhin als zentrales Organ der Verwaltung. Die Aufgaben des Stadtdirektors sind umfassend, reichen von der Leitung der Verwaltung über die Umsetzung von Ratsbeschlüssen bis hin zur Vertretung der Stadt im Rechtsverkehr. Die Position erfordert eine hohe Verantwortung und unterliegt klar umrissenen beamtenrechtlichen und kommunalrechtlichen Regelungen.
Häufig gestellte Fragen
Wer ernennt und entlässt den Stadtdirektor rechtlich gesehen?
Die Ernennung und Entlassung des Stadtdirektors erfolgt gemäß den jeweiligen Gemeindeordnungen der Bundesländer, häufig in Anlehnung an die Regelungen der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW) oder vergleichbarer Gesetze anderer Länder. In der Regel liegt die Zuständigkeit für die Ernennung und Entlassung des Stadtdirektors beim Rat der Stadt (dem kommunalen Vertretungsorgan). Die Ernennung erfolgt durch Beschluss des Rates und wird rechtlich durch einen öffentlich-rechtlichen Dienstvertrag besiegelt. Die Amtszeit ist meist befristet und beträgt in vielen Ländern acht Jahre. Die Abberufung vor Ablauf der Amtszeit ist aus wichtigem Grund oder durch Ratsbeschluss möglich, wobei hierfür häufig eine qualifizierte Mehrheit (z. B. Zweidrittelmehrheit) erforderlich ist. Rechtsgrundlage hierfür sind die entsprechenden Vorschriften der Gemeindeordnungen (§ 71, § 73 GO NRW) und gegebenenfalls die Kommunalverfassungen der Länder.
Welche rechtlichen Voraussetzungen muss eine Person für das Amt des Stadtdirektors erfüllen?
Für das Amt des Stadtdirektors müssen bestimmte rechtliche Voraussetzungen erfüllt sein, die sich in erster Linie aus den Gemeindeordnungen und dem Beamtenrecht ableiten. Der Bewerber muss in der Regel die Befähigung für das zweite Einstiegsamt der Laufbahngruppe 2 (ehemals höherer Dienst) nach Landesbeamtenrecht besitzen. Darüber hinaus wird oft ein abgeschlossenes wissenschaftliches Hochschulstudium verlangt, insbesondere im Bereich Verwaltungswissenschaften, Rechtswissenschaften oder ähnlichen Fächern. Weitere Voraussetzungen können das deutsche oder EU-Staatsangehörigkeit, volle Geschäftsfähigkeit und ein einwandfreies polizeiliches Führungszeugnis umfassen. Die konkrete Ausgestaltung kann von Land zu Land variieren, richtet sich jedoch stets nach den rechtlichen Vorgaben des jeweiligen Landesrechts sowie den kommunalen Hauptsatzungen.
Welche Aufgaben und Befugnisse sind rechtlich dem Stadtdirektor zugewiesen?
Die Aufgaben und Befugnisse des Stadtdirektors sind gesetzlich festgelegt, insbesondere in den jeweiligen Gemeindeordnungen. In Städten mit Doppelspitze (Bürgermeister/Stadtdirektor) steht dem Stadtdirektor in der Regel die Leitung der Verwaltung zu, soweit sie nicht dem direkt gewählten Bürgermeister obliegt. Seine Aufgaben umfassen insbesondere die Organisation des inneren Dienstbetriebs, die Umsetzung von Rats- und Ausschussbeschlüssen sowie die Vorbereitung und Ausführung von Rechtsgeschäften nach Maßgabe der Gemeindeordnung und der Hauptsatzung. Zusätzlich kann der Stadtdirektor für die Dienstaufsicht über nachgeordnete Behörden und das Haushalt-, Kassen- und Rechnungswesen zuständig sein. Er vertritt die Stadt rechtlich und tatsächlich, sofern dies nicht ausdrücklich dem Bürgermeister obliegt. Die exakte Aufgabenverteilung legt die Gemeindeordnung in Verbindung mit der Hauptsatzung der jeweiligen Stadt fest.
Welche rechtlichen Möglichkeiten zur Abwahl oder Entlassung eines Stadtdirektors bestehen?
Die Abwahl oder Entlassung eines Stadtdirektors unterliegt strengen rechtlichen Regelungen zum Schutz vor willkürlicher Amtsenthebung. In den meisten Gemeindeordnungen ist geregelt, dass eine vorzeitige Entlassung nur durch einen entsprechenden Ratsbeschluss möglich ist, der zumeist eine qualifizierte Mehrheit (oft zwei Drittel der gesetzlichen Mitglieder des Rates) verlangt. Ein wichtiger Grund für die Abwahl, wie schwere Dienstpflichtverletzungen, kann zusätzlich eine außerordentliche Kündigung oder Abberufung rechtfertigen. Nach der Gemeindeordnung NRW (§ 71 Abs. 4) ist auch eine einvernehmliche Beendigung durch Aufhebungsvertrag möglich. Im Rahmen des allgemeinen Beamtenrechts bestehen zudem Schutzvorschriften wie das Recht auf Anhörung und die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung der Entlassungs- oder Abwahlentscheidung durch das Verwaltungsgericht.
In welchem rechtlichen Verhältnis steht der Stadtdirektor zur Stadtverwaltung und zum Rat?
Rechtlich steht der Stadtdirektor als leitender Verwaltungsbeamter in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zur Stadt. Als unmittelbarer Dienstvorgesetzter der städtischen Beamten und Angestellten ist er fachlich und organisatorisch verantwortlich für die innere Verwaltung. Gegenüber dem Rat besteht Berichtspflicht und Bindung an die politischen Beschlüsse. Der Stadtdirektor hat jedoch keine politische Weisungsbefugnis gegenüber dem Rat, sondern eine Umsetzungs- und Durchführungsverpflichtung. Das Verhältnis kann auch durch Geschäftsordnungen, die Hauptsatzung und den abgeschlossenen Dienstvertrag präzisiert werden. Typischerweise ist er dem Bürgermeister gleichgeordnet oder unterstellt, abhängig von der jeweiligen Gemeindeordnung und eventuellen Spezifika der Gemeinde- oder Stadtverfassung.
Welche rechtlichen Vorgaben bestehen in Bezug auf die Amtszeit des Stadtdirektors?
Die Dauer der Amtszeit ist gesetzlich beziehungsweise durch die Hauptsatzung der Kommune geregelt und beträgt in den meisten Fällen acht Jahre, wobei eine Wiederwahl zulässig ist. Die Amtszeit beginnt mit der Annahme der Ernennung und endet entweder mit Zeitablauf, durch Entlassung oder durch Erreichen der Altersgrenze beziehungsweise Dienstunfähigkeit. Die Vorschriften dazu finden sich in den Gemeindeordnungen, beispielsweise § 71 Abs. 2 GO NRW, sowie ergänzend im Beamtenrecht des Landes. Änderungen der Amtszeit durch Rat können nur im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben und zum Ende der laufenden Amtsperiode vorgenommen werden.
Welche rechtlichen Kontrollmechanismen bestehen für die Amtsführung eines Stadtdirektors?
Die rechtliche Kontrolle über die Amtsführung des Stadtdirektors erfolgt einerseits durch die Kommunalaufsicht (Landesbehörde), andererseits intern durch den Gemeinderat, die Rechnungsprüfung und gegebenenfalls durch einen Bürgermeister. Der Stadtdirektor ist verpflichtet, aufgabenbezogen zu berichten und Nachweise über die Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen zu erbringen. Entscheidungen des Stadtdirektors können auf Rechtswidrigkeit und Zweckmäßigkeit vom Rat, von der Aufsichtsbehörde oder von den Verwaltungsgerichten überprüft und angefochten werden. Zudem finden haushaltsrechtliche und personalrechtliche Prüfungen statt, die zum Schutz der öffentlichen Mittel und zur Einhaltung der Vorschriften beitragen.
