Sicherheitsbehörden

Begriff und rechtliche Grundlagen der Sicherheitsbehörden

Sicherheitsbehörden sind staatliche Einrichtungen, deren zentrale Aufgabe in der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt. Sie stellen zentrale Organe des Sicherheitsrechts in Deutschland dar. Dabei stützen sich ihre Aufgabenbereiche, Zuständigkeiten und Befugnisse auf umfangreiche bundes- und landesrechtliche Vorschriften, deren Ausgestaltung maßgeblich durch das Grundgesetz und spezielle Sicherheitsgesetze geprägt ist.

Definition und Abgrenzung

Der Begriff „Sicherheitsbehörden“ umfasst im rechtlichen Kontext sämtliche Behörden, die im präventiven und repressiven Bereich für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit verantwortlich sind. Dazu zählen insbesondere die Polizei- und Ordnungsbehörden, Verfassungsschutzbehörden sowie weitere institutionelle Stellen mit speziellen Sicherheitsaufgaben.

Öffentliche Sicherheit und Ordnung

Das zentrale Schutzgut der Sicherheitsbehörden ist nach allgemeiner Rechtsauffassung die öffentliche Sicherheit, die als die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, des Bestandes des Staates sowie der Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum definiert ist. Die öffentliche Ordnung umfasst hingegen die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Beachtung nach den herrschenden gesellschaftlichen Anschauungen für ein gedeihliches Zusammenleben unerlässlich ist.

Rechtliche Grundlagen der Sicherheitsbehörden in Deutschland

Sicherheitsbehörden agieren auf Basis eines vielschichtigen Geflechts von Rechtsnormen. Die wichtigsten Rechtsquellen sind das Grundgesetz (GG), Polizeigesetze des Bundes und der Länder und spezielle Gesetzgebungen wie das Bundesverfassungsschutzgesetz.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Grundgesetz

Das Grundgesetz ordnet in Artikel 30 GG die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben grundsätzlich den Ländern zu. Allerdings regelt das Grundgesetz auch die Zuständigkeit des Bundes in bestimmten Bereichen der Gefahrenabwehr (§§ 73 ff. GG [insbesondere für den Grenzschutz, Verteidigung und Schutz der Verfassung]).

Föderative Struktur

Die Organisationsstruktur der Sicherheitsbehörden ist geprägt durch den deutschen Föderalismus. So bestehen sowohl Bundessicherheitsbehörden (z.B. Bundeskriminalamt, Bundespolizei, Bundesamt für Verfassungsschutz) als auch Landesbehörden (z.B. Landespolizei, Landeskriminalämter, Landesämter für Verfassungsschutz).

Einfache Gesetzgebung

Polizeirecht

Das Polizeirecht umfasst die Gesamtheit der Regelungen, welche die öffentlichen Aufgaben, Pflichten und Befugnisse der Polizei definieren. Für den Polizeivollzugsdienst wird zwischen Bundespolizei (Bundespolizeigesetz – BPolG) und der jeweils landesrechtlichen Polizei unterschieden (Polizeigesetze der Länder wie z.B. das BayPAG in Bayern).

Ordnungsrecht

Daneben gibt es Ordnungsbehörden, deren Aufgabenfelder durch die Ordnungsbehördengesetze der Länder geregelt sind. Sie haben das Ziel, spezifische Ordnungswidrigkeiten zu verhindern oder zu beseitigen und greifen ergänzend zu den Polizeibehörden dort ein, wo polizeiliche Befugnisse nicht einschlägig sind.

Verfassungsschutzrecht

Die Aufklärung und Abwehr verfassungsfeindlicher Bestrebungen ist Aufgabe der Verfassungsschutzbehörden nach den Regelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG) und den jeweiligen Landesgesetzen. Diese Behörden verfügen über besondere nachrichtendienstliche Befugnisse, sind jedoch organisatorisch und rechtlich strikt von den Polizeibehörden getrennt (sog. Trennungsgebot).

Eingriffsgrundsätze und Befugnisse

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit

Das Handeln der Sicherheitsbehörden unterliegt dem Vorrang und dem Vorbehalt des Gesetzes. Jeder Grundrechtseingriff, etwa durch Identitätsfeststellung, Platzverweis oder eine Durchsuchung, setzt eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage voraus. Die Instrumentarien und Eingriffstiefe richten sich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Befugnisnormen und Standardmaßnahmen

Sicherheitsbehörden können auf gesetzlich normierte Standardmaßnahmen zurückgreifen, wie z.B.:

• Platzverweis
• Gewahrsamnahme
• Durchsuchungsbefugnisse
• Sicherstellung und Beschlagnahme von Sachen
• Identitätsfeststellung

Die konkrete Ausgestaltung und die Voraussetzungen der jeweiligen Maßnahmen ergeben sich aus den einschlägigen Gesetzen, die regelmäßig strenge Anforderungen an Begründung und Verfahrensweise stellen.

Arten von Sicherheitsbehörden nach deutschem Recht

Sicherheitsbehörden werden nach dem geltenden Recht vornehmlich in folgende Behördenarten differenziert:

Polizei

Polizeibehörden sind mit der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung betraut und nehmen dabei sowohl präventive Aufgaben wahr (Gefahrenabwehr) als auch repressive Aufgaben zur Verfolgung von Straftaten (Strafverfolgung).

• Bundespolizei: Zuständig für grenzüberschreitende Aufgaben, Bahnanlagen, Luftsicherheit u.a. (BPolG)
• Landespolizei: Zuständig im jeweiligen Bundesland; geregelt durch Landespolizeigesetze

Ordnungsbehörden

Die Ordnungsbehörden (z.B. Ordnungsämter) sind für die Abwehr von Gefahren im Bereich der Gefahrenabwehr tätig, insbesondere soweit keine polizeiliche Zuständigkeit gegeben ist. Rechtsgrundlagen finden sich in den Sicherheits- und Ordnungsgesetzen der Länder.

Verfassungsschutzbehörden

Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder nehmen Aufgaben der Aufklärung, Analyse und Beobachtung verfassungsfeindlicher Bestrebungen wahr. Ihre Tätigkeiten sind insbesondere durch das Trennungsgebot zur Polizei und die rechtliche Bindung an das Bundesverfassungsschutzgesetz sowie die Datenschutzregelungen gekennzeichnet.

Sonderbehörden

Je nach Land und Aufgabenbereich existieren weitere Sonderbehörden, wie z.B.:

• Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK)
• Bundesnachrichtendienst (BND)
• Zollbehörden (mit Aufgaben im Bereich grenzüberschreitender Sicherheit und Strafverfolgung)

Zuständigkeiten und Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden

Vertikale und horizontale Kooperation

Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesbehörden richtet sich nach den jeweiligen Aufgabenbereichen. Zur effektiven Gefahrenabwehr und Strafverfolgung arbeiten die Behörden sowohl vertikal (Bund-Land) als auch horizontal (zwischen unterschiedlichen Behördenarten) zusammen, wobei Rechtsgrundlagen wie das Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes (VSG) und diverse Polizei- und Datenschutzgesetze zu beachten sind.

Trennungsgebot

Ein wesentliches rechtliches Prinzip ist das Trennungsgebot, welches die institutionelle, personelle und informationelle Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten vorschreibt. Dies dient dem Schutz des rechtsstaatlichen Grundsatzes, dass Maßnahmen der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nicht mit nachrichtendienstlichen Mitteln vermischt werden.

Rechtsschutz und Kontrolle

Rechtsschutzmöglichkeiten

Betroffene von Maßnahmen der Sicherheitsbehörden haben umfangreiche Rechtsschutzmöglichkeiten. Gegen Eingriffe kann auf dem Verwaltungsrechtsweg Klage erhoben werden samt Anträgen auf einstweiligen Rechtsschutz. Die Kontrolle erfolgt durch Gerichte, vor allem Verwaltungsgerichte, sowie spezialgesetzlich verankerte parlamentarische Gremien im Bereich der Nachrichtendienste.

Externe und interne Kontrolle

Die Sicherheitsbehörden unterliegen einer Vielzahl von Kontrollmechanismen:

• Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz
• Parlamentarische Kontrolle über spezielle Ausschüsse (z.B. Parlamentarisches Kontrollgremium)
• Datenschutzaufsicht durch unabhängige Datenschutzbeauftragte
• Fachaufsicht durch übergeordnete Behörden
• Interne Revisionen und Ombudsstrukturen

Diese Mechanismen stellen sicher, dass das Handeln der Sicherheitsbehörden rechtsstaatlichen Maßstäben genügt.

Zusammenfassung

Sicherheitsbehörden sind zentrale Träger der Aufgaben zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Deutschland. Ihre rechtliche Stellung, Organisation und Befugnisse werden durch ein komplexes Netz aus bundes- und landesrechtlichen Vorschriften bestimmt. Das Grundgesetz, das Polizeirecht, Ordnungsrecht sowie das Verfassungsschutzrecht bilden dabei die rechtlichen Eckpfeiler. Die Kontrolle menschlicher Freiheitseingriffe, grundrechtlicher Standards und effektiver Rechtsschutz für Betroffene kennzeichnen die rechtlich-demokratische Ausgestaltung der Sicherheitsbehörden. Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern, das Trennungsgebot sowie vielfältige Kontrollmechanismen sichern eine rechtsstaatliche und transparente Gefahrenabwehr im Sinne einer demokratischen Sicherheitsarchitektur.

Häufig gestellte Fragen

Welche gesetzlichen Grundlagen regeln die Aufgaben und Befugnisse der deutschen Sicherheitsbehörden?

Die Aufgaben und Befugnisse der deutschen Sicherheitsbehörden sind durch eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen geregelt, die sich auf Bundes- und Landesebene unterscheiden. Zentral ist hierbei das Grundgesetz (GG), insbesondere im Hinblick auf die Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten (Art. 87 GG sowie das Trennungsgebot aus Art. 10 GG). Für die Polizei gilt das Bundespolizeigesetz (BPolG) für die Bundespolizei sowie die jeweiligen Polizeigesetze der Länder für die Landespolizeien. Die Tätigkeit der Nachrichtendienste ist durch das Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG), das Gesetz über den Militärischen Abschirmdienst (MAD-G) sowie das Bundesnachrichtendienstgesetz (BND-G) geregelt. Ergänzend greifen Vorschriften aus der Strafprozessordnung (StPO), dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG), dem Aufenthaltsgesetz (AufenthG), dem Passgesetz (PassG) und weiteren spezialgesetzlichen Regelungen, wie etwa dem Bundeskriminalamtgesetz (BKAG). Diese Gesetze bestimmen u.A. Zuständigkeiten, Eingriffsrechte, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr sowie Datenschutz- und Kontrollmechanismen.

In welchen Fällen dürfen Sicherheitsbehörden personenbezogene Daten erheben und verarbeiten?

Die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten durch Sicherheitsbehörden ist grundsätzlich nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig. Die wesentlichen Rechtsgrundlagen ergeben sich aus dem Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) sowie den jeweiligen bereichsspezifischen Datenschutzbestimmungen, etwa dem BKAG, BPolG oder dem BVerfSchG. Erlaubt ist die Datenverarbeitung, wenn sie zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sicherheitsbehörde erforderlich ist, beispielsweise zur Gefahrenabwehr, Strafverfolgung oder zur Ermittlung gegen verfassungsfeindliche Bestrebungen. Insbesondere sind Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch besondere Vorschriften über die Datenerhebung, -verarbeitung und -speicherung gerechtfertigt, sofern diese verhältnismäßig und zum Schutz bedeutender Rechtsgüter wie Leib, Leben oder Freiheit dienen. Weiterhin unterliegen diese Maßnahmen häufig richterlicher oder behördlicher Kontrolle sowie Nachprüfbarkeit durch Datenschutzbeauftragte.

Welche Kontrollmechanismen bestehen zur Überwachung der Tätigkeiten von Sicherheitsbehörden?

Die Kontrolle der Tätigkeiten von Sicherheitsbehörden ist mehrstufig ausgestaltet. Zum einen gibt es interne Kontrollinstanzen, etwa eigene Datenschutz- und Beschwerdebeauftragte sowie interne Revisionsstellen. Auf externen Ebenen existieren parlamentarische Kontrollorgane, wie das Parlamentarische Kontrollgremium des Bundestages zur Überprüfung der Nachrichtendienste auf Bundesebene, die G10-Kommission zur Überwachung von Maßnahmen nach Artikel 10 GG, Polizeibeiräte und Datenschutzbeauftragte auf Landes- und Bundesebene. Ferner können gerichtliche Überprüfungen durch Fachgerichte (z.B. Verwaltungs-, Strafgerichte) oder das Bundesverfassungsgericht erfolgen, insbesondere wenn Grundrechtseingriffe im Raum stehen. Zahlreiche Maßnahmen, wie z.B. Telefonüberwachungen oder Wohnungsdurchsuchungen, bedürfen zudem der vorherigen richterlichen Anordnung oder nachträglichen gerichtlichen Kontrolle.

Welche rechtlichen Einschränkungen bestehen für den Einsatz technischer Überwachungsmittel durch Sicherheitsbehörden?

Der Einsatz technischer Überwachungsmittel durch Sicherheitsbehörden, wie etwa Telekommunikationsüberwachung, Online-Durchsuchungen oder akustische Wohnraumüberwachung, unterliegt strikten gesetzlichen Vorgaben. Grundlage hierfür sind insbesondere das Grundgesetz, die Strafprozessordnung (§§ 100a ff. StPO) sowie spezielle Gesetze wie das G10-Gesetz (Art. 10-Gesetz). Zentrale Voraussetzungen sind jeweils die gesetzliche Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und, in der Regel, die Anordnung durch ein unabhängiges Gericht. Es wird zwischen präventiven und repressiven (strafverfolgenden) Maßnahmen unterschieden, wobei präventive Maßnahmen oft nach dem Gefahrenabwehrrecht (z.B. Polizeigesetze) zulässig sind, während strafverfolgende Maßnahmen der StPO und den dortigen Schutzvorkehrungen gegen Grundrechtseingriffe unterliegen. Die Überwachung ist meist nur bei besonders schweren Straftaten oder erheblichen Gefahren erlaubt und unterliegt engen zeitlichen, personellen und sachlichen Begrenzungen sowie umfangreicher Dokumentations- und Berichtspflichten.

Unter welchen Voraussetzungen dürfen Sicherheitsbehörden offene oder verdeckte Ermittlungsmaßnahmen durchführen?

Offene Ermittlungsmaßnahmen, etwa Befragungen oder Sicherstellungen, können grundsätzlich bei Vorliegen konkreter Verdachtsmomente beziehungsweise zur Gefahrenabwehr nach den jeweils einschlägigen Rechtsgrundlagen (z.B. StPO, Polizeigesetze) erfolgen. Verdeckte Ermittlungsmaßnahmen, wie der Einsatz von V-Leuten, verdeckten Ermittlern oder Observation, sind nur unter strengen gesetzlichen Voraussetzungen und in gesetzlich festgelegten Fällen zulässig. Voraussetzung ist in der Regel das Vorliegen einer konkreten Gefahr für bedeutende Rechtsgüter oder der Verdacht einer erheblichen Straftat; in der StPO sind etwa § 100f (Observation) oder §§ 110a ff. (verdeckte Ermittler) einschlägig, im Polizeirecht entsprechende Spezialtatbestände. Für den Einsatz verdeckter Maßnahmen ist meist eine richterliche Anordnung oder zumindest Zustimmung einer besonders autorisierten Dienststelle erforderlich. Zusätzlich gelten besondere Geheimhaltungs-, Berichtspflichten und nachträgliche Unterrichtungspflichten gegenüber Betroffenen in gewissen Situationen.

Wie wird die Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden auf nationaler und internationaler Ebene rechtlich geregelt?

Die rechtlichen Grundlagen für die Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden innerhalb Deutschlands finden sich im Grundgesetz (föderaler Aufbau), im Bund-Länder-Koordinationsrecht (z. B. im BKAG, § 2 ff. BPolG) und in verschiedenen Kooperationsvereinbarungen sowie Staatsverträgen, die die Zuständigkeiten und Informationsübergaben zwischen Bundes- und Landesbehörden und deren Fachbehörden regeln. International ist die Zusammenarbeit durch bilaterale und multilaterale Abkommen, die Europäische Zusammenarbeit (Europol, Eurojust, Schengener Abkommen), UN-Konventionen sowie durch EU-Rechtsakte, wie die JI-Richtlinien (Polizei und justizielle Zusammenarbeit), geregelt. Rechtsgrundlagen solcher Kooperationen sind beispielsweise das Europol-Gesetz, das INTERPOL-Übereinkommen oder das Prüm-Abkommen. Die Weitergabe personenbezogener Daten ins Ausland ist zudem durch das BDSG und europäische Datenschutzregelungen (DSGVO, Polizeidatenschutzrichtlinie) abgesichert und unterliegt strengen Voraussetzungen in Bezug auf den Datenschutz, die Zweckbindung und die Kontrolle der Empfängerstaaten.