Definition und Bedeutung von Schutzgebieten im Naturschutzrecht
Schutzgebiete sind abgegrenzte Räume, die auf gesetzlicher Grundlage errichtet werden, um Natur, Landschaft und darin vorkommende Arten sowie Lebensräume nachhaltig zu sichern, zu erhalten oder wiederherzustellen. Sie dienen dem Zweck, die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts zu schützen, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft zu bewahren und die Fortentwicklung von Natur und Landschaft zu ermöglichen. Das Schutzgebietswesen ist ein zentrales Instrument des Naturschutzrechts auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene.
Rechtsgrundlagen für Schutzgebiete im deutschen Naturschutzrecht
Internationale Abkommen
Internationale Abkommen wie das Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD), die Ramsar-Konvention zum Schutz von Feuchtgebieten sowie die Berner Konvention und die UNESCO-Biosphärenreservate bilden ein Fundament für die Ausweisung und den Schutz von Schutzgebieten auf globaler Ebene. Diese Verträge verpflichten die Vertragsstaaten zur Einrichtung und Pflege geeigneter Schutzgebietsnetzwerke.
Europäisches Recht
Im europäischen Kontext ist insbesondere die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie, 92/43/EWG) und die Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG, nun 2009/147/EG) relevant. Das daraus entstandene Netz „Natura 2000″ ist das größte zusammenhängende Schutzgebietsnetz weltweit und umfasst FFH-Gebiete und EU-Vogelschutzgebiete. Die Richtlinien verpflichten die Mitgliedstaaten, Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung zu benennen, zu schützen und geeignete Maßnahmen zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der geschützten Lebensräume und Arten zu treffen.
Nationales und Landesrecht
Im deutschen Recht regelt das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) in Verbindung mit den Naturschutzgesetzen der Länder Art, Inhalt, Ausweisung, Erhalt und Management von Schutzgebieten. Die Länder sind aufgrund ihrer Gesetzgebungskompetenz zur konkreten Umsetzung des Schutzgebietsrechts berufen. Das Schutzgebietssystem ist im BNatSchG in den §§ 22-36 geregelt und sachlich in nationale und länderspezifische Gebietskategorien unterteilt.
Kategorien von Schutzgebieten nach deutschem Recht
Naturschutzgebiete (§ 23 BNatSchG)
Naturschutzgebiete sind Gebiete, in denen Natur und Landschaft in besonderem Maße geschützt werden, um bestimmte Arten und Lebensräume zu erhalten, zu entwickeln oder wiederherzustellen. In ihnen sind sämtliche Handlungen verboten, die zur Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Gebietes führen könnten. In Ausnahmefällen können Befreiungen von diesen Verboten erteilt werden.
Nationalparke (§ 24 BNatSchG)
Nationalparke sind großflächige Gebiete, die in ihrer Gesamtheit ein möglichst unbeeinflusstes Naturerleben sowie dynamische Entwicklungsprozesse ermöglichen sollen. Die Nutzung der Natur ist hier grundsätzlich untersagt, soweit sie nicht mit dem Schutzzweck vereinbar ist. Ziel ist der Schutz natürlicher Dynamik.
Biosphärenreservate (§ 25 BNatSchG)
Biosphärenreservate sind großräumige Schutzgebiete, die als Modellregionen für eine nachhaltige Entwicklung dienen. Neben dem Schutz von Natur und Kulturlandschaft spielt hier die Erprobung und Entwicklung nachhaltiger Wirtschaftsweisen eine zentrale Rolle.
Landschaftsschutzgebiete (§ 26 BNatSchG)
Diese Gebiete dienen dem Erhalt, der Entwicklung oder Wiederherstellung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft oder ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung. Hier gelten weniger strikte Nutzungsbeschränkungen als in strengeren Gebietskategorien.
Naturparke (§ 27 BNatSchG)
Naturparke sind Gebiete, in denen Schutz und nachhaltige Nutzung von Natur- und Kulturlandschaften, Erholung, Umweltbildung und nachhaltiger Tourismus miteinander verbunden werden.
Geschützte Biotope (§ 30 BNatSchG)
Bestimmte Biotoptypen sind unabhängig von einer förmlichen Unterschutzstellung per Gesetz geschützt. Veränderungen oder Zerstörungen dieser Biotope sind in der Regel verboten.
Natura 2000-Gebiete (§§ 32-34 BNatSchG)
Unter „Natura 2000″ fallen FFH- und EU-Vogelschutzgebiete. Die Schutzregime richten sich nach den jeweiligen Richtlinien und werden in nationales Recht überführt. Tätigkeiten, die mit möglichen erheblichen Beeinträchtigungen für die Schutzgüter verbunden sind, unterliegen einer Verträglichkeitsprüfung.
Verfahren zur Ausweisung von Schutzgebieten
Feststellungsverfahren und Erlass von Rechtsverordnungen
Schutzgebiete werden in Deutschland in der Regel durch Verwaltungshandlungen, zumeist durch Rechtsverordnung einer zuständigen Behörde (meist auf Landesebene oder durch nachgeordnete Naturschutzbehörden), festgesetzt. Die Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange sowie die Öffentlichkeitsbeteiligung sind in den jeweiligen Landesgesetzen geregelt.
Abgrenzung und Erhebung von Schutzwürdigkeit
Die Abgrenzung erfolgt aufgrund naturschutzfachlicher Kriterien und nach detaillierten Kartierungen, die den ökologischen Wert, Gefährdungen und notwendige Schutzmaßnahmen erfassen.
Rechtswirkungen und Ge- und Verbote in Schutzgebieten
Allgemeine Rechtsfolgen
In Schutzgebieten gelten je nach Gebietskategorie differenzierte Verbote, Beschränkungen und Pflichten. Diese können etwa das Betretungsrecht, das Befahren, die Bewirtschaftung, das Bauen, die Entnahme von Wasser, den Umgang mit Tieren und Pflanzen oder weitere Maßnahmen betreffen.
Befreiungen und Ausnahmen
Im Rahmen von Einzelfallentscheidungen kann eine Befreiung erteilt werden, sofern dies mit dem Schutzzweck vereinbar ist und überwiegende Gründe des Gemeinwohls oder naturschutzfachliche Belange dies rechtfertigen.
Überwachung und Sanktionen
Die Überwachung der Einhaltung der Gebietsbestimmungen obliegt den Naturschutzbehörden. Verstöße gegen Gebietsbestimmungen gelten als Ordnungswidrigkeit oder – in gravierenden Fällen – als Straftat (§§ 69, 71 BNatSchG) und können mit Bußgeldern oder Freiheitsstrafe geahndet werden.
Management, Pflege und Entwicklung von Schutzgebieten
Pflege- und Entwicklungspläne
Für viele Schutzgebiete werden Pflege- und Entwicklungspläne erstellt, in denen Schutzziele, Maßnahmen zur Erhaltung und Entwicklung sowie Bewirtschaftungsauflagen festgelegt sind. Die Verantwortung für die Umsetzung liegt bei Behörden, Stiftungen, Naturschutzverbänden oder betroffenen Eigentümern und Nutzern.
Mitwirkung Privater und öffentlicher Interessen
Eigentümer, Nutzer (z.B. Land- und Forstwirte) sowie Gemeinden werden in das Schutzgebietsmanagement einbezogen. Entschädigungen und Ausgleichszahlungen sind gesetzlich vorgesehen, wenn durch Schutzgebietsausweisungen Nutzungseinschränkungen entstehen (§§ 68 ff. BNatSchG).
Rechtsschutz und Klagemöglichkeiten
Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz
Betroffene können gegen die Ausweisung und die in Schutzgebieten geltenden Verbote den Weg der Verwaltungsgerichtsbarkeit beschreiten, sofern sie in eigenen Rechten betroffen sind. Klagen von Umweltverbänden nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) sind ebenfalls möglich, insbesondere im Rahmen des Natura 2000-Gebietsschutzes.
Bedeutung und Zukunftsperspektiven
Schutzgebiete sind wesentliche Pfeiler des Naturschutzrechts und nehmen eine Schlüsselrolle im Erhalt der Biodiversität, bei der Anpassung an den Klimawandel sowie bei der nachhaltigen Entwicklung von Landschaftsräumen ein. Ihre rechtlichen Regelungen unterliegen einem stetigen Anpassungsprozess, um aktuellen wissenschaftlichen, gesellschaftlichen und ökologischen Herausforderungen Rechnung zu tragen. Das Schutzgebietssystem ist vernetzt mit internationalen, europäischen und nationalen Strategien zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen.
Quellen:
- Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)
- Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (92/43/EWG)
- Vogelschutzrichtlinie (2009/147/EG)
- Ramsar-Konvention
- Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD)
- Landesnaturschutzgesetze
Hinweis: Dieser Artikel dient der allgemeinen Information und ersetzt keine individuelle Rechtsberatung.
Häufig gestellte Fragen
Wer ist für die Ausweisung von Schutzgebieten im Naturschutz zuständig?
Die Zuständigkeit für die Ausweisung von Schutzgebieten ist in Deutschland zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt und im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) sowie in den jeweiligen Landesnaturschutzgesetzen geregelt. Grundprinzip ist die Länderhoheit: Die konkrete Ausweisung von Naturschutzgebieten, Landschaftsschutzgebieten, Naturdenkmalen und geschützten Landschaftsbestandteilen obliegt den Bundesländern. Zudem können Kommunen oder untergeordnete Behörden im Rahmen ihrer Befugnisse tätig werden. Der Bund definiert dagegen in besonderem Maße Rahmenregelungen – insbesondere im Hinblick auf Nationalparke und Biosphärenreservate. Für Natura 2000-Gebiete (FFH- und Vogelschutzgebiete), die auf europäischen Vorgaben beruhen, erfolgt die Unterschutzstellung ebenfalls durch die Länder, allerdings im Zusammenwirken mit dem Bund, insbesondere was Berichterstattungs- und Meldepflichten gegenüber der Europäischen Kommission betrifft. Die verfahrensmäßige Ausweisung erfolgt in der Regel durch Rechtsverordnung oder in Einzelfällen durch Gesetz, nach umfassender fachlicher Begründung, Beteiligung der Öffentlichkeit und betroffener Eigentümer sowie nach Abwägung widerstreitender Interessen.
Welche rechtlichen Schutzbestimmungen gelten in Naturschutzgebieten?
In Naturschutzgebieten gelten besonders strenge rechtliche Schutzbestimmungen, die sich sowohl aus dem Bundesnaturschutzgesetz (§ 23 BNatSchG) als auch aus den jeweiligen Verordnungen der Bundesländer ergeben. Grundsatz ist das Verschlechterungsverbot: Es sind alle Handlungen untersagt, die das Schutzgebiet oder dessen Bestand gefährden oder stören könnten. Dies schließt Bauen, das Errichten von Anlagen, das Betreiben von Landwirtschaft oder Forstwirtschaft außerhalb spezieller Regelungen, das Fangen oder Töten von Tieren sowie die Entnahme von Pflanzen oder Bodenbestandteilen ein. Ausnahmen können per Rechtsverordnung zugelassen werden, soweit sie dem Schutzzweck nicht entgegenstehen. Wegegebote beschränken das Betreten auf vorgesehene Wege, und die jagdliche Nutzung ist in der Regel mit Einschränkungen belegt. Die Schutzverordnungen enthalten detaillierte Verbots- und Erlaubniskataloge, die auf die Schutzwürdigkeit und die Schutzgüter (etwa bestimmte Biotope oder Arten) zugeschnitten sind. Verstöße gegen die Schutzbestimmungen werden als Ordnungswidrigkeiten geahndet und können mit empfindlichen Geldbußen, im Einzelfall auch mit strafrechtlichen Sanktionen belegt werden.
Wie werden die Grenzen von Schutzgebieten rechtssicher festgelegt und veröffentlicht?
Die rechtssichere Festlegung von Schutzgebieten erfolgt durch den Erlass einer Rechtsverordnung oder, seltener, durch Gesetz. In der Verordnung werden die Grenzen des Schutzgebiets in Kartenform und durch textliche Beschreibung eindeutig festgelegt. Diese Unterlagen sind Bestandteil der Verordnung und werden öffentlich ausgelegt sowie im jeweiligen Amtsblatt oder einer vergleichbaren amtlichen Publikation bekannt gemacht. Zusätzlich werden die Schutzgebietsgrenzen in den Kataster- und Liegenschaftsämtern vermerkt, so dass jeder Bürger eine rechtssichere Auskunft über Lage und Umfang erhalten kann. Im Regelfall sind Schutzgebietsverordnungen samt Kartierung auch online zugänglich. Eigentümer und Nutzungsberechtigte werden häufig gesondert informiert, insbesondere dann, wenn eine Betroffenheit ihrer Belange vorliegt.
Welche Rechte und Pflichten haben Grundstückseigentümer innerhalb von Schutzgebieten?
Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte unterliegen innerhalb von Schutzgebieten sowohl Einschränkungen ihrer Nutzungsrechte als auch bestimmten Duldungs- und Mitwirkungspflichten. Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes (Art. 14 Abs. 1 GG) bleibt bestehen, jedoch können durch naturschutzrechtliche Regelungen Nutzungen, Bewirtschaftungsarten oder Bebauung untersagt oder eingeschränkt werden. Entstehende Nutzungseinschränkungen werden teils über Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen kompensiert; in besonderen Fällen, bei unzumutbarer Beeinträchtigung, besteht ein Anspruch auf Entschädigung (§ 68 BNatSchG). Eigentümer sind verpflichtet, den Schutzzweck nicht zu beeinträchtigen – dies kann etwa bedeuten, bestimmte Bewirtschaftungsmethoden anzuwenden oder Handlungen zu unterlassen, die den Schutzzweck gefährden. Im Rahmen der Überwachung müssen Grundstückseigentümer den Zugang für Kontrollbehörden im erforderlichen Umfang dulden. Bei geplanten Nutzungsänderungen, Baumaßnahmen oder ähnlichem kann eine naturschutzrechtliche Genehmigungspflicht bestehen.
Wie wird der Vollzug und die Kontrolle der Schutzgebietsregelungen organisiert?
Der Vollzug der naturschutzrechtlichen Schutzgbietsregelungen obliegt den Naturschutzbehörden der jeweiligen Bundesländer. Es handelt sich um staatliche Aufgaben, deren Durchführung notfalls mit Zwang durchgesetzt werden kann. Die untere Naturschutzbehörde ist in der Regel für die alltägliche Überwachung zuständig und führt Begehungen, Kontrollen und die Verfolgung von Verstößen durch. Dazu kommen besondere Aufgaben für Landesämter, etwa im Bereich des Arten- und Biotopschutzes. Die Behörden können sich zur Erfüllung ihrer Kontrollaufgaben der Naturschutzwacht bedienen, die aus fachkundigen Ehrenamtlichen besteht. Neben Kontrollen im Gelände erfolgen auch Aktenprüfungen, insbesondere bei geplanten Maßnahmen. Bei Verstößen können Bußgelder verhängt, Beseitigungs- oder Wiederherstellungsanordnungen erlassen oder Nutzungsverbote ausgesprochen werden. Für schwerwiegende Verstöße stehen zudem strafrechtliche Sanktionen zur Verfügung.
Wie verhalten sich naturschutzrechtliche Schutzgebiete zu anderen rechtlichen Schutzregimes (z.B. Denkmalschutz, Forstgesetzgebung)?
Schutzgebiete nach dem Naturschutzrecht können mit anderen rechtlichen Schutzkategorien überlagert sein, zum Beispiel mit dem Wasserrecht, dem Forstrecht oder dem Denkmalschutz. In solchen Fällen gilt das Prinzip der gegenseitigen Rücksichtnahme und Rangbeachtung: Schärfere oder speziellere Schutzvorschriften gehen allgemeineren Regelungen vor, soweit sie auf das jeweilige Rechtsgut bezogen sind. Gleichwohl müssen sowohl die Interessen des Naturschutzes als auch der anderen Schutzgüter im Einzelfall abgewogen werden. Dazu dienen verwaltungsrechtliche Abwägungsprozesse bei Genehmigungsverfahren. Konflikte werden in Verwaltungsverfahren aufgelöst, die im Streitfall auch vor Verwaltungsgerichten überprüfbar sind.
Welche rechtlichen Möglichkeiten bestehen, gegen die Ausweisung oder Regelungen eines Schutzgebiets vorzugehen?
Gegen die Ausweisung oder konkrete Regelungen eines Schutzgebiets können Betroffene Rechtsmittel einlegen. Maßgeblich ist hier das Verfahren der Normenkontrolle (§ 47 VwGO), mit dem die Rechtmäßigkeit von Rechtsverordnungen geprüft werden kann. Antragsberechtigt sind insbesondere Betroffene, deren Rechte durch die Schutzverordnung unmittelbar betroffen sind, zum Beispiel Grundstückseigentümer oder Nutzungsberechtigte. Neben Individualklagen existiert in bestimmten Fällen auch die Möglichkeit der sogenannten Verbandsklage: Anerkannte Naturschutzvereinigungen nach § 63 BNatSchG können die Einhaltung naturschutzrechtlicher Bestimmungen gerichtlich überprüfen lassen. Daneben ist bereits im Ausweisungsverfahren eine Beteiligung der Öffentlichkeit vorgesehen: Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung können Stellungnahmen abgegeben und Einwendungen vorgebracht werden, die in der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen sind.
Bestehen Entschädigungsansprüche für wirtschaftliche Nachteile durch Schutzgebietsregelungen?
Ja, grundsätzlich können Entschädigungsansprüche entstehen, wenn durch die Schutzgebietsregelung Eigentum oder eine andere dingliche Rechtsposition unzumutbar eingeschränkt wird. Die maßgebliche Anspruchsgrundlage ist § 68 BNatSchG, der eine Entschädigung für unzumutbare Belastungen vorsieht. Die Zumutbarkeitsschwelle ist rechtlich und tatsächlich eng zu beurteilen; nicht jede wirtschaftliche Beeinträchtigung begründet einen Anspruch, sondern nur gravierende, die das Eigentum im Kern treffen (sog. Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 GG). Die Durchsetzung erfolgt durch Antrag bei der zuständigen Behörde, die einen Verwaltungsakt über die Entschädigung erlässt. Bei Streitigkeiten kann der Anspruch vor den Verwaltungsgerichten verfolgt werden. In den meisten Fällen sind jedoch Kompensations- und Ausgleichsmaßnahmen sowie Erleichterungen im Rahmen des Schutzregimes vorrangig zu prüfen, bevor eine Entschädigung infrage kommt.
