Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
Der Begriff Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist ein zentrales Rechtsprinzip im deutschen Ordnungsrecht und Teil des Polizeirechts. Er beschreibt die Aufgabe der staatlichen Behörden, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und/oder öffentliche Ordnung abzuwehren und damit die öffentliche Rechtsordnung sowie das friedliche Zusammenleben innerhalb der Gesellschaft zu gewährleisten. Im Folgenden werden die Begriffe öffentliche Sicherheit und öffentliche Ordnung definiert, der rechtliche Rahmen erläutert sowie die tatsächliche Umsetzung und Bedeutung in verschiedenen Rechtsgebieten dargestellt.
Begriffsklärung und Abgrenzung
Öffentliche Sicherheit
Öffentliche Sicherheit umfasst den Schutz der objektiven Rechtsordnung, die Unversehrtheit der Rechtsgüter des Einzelnen (wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum), sowie den Bestand des Staates und seiner Einrichtungen. Sie ist darauf gerichtet, drohende Schäden für diese Rechtsgüter oder das Gemeinwohl abzuwenden. Die öffentliche Sicherheit ist als übergeordnetes Schutzgut anerkannt und bildet die zentrale Eingriffsgrundlage insoweit, als tatsächliche Gefahren oder erhebliche Störungen auftreten oder drohen.
Bestandteile der öffentlichen Sicherheit:
- Schutz der Individualrechtsgüter (Leben, Leib, Freiheit, Eigentum)
- Schutz der kollektiven Rechtsgüter (Umwelt, öffentliche Anlagen)
- Schutz der Unverletzlichkeit der geltenden Rechtsordnung
- Schutz des Staates und seiner verfassungsmäßigen Ordnung
Öffentliche Ordnung
Die öffentliche Ordnung erfasst sämtliche ungeschriebene Regeln, die für ein geregeltes Zusammenleben innerhalb des Gemeinwesens als unerlässlich angesehen werden und deren Verletzung geeignet ist, das friedliche Zusammenleben empfindlich zu stören. Sie ist ein Auffangtatbestand, der neben der öffentlichen Sicherheit besteht und auf außerrechtlichen, sittlichen und sozialen Normen basiert, deren Einhaltung unter staatlichem Schutz steht.
Kernmerkmale der öffentlichen Ordnung:
- Ungeschriebene Verhaltensregeln außerhalb des förmlichen Rechts
- Lebensnormen und Moralvorstellungen der Gesellschaft
- Schutz des Zusammenlebens und öffentlicher Ruhe
Rechtliche Grundlagen
Verfassungsrechtlicher Rahmen
Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist durch das Grundgesetz (GG) mittelbar garantiert. Art. 20 Abs. 3 GG stellt die Bindung der Staatsgewalt an Gesetz und Recht sicher. Der Staat beansprucht das Gewaltmonopol zum Schutz der Rechtsordnung. Grundrechte wie die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) werden im Rahmen von Kollisionslagen durch den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung begrenzt.
Polizeirecht und Ordnungsrecht
Die wichtigsten Rechtsgrundlagen bilden die Polizeigesetze der Länder und das Bundespolizeigesetz (BPolG). Diese Gesetze enthalten die zentralen Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, sofern der Schutz der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bedroht ist (§ 8 BPolG, § 14 PolG NRW u.ä.).
Zentrale Regelungsinhalte:
- Definition polizeilicher Aufgaben: Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
- Standardmaßnahmen: Platzverweis, Gewahrsamnahme, Sicherstellung
- Allgemeine Befugnisse: Ermittlungs-, Befragungs-, Kontroll- und Zwangsbefugnisse
Besonderheiten im Ordnungsrecht
Im Ordnungsrecht – beispielsweise im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) oder in kommunalen Satzungen – spielen die unbestimmten Rechtsbegriffe „öffentliche Sicherheit und Ordnung“ eine erhebliche Rolle bei Anordnungen und Verboten.
Eingriffsgrundlagen und Voraussetzungen
Gefahrbegriffe
Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung setzen in der Regel eine „Gefahr“ voraus. Der polizeirechtliche Gefahrbegriff bezeichnet einen Zustand, bei dem eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die geschützten Rechtsgüter eintritt.
Unterscheidung von Gefahrenstufen:
- Konkrete Gefahr: Erhebliche Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts
- Abstrakte Gefahr: Gefahr, die typischerweise aus bestimmten Verhaltensweisen resultiert
- Anscheinsgefahr: Tatsächlich irrige Annahme einer bestimmten Gefahr, die sich nachträglich als unbegründet erweist
- Gefährdung der öffentlichen Ordnung: Störung sittlicher oder sozialer Normen, die das Zusammenleben sichern
Verhältnismäßigkeit und Grundrechtsschutz
Beim Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sind stets die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit zu beachten: Maßnahmen müssen geeignet, erforderlich und angemessen sein, dürfen insbesondere keine unzumutbaren Eingriffe in Grundrechte verursachen. Besondere Bedeutung kommt der Einschränkung von Grundrechten wie der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) und der Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) zu.
Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im konkreten Verwaltungsverfahren
Allgemeines Verwaltungshandeln
Behörden können auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreifen. Bei Gefahr im Verzug sind auch Eilmaßnahmen möglich. Entscheidungen über Maßnahmen erfolgen meist im Rahmen von Verwaltungsakten.
Rechtsschutz und gerichtliche Überprüfung
Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unterliegen der gerichtlichen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte. Betroffene können sich durch Widerspruch und Klage gegen hoheitliche Anordnungen wehren. Die Verwaltungsgerichte prüfen insbesondere Legalitätsprüfung und Angemessenheit der Maßnahmen.
Besondere Bedeutung in einzelnen Rechtsgebieten
Versammlungsrecht
Im Versammlungsrecht stellt der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einen zulässigen Grund für Beschränkungen und Auflagen im Rahmen von Versammlungen dar (§ 15 Versammlungsgesetz). Öffentliche Versammlungen können untersagt oder mit Auflagen versehen werden, wenn eine unmittelbare Gefahr für diese Schutzgüter besteht.
Gewerberecht und Gaststättenrecht
Genehmigungen für Gewerbe und Gaststätten können nach § 35 GewO oder entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften versagt oder eingeschränkt werden, wenn deren Betrieb die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet.
Immissionsschutzrecht
Auch im Immissionsschutzrecht schützen Vorschriften vor Immissionen, die das Wohl der Allgemeinheit, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung beeinträchtigen könnten (§ 1 BImSchG).
Kritische Einordnung und aktuelle Entwicklungen
Die Begriffe öffentliche Sicherheit und Ordnung gelten als unbestimmte Rechtsbegriffe und erlauben einen gewissen Bewertungsspielraum. Während der Schutz der öffentlichen Sicherheit als relativ klar definiert gilt, ist der Begriff der öffentlichen Ordnung in der Rechtsprechung und Literatur teils umstritten, da er sich auf moralische und sittliche Normen bezieht, die dem gesellschaftlichen Wandel unterliegen.
In der Diskussion stehen regelmäßig die hohe Bedeutung individueller Grundrechte im Verhältnis zum staatlichen Gemeinwohlinteresse sowie die Notwendigkeit klarer, transparenter Eingriffsvoraussetzungen zur Verhinderung von Grundrechtsüberschreitungen.
Zusammenfassung
Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist eine tragende Säule der Gefahrenabwehr im deutschen Ordnungs- und Polizeirecht. Er bietet die rechtliche Grundlage für eine Vielzahl administrativer Maßnahmen, dient der Aufrechterhaltung von Frieden und Rechtsstaatlichkeit und steht im Spannungsfeld zwischen staatlichem Schutzanspruch und individueller Freiheit. Eine genaue Auslegung und kritische Überprüfung sind entscheidend, damit die Eingriffsgrundlagen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen und das gesellschaftliche Miteinander schützen, ohne unverhältnismäßig in individuelle Freiheitsrechte einzugreifen.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Grundlagen regeln den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Deutschland?
Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wird in Deutschland insbesondere durch das Gefahrenabwehrrecht geregelt, zu dessen wichtigsten Rechtsquellen sowohl das Bundesrecht als auch das Landesrecht zählen. Zentral ist hierbei das Polizei- und Ordnungsrecht der Bundesländer, das im Wesentlichen durch die jeweiligen Polizeigesetze (z.B. das Polizeigesetz NRW) ausgestaltet wird. Bundesrechtliche Vorschriften wie das Grundgesetz (vor allem Art. 2, Art. 8 und Art. 11 GG), das Strafgesetzbuch (StGB) sowie das Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) setzen dabei rechtliche Rahmenbedingungen und bilden verfassungsrechtliche Schranken für Eingriffe. Im Rahmen spezieller Aufgaben greifen zusätzlich bereichsspezifische Gesetze, wie etwa das Aufenthaltsgesetz bei ausländerrechtlichen Maßnahmen oder das Infektionsschutzgesetz im Gesundheitsbereich. Die Abgrenzung von Bundes- und Landeskompetenzen richtet sich insbesondere nach Art. 30 und Art. 70 ff. GG. Zu beachten ist stets der restriktive Grundsatz des Gesetzesvorbehalts bei Grundrechtseingriffen (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Unter welchen Voraussetzungen darf die Polizei zur Gefahrenabwehr eingreifen?
Ein polizeilicher Eingriff zur Gefahrenabwehr setzt grundsätzlich das Vorliegen einer konkret bestimmten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Die Eingriffsvoraussetzungen sind im jeweiligen Polizeigesetz des Bundeslandes geregelt. Es wird unterschieden zwischen gegenwärtiger Gefahr, erheblicher Gefahr oder Gefahr im Verzug, die jeweils unterschiedliche Eingriffsschwellen bestimmen. Die Behörde muss den Sachverhalt feststellen, Gefahrenprognosen erstellen und prüfen, ob eine Gefahr tatsächlich vorliegt. Darüber hinaus sind der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit) und das Opportunitätsprinzip zu beachten. Schließlich dürfen Grundrechte nur aufgrund eines Gesetzes (Vorbehalt des Gesetzes) eingeschränkt werden. Die Maßnahme muss zudem auf den richtigen Adressaten (Störer, Nichtstörer, Zweckveranlasser) gerichtet sein und das Auswahlermessen der Polizei korrekt berücksichtigt werden.
Wer ist Adressat polizeilicher Maßnahmen im Rahmen des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung?
Die Auswahl des Adressaten polizeilicher Maßnahmen regelt das sog. Polizeirechtliche Adressatenprinzip, das im Wesentlichen zwischen dem Verhaltensstörer (§ 6 PolG NRW), dem Zustandsstörer (§ 7 PolG NRW) und dem Nichtstörer unterscheidet. Der Verhaltensstörer ist, wer durch sein Verhalten die konkrete Gefahr verursacht hat. Als Zustandsstörer gilt, wer Inhaber der Sachherrschaft über eine gefahrverursachende Sache ist. Maßgeblich ist stets die rechtliche und tatsächliche Beziehung zur Gefahrenquelle. In Ausnahmefällen können Maßnahmen auch gegen Nichtstörer (Unbeteiligte Dritte) ergriffen werden, etwa zur Gefahrenabwehr, wenn die Gefahr nicht anders abwendbar ist (§ 9 PolG NRW). Hierbei greifen jedoch besonders hohe Anforderungen an das Ermessen und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.
Welche Bedeutung haben Grundrechte beim Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung?
Beim Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung haben Grundrechte entscheidende Bedeutung: Jede behördliche Handlung, die Grundrechte – wie Freiheit der Person (Art. 2 GG), Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) oder Eigentum (Art. 14 GG) – einschränkt, unterliegt dem Gesetzesvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG). Polizeiliche Eingriffe müssen grundsätzlich auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage beruhen und verhältnismäßig sein. Das bedeutet, dass Eingriffe geeignet, erforderlich und angemessen sein müssen. Darüber hinaus sind stets die Wechselwirkungen zwischen polizeilicher Gefahrenabwehr und grundrechtlich geschützten Individualinteressen abzuwägen, insbesondere bei Maßnahmen wie Identitätsfeststellungen, Platzverweisen, Wohnungsdurchsuchungen oder freiheitsentziehenden Maßnahmen.
Welche Rolle spielt das Opportunitätsprinzip im polizeilichen Handeln?
Das Opportunitätsprinzip besagt, dass die Polizei im Bereich der Gefahrenabwehr grundsätzlich Ermessen darüber besitzt, ob und wie sie einschreitet. Es besteht keine strikte Pflicht zum Einschreiten bei jeder Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, sondern vielmehr ein Ermessensspielraum, der sich aus dem jeweiligen Polizeigesetz ergibt. Die Beamten müssen dabei pflichtgemäß entscheiden, ob eine Maßnahme geboten oder andere Lösungen vorzuziehen sind, insbesondere im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit und die möglicherweise betroffenen Grundrechte. Das Opportunitätsprinzip findet allerdings seine Grenzen bei sogenannten gebundenen Maßnahmen, zu denen das Gesetz in bestimmten Fällen ausdrücklich verpflichtet (Legalitätsprinzip – insbesondere im repressiven Bereich).
Welche Rechtsbehelfe stehen Betroffenen polizeilicher Maßnahmen zur Verfügung?
Betroffene von polizeilichen Maßnahmen können sich mit verschiedenen Rechtsbehelfen zur Wehr setzen, insbesondere durch die Anfechtungsklage nach § 42 VwGO vor den Verwaltungsgerichten, um die Maßnahme aufzuheben oder deren Rechtswidrigkeit feststellen zu lassen. Ergänzend ist der Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO (Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) möglich, wenn sofort vollziehbare Anordnungen getroffen wurden. Außerdem besteht bei schweren Grundrechtseingriffen (z. B. Freiheitsentziehung) die Möglichkeit der Beschwerde beim Amtsgericht. Im Falle von Schadensersatzansprüchen kann eine Klage vor den Zivilgerichten eingereicht werden. Besonders bedeutsam ist, dass unmittelbarer Zwang oder andere Grundrechtseingriffe einer gerichtlichen Überprüfung offenstehen und bei Verstößen ein Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit möglich ist. Zudem haben Betroffene ein Informationsrecht über die sie betreffenden Daten und können eine datenschutzrechtliche Überprüfung beantragen.
Wie unterscheidet sich der präventive vom repressiven Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung?
Der präventive Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bezieht sich auf Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und ist im Polizei- und Ordnungsrecht geregelt. Ziel ist es, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren, bevor sie sich realisieren (präventives Handeln). Typische Maßnahmen sind Gefahrenprognosen, Platzverweise, Sicherstellungen oder Wohnungsdurchsuchungen zur Gefahrenabwehr. Der repressive Schutz hingegen zielt auf die Verfolgung bereits begangener Straftaten und Ordnungswidrigkeiten und ist im Strafprozessrecht (insbesondere der StPO) geregelt. Maßnahmen wie Festnahmen, Durchsuchungen zur Beweissicherung oder Beschlagnahmen erfolgen hier zwecks Strafverfolgung. Die Abgrenzung beider Bereiche ist zentral für die Bestimmung der Handlungsgrundlage und der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung von behördlichen Maßnahmen.
