Schlicht-hoheitliches Handeln
Begriff und Definition
Das schlicht-hoheitliche Handeln ist ein Begriff aus dem deutschen Verwaltungsrecht und bezeichnet eine besondere Form staatlichen Handelns, bei der die Verwaltung ohne Erlass eines Verwaltungsaktes tätig wird und dennoch hoheitlich auftritt. Typisch für das schlicht-hoheitliche Handeln ist, dass der Staat oder eine sonstige Körperschaft des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihn betreffenden öffentlich-rechtlichen Aufgaben unmittelbar durch tatsächliches Tun, Dulden oder Unterlassen agiert, ohne eine verbindliche Regelung gegenüber einer bestimmten Person oder einer Vielzahl von Personen zu treffen. Es steht damit im Gegensatz zu anderen Hauptformen hoheitlichen Verwaltungshandelns, insbesondere dem Verwaltungsakt und dem öffentlich-rechtlichen Vertrag.
Abgrenzung zu anderen Handlungsformen
Verwaltungsvollzug, Verwaltungsakt und schlicht-hoheitliches Handeln
Während der Verwaltungsakt auf die Setzung einer verbindlichen, individuellen Rechtsfolge gerichtet ist (§ 35 VwVfG), zeichnet sich das schlicht-hoheitliche Handeln durch das Fehlen einer Regelung nach außen aus. Auch vom Verwaltungsvollzug im Sinne der zwangsweisen Durchsetzung oder dem faktischen Vollzug eines Verwaltungsakts ist es abzugrenzen, da beim schlicht-hoheitlichen Handeln keine Anordnung oder Durchsetzung einer bestimmten Rechtsnorm vorliegt, sondern lediglich tatsächliches Verwaltungshandeln.
Öffentlich-rechtlicher Vertrag
Anders als bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) liegt beim schlicht-hoheitlichen Handeln kein zweiseitiger, konsensualer Austausch von Rechten und Pflichten vor.
Privatrechtliches und fiskalisches Handeln
Das schlicht-hoheitliche Handeln ist explizit von privatrechtlichem Verwaltungshandeln (fiskalisches Handeln) abzugrenzen. Während die Verwaltung im Rahmen fiskalischen Handelns wie ein Privater agiert und sich privatrechtlicher Mittel bedient (z. B. Kauf oder Miete), nutzt sie beim schlicht-hoheitlichen Handeln spezifisch hoheitliche Befugnisse, jedoch ohne Regelungsgehalt.
Formen und Beispiele des schlicht-hoheitlichen Handelns
Realakte/Verwaltungsrealakte
Das schlicht-hoheitliche Handeln ist in der Regel als Realakt ausgestaltet. Ein Realakt ist eine tatsächliche, auf einen Erfolg gerichtete Handlung einer Behörde ohne normative Regelung. Beispiele sind:
- Technische Maßnahmen der Polizei (z. B. Verkehrsregelung durch Polizeibeamte)
- Durchführung von Amtsauskünften und Informationserteilungen, soweit diese keine verbindliche Regelung darstellen
- Betreuung und Versorgung von Personen durch öffentliche Einrichtungen
- Begleitung von Schulklassen durch Lehrer in öffentlichen Schulen
- Durchführung kommunaler Veranstaltungen (z. B. Stadtfeste, Informationsabende)
- Abgabe von Ratschlägen durch Sozialstellen
Realakte mit Außenwirkung
Schlicht-hoheitliches Handeln kommt in Betracht, wenn eine direkte Außenwirkung vorhanden ist, ohne dass eine normative Individualregelung existiert.
Rechtsgrundlagen und rechtliche Einordnung
Gesetzliche Basis und Rahmenbedingungen
Ein schlicht-hoheitliches Handeln muss – wie jedes hoheitliche Handeln der Verwaltung – auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen. Die maßgebenden Vorschriften ergeben sich je nach Handlungsbereich aus dem Grundgesetz, den jeweiligen Spezialgesetzen der Bundes- und Landesverwaltung oder kommunalen Regelungen.
Bindung an Gesetz und Recht
Auch das schlicht-hoheitliche Handeln unterliegt dem aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes), was bedeutet, dass dieses Handeln an Recht und Gesetz und die Grundrechte gebunden ist.
Rechtsschutz und Anfechtbarkeit
Rechtsschutzmöglichkeiten
Gegen schlicht-hoheitliches Handeln – insbesondere bei Verletzung subjektiver Rechte – ist der Rechtsschutz grundsätzlich durch die allgemeine Leistungsklage (allgemeine Verwaltungsrechtsschutzklage) oder gegebenenfalls durch Feststellungsklagen (§ 43 VwGO) eröffnet. Die Anfechtung eines Verwaltungsakts durch die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist nicht möglich, da dem schlicht-hoheitlichen Handeln der Regelungscharakter fehlt.
Beispielsfälle für Rechtsschutz
- Schadensersatzklagen wegen Amtspflichtverletzungen im Zusammenhang mit Realakten (z. B. fehlerhafte Information durch Behördenmitarbeiter)
- Feststellungs- oder Unterlassungsklagen bei fortdauernden oder wiederholten Eingriffen
Relevanz und Bedeutung in der Verwaltungspraxis
Bedeutung für Bürger und Verwaltung
Das schlicht-hoheitliche Handeln spielt im täglichen Verwaltungshandeln eine zentrale Rolle, da eine Vielzahl verwaltungsimmanenter Tätigkeiten nicht durch Verwaltungsakte, sondern durch faktisches, tatsächlich wirkendes Handeln erfolgt.
Risiken und typische Problemstellungen
Die Abgrenzung von schlicht-hoheitlichem Handeln zu anderen hoheitlichen oder privatrechtlichen Handlungsformen ist nicht immer eindeutig und kann im Einzelfall zu Rechtsunsicherheiten führen – insbesondere, wenn der Regelungsgehalt oder die Außenwirkung einer Maßnahme unklar sind.
Literaturhinweise und Rechtsprechung
Literatur
- Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht
- Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar
- Sachs, Grundkurs im Verwaltungsrecht
Wichtige Gerichtsentscheidungen
- BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1993 – 3 C 45.91 (zur Abgrenzung zwischen schlicht-hoheitlichem Handeln und Verwaltungsakt)
- BVerfG, Beschluss vom 12. Januar 1994 – 1 BvR 434/87 (Bestätigung der Grundrechtsbindung im schlichthoheitlichen Handeln)
Zusammenfassung
Schlicht-hoheitliches Handeln bezeichnet eine zentrale Handlungsform der Verwaltung, bei der tatsächliches Verwaltungshandeln ohne Regelungswirkung gegenüber dem Bürger ausgeübt wird und die dennoch an die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben gebunden ist. Die genaue Abgrenzung zum Verwaltungsakt und zu privatrechtlichem Handeln ist wesentlich für die Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen und die Rechtssicherheit im Verwaltungsvollzug.
Häufig gestellte Fragen
Wann liegt schlicht-hoheitliches Handeln vor und wie grenzt es sich von Verwaltungsakten ab?
Schlicht-hoheitliches Handeln liegt vor, wenn eine Behörde im Rahmen ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben handelt, ohne dass sie dabei einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz) erlässt. Im Gegensatz zum Verwaltungsakt, der eine Regelung mit Außenwirkung für einen konkreten Einzelfall enthält, ist schlicht-hoheitliches Handeln dadurch gekennzeichnet, dass keine rechtserhebliche, verbindliche Entscheidung mit Außenwirkung getroffen wird. Typische Beispiele sind tatsächliche Verwaltungsmaßnahmen wie Auskünfte, Warnungen, einfache Belehrungen, die Verwaltung des öffentlichen Eigentums (z. B. Pflege eines Parks) oder Realakte wie Zwangsvollstreckungsmaßnahmen und Polizeigewahrsam. Die Grenze zum Verwaltungsakt wird insbesondere dadurch gezogen, dass beim schlicht-hoheitlichen Handeln kein (einseitiges) Rechtsverhältnis durch einen Hoheitsakt geschaffen, geändert oder aufgehoben wird. In der Praxis ist die Unterscheidung bedeutsam, da für Verwaltungsakte besondere Verfahrensvorschriften, Rechtsschutzmöglichkeiten und Formerfordernisse gelten, die bei schlichthoheitlichen Maßnahmen nicht einschlägig sind.
Welche Beispiele für schlicht-hoheitliches Handeln gibt es in der öffentlich-rechtlichen Verwaltungspraxis?
Schlichthoheitliches Handeln umfasst eine Vielzahl tatsächlicher Maßnahmen. Beispiele hierfür sind die Informationserteilung durch Behörden, die Durchführung von Kontrollen (z. B. Lebensmittelkontrollen ohne sofortige Sanktion), Verkehrsregelungen durch Polizeibeamte durch Handzeichen, Präventionsmaßnahmen wie die Aufstellung von Warnschildern, Hilfeleistungen (z. B. Feuerwehrhilfe ohne Erlass eines Verwaltungsakts), Abschleppen eines Fahrzeugs im Rahmen der Gefahrenabwehr und tatsächliche Maßnahmen im Bereich des Sicherheits- und Ordnungsrechts oder durch Sozialbehörden, wie die Auszahlung von Geldleistungen nach zuvor erlassenem Verwaltungsakt. Auch Maßnahmen der Gefahrenabwehr, wie das Beiseiteschaffen von Hindernissen auf öffentlichen Straßen, fallen unter schlichthoheitliches Handeln, sofern keine Regelung gegenüber dem Bürger ergeht.
Welcher Rechtsschutz steht gegen schlicht-hoheitliches Handeln zur Verfügung?
Anders als beim Verwaltungsakt ist der Rechtsschutz gegen schlicht-hoheitliches Handeln nicht direkt durch die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung) eröffnet. Da keine Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts vorliegt, kann Rechtsschutz regelmäßig nur im Wege der allgemeinen Leistungsklage (allgemeine Verpflichtungs- oder Unterlassungsklage) beziehungsweise mittels Feststellungsklage (§ 43 VwGO) erlangt werden. Häufig werden auch einstweilige Rechtsschutzverfahren nach §§ 123 ff. VwGO notwendig, insbesondere wenn ein tatsächliches Handeln der Behörde (bspw. das Abschleppen eines Kfz) sofortige Auswirkungen hat. Die Rechtswege stehen offen, sofern es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, ansonsten ist auf den ordentlichen Rechtsweg (Zivilgerichte) zuzugreifen.
Gelten Verfahrensvorschriften wie Anhörungspflichten und Begründungspflichten auch beim schlicht-hoheitlichen Handeln?
Für schlicht-hoheitliches Handeln gelten grundsätzlich nicht die spezifischen Verfahrensvorschriften, die für Verwaltungsakte einschlägig sind, etwa die Anhörungspflicht nach § 28 VwVfG oder die Pflicht zur Begründung nach § 39 VwVfG. Hintergrund ist, dass schlicht-hoheitliches Handeln keine Regelung mit Außenwirkung darstellt und daher der Schutzbedarf regelmäßig als geringer eingeschätzt wird. Jedoch können in besonderen Fällen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze, wie das Willkürverbot, das Gebot effektiven Rechtsschutzes und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Anwendung finden. Darüber hinaus können Spezialgesetze besondere Form- und Verfahrensvorschriften normieren, die auch für schlicht-hoheitliches Handeln relevant werden.
Welche Bedeutung hat das schlicht-hoheitliche Handeln im Bereich des Polizei- und Ordnungsrechts?
Im Polizei- und Ordnungsrecht ist das schlicht-hoheitliche Handeln von zentraler Bedeutung, da viele polizeiliche Maßnahmen tatsächlich, aber nicht regelnd erfolgen. Beispiele sind Platzverweise durch unmittelbare physische Einwirkung, kurzfristige Gewahrsamsnahmen, Absperrungen von Gefahrenstellen, Unterstützungshandlungen bei Veranstaltungen oder der Einsatz polizeilicher Zwangsmittel ohne förmlichen Verwaltungsakt. Die polizeilichen Aufgaben, die nicht auf Anordnung von Rechtspflichten abzielen, werden in der Regel schlichthoheitlich wahrgenommen. Die Unterscheidung ist wichtig, da sich die Eingriffsermächtigungen, Rechtsschutzmöglichkeiten und die Folgepflichten für die Polizei danach richten, ob ein Verwaltungsakt oder ein schlicht-hoheitliches Handeln vorliegt.
Wie erfolgt die Rechtskontrolle von schlicht-hoheitlichem Handeln?
Schlicht-hoheitliches Handeln unterliegt, wie jedes hoheitliche Handeln, der gerichtlichen Kontrolle auf Rechtmäßigkeit. Maßstab der Kontrolle sind die allgemeinen Verwaltungsgesetze, spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen sowie die Grundrechte. Die gerichtliche Kontrolle erfolgt regelmäßig im Nachhinein und richtet sich auf die Feststellung der Rechtsverletzung und ggf. auf die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustandes (z. B. Schadensersatz, Unterlassung zukünftiger Maßnahmen). Die Besonderheit ist, dass die Rechtskontrolle hinsichtlich des tatsächlichen Verwaltungshandelns zumeist komplexere Sachverhaltsermittlungen erfordert und die gerichtliche Überprüfung konsekutiv erfolgt, da ein Anfechtungsobjekt regelmäßig fehlt.
Unterliegen schlicht-hoheitliche Maßnahmen der Amtshaftung?
Auch für schlicht-hoheitliches Handeln besteht Amtshaftung nach Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB, sofern durch eine Amtspflichtverletzung einem Dritten ein Schaden entsteht. Der Amtsträger handelt in Ausübung eines öffentlichen Amtes und ist somit potentiell zur Haftung verpflichtet, wenn die Maßnahme rechtswidrig war und kausal zu einem Schaden geführt hat. Die Abgrenzung zum hoheitlichen Eingriffsverwaltung ist in diesem Zusammenhang weniger relevant, da für beide Bereich die Amtshaftung grundsätzlich anwendbar ist. Die Betroffenen können ihre Ansprüche regelmäßig direkt gegen die jeweilige Anstellungskörperschaft richten.
