Regierungsakt

Begriff und grundlegende Definition des Regierungsakts

Unter dem Begriff Regierungsakt wird im deutschen Verfassungs- und Verwaltungsrecht eine Handlung oder Maßnahme der Exekutive verstanden, die unmittelbar der Regierungsgewalt im engeren Sinne zuzurechnen ist. Regierungsakte sind vom klassischen Verwaltungsakt – also den rechtsförmlichen Einzelanordnungen einer Behörde – abzugrenzen. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie aufgrund ihrer politischen Natur beziehungsweise aufgrund ihrer Bedeutung für das Staatsganze einer gerichtlichen Kontrolle in der Regel entzogen sind.

Der Regierungsakt ist daher ein zentraler Rechtsbegriff bei der Abgrenzung justiziabler Verwaltungsakte von handlungen politischer Staatsleitung und der Umsetzung der Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Judikative. Regierungsakte betreffen in erster Linie wesentliche Staatsentscheidungen insbesondere im Bereich der auswärtigen Beziehungen und Staatsleitung.

Abgrenzung zu anderen hoheitlichen Handlungen

Unterschied zum Verwaltungsakt

Ein Verwaltungsakt im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 35 VwVfG) ist jede Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit Außenwirkung. Demgegenüber gehören Regierungsakte nicht in den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes, da sie typischerweise nicht einem individuellen Verwaltungszweck, sondern der politischen Staatsleitung und Staatssicherung dienen.

Verhältnis zu Gesetzgebungsakten

Auch zur Legislative besteht eine klare Abgrenzung: Parlamentsgesetze und parlamentarische Akte sind keine Regierungsakte, ebenso wenig wie die Ausführung von Gesetzen ohne politischen Ermessensspielraum durch die Verwaltung.

Abhebung von privatrechtlichen Handlungen

Regierungsakte sind stets dem öffentlichen Recht und der hoheitlichen Staatsgewalt zuzuordnen, nicht dem Privatrecht. Typisch sind internationale Verträge, diplomatische Maßnahmen oder Akte der Staatsleitung.

Rechtsdogmatischer Hintergrund und Bedeutung

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die rechtliche Relevanz des Regierungsakts ergibt sich im Wesentlichen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz (GG), der jedem von öffentlichen Gewalt in seinen Rechten Betroffenen einen Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährt. Hiervon werden jedoch Akte der unmittelbaren Staatsleitung, also Regierungsakte, traditionell ausgenommen, soweit sie dem Wesen nach einer gerichtlichen Kontrolle unzugänglich sind.

Gewaltenteilung und gerichtliche Überprüfbarkeit

Das Prinzip der Gewaltenteilung verlangt eine wirksame Kontrolle exekutiven Handelns. Die Bundesrepublik Deutschland gewährt daher grundsätzlich umfassenden Rechtsschutz gegen Akte der Exekutive. Von diesem Grundsatz werden Regierungsakte ausgenommen, sofern sie politische Entscheidungen mit besonders hohem Einschätzungs-, Wertungs- und Ermessensspielraum betreffen.

Für bestimmte Regierungsakte sieht das Grundgesetz spezielle Mechanismen der politischen Verantwortlichkeit (zum Beispiel die Kontrolle durch das Parlament) vor, während eine gerichtliche Nachprüfung regelmäßig ausgeschlossen ist.

Anwendungsbereiche und Fallgruppen

Außenpolitische Regierungsakte

Klassische Beispiele für Regierungsakte sind Handlungen im Bereich der auswärtigen Beziehungen, wie etwa:

• Anerkennung oder Nichtanerkennung von Staaten und Regierungen
• Abschluss oder Aufkündigung völkerrechtlicher Verträge
• Erteilung von Exequatur an Konsularbeamte fremder Staaten
• Entsendung oder Abberufung von diplomatischen Vertretern

Die gerichtliche Kontrolle dieser Maßnahmen ist regelmäßig ausgeschlossen, um die Flexibilität und Handlungsfähigkeit des Staates in existenziellen und internationalen Angelegenheiten zu gewährleisten.

Staatsnotstandsmaßnahmen und innere Staatsleitung

Regierungsakte können auch im Inneren von Bedeutung sein, etwa im Rahmen großräumiger Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der staatlichen Integrität, wie die Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115a GG) oder andere Angelegenheiten von hoher Staatlichkeit, die unmittelbar dem politischen Ermessen unterliegen.

Sonderfälle: Inländische administrative Regierungsakte

Auch im rein innerstaatlichen Bereich kann es sich um Regierungsakte handeln, beispielsweise bei Entscheidungen über Kabinettsumbildungen oder Maßnahmen, die unmittelbar die Regierungsgestaltung betreffen und keine individuellen Rechte Dritter berühren.

Justizrelevanz und Rechtsschutz

Ausschluss gerichtlicher Überprüfung

Nach traditioneller Auffassung sind Regierungsakte nicht durch Verwaltungsgerichte nachprüfbar, da sie ihrer Natur nach nicht der rechtlichen Kontrolle, sondern politischer Verantwortlichkeit unterliegen (sogenannte acta iure imperii). Insbesondere das Bundesverfassungsgericht und die Verwaltungsgerichtsbarkeit lehnen die Überprüfbarkeit von Regierungsakten typischerweise ab, solange keine unmittelbaren, individuell zurechenbaren Rechtsverletzungen Dritter vorliegen.

Ausnahmen und umstrittene Fälle

Allerdings existieren Grenzfälle, in denen verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz eröffnet sein kann, etwa wenn ein Regierungsakt mit einer vollziehbaren Verwaltungsmaßnahme verbunden wird. Dann ist jeweils zu prüfen, ob ein individuell betroffenes Recht vorliegt, dessen Verletzung dem Rechtsschutz zugänglich ist.

Internationale Bezüge und rechtsvergleichende Aspekte

Regierungsakte im deutschen und internationalen Recht

Auch im Völkerrecht und im Bereich der internationalen Beziehungen wird der Begriff Regierungsakt (acta iure imperii) verwendet, um staatliche Handlungen von Zivilgeschäften (acta iure gestionis) abzugrenzen. Dies ist insbesondere relevant für Fragen der Staatenimmunität vor ausländischen Gerichten.

Abgrenzung im internationalen Zivilprozessrecht

Nach Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche (EGBGB) sind ausländische Staaten in Deutschland für Regierungsakte nicht der Gerichtsbarkeit unterworfen. Die internationale Staatenimmunität bezieht sich nur auf Tätigkeiten in Ausübung hoheitlicher Gewalt.

Zusammenfassung und rechtspolitische Bedeutung

Regierungsakte verkörpern die Ausübung unmittelbarer Staatsgewalt, die im engen Zusammenhang mit der Staatsleitung und Souveränität steht. Dieser Rechtsbegriff markiert eine zentrale Schnittstelle zwischen politischer Handlungsfreiheit und gerichtlicher Kontrolle. Die sorgfältige Abgrenzung des Regierungsakts vom justiziablen Verwaltungsakt schützt dabei sowohl das Grundrecht auf Rechtsschutz als auch die Handlungsfähigkeit der Regierung in essentiellen Angelegenheiten des Staates.

Literatur und weiterführende Quellen

• Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 19 GG
• Sachs, Grundgesetz, Kommentar, Art. 19 GG
• Ipsen, Staatsrecht I, Verfassungsrecht
• BVerwGE 19, 16 (Anerkennung ausländischer Staaten)
• Ehlers/Pünder (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht

Dieser Lexikonartikel dient der allgemeinen Information zu rechtlichen Begriffen und stellt keine Rechtsberatung dar.

Häufig gestellte Fragen

Wann und in welchen Verfahren ist die Einordnung einer Maßnahme als Regierungsakt relevant?

Die Einordnung einer Maßnahme als Regierungsakt ist insbesondere im verwaltungsgerichtlichen Kontext von zentraler Bedeutung. Gemäß § 40 Abs. 1 VwGO sind „öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art“ Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Regierungsakte, das heißt Handlungen von Exekutive und Legislative, die ihrem typischen Gepräge nach staatsleitend oder politische Staatsakte sind, unterliegen dieser Kontrolle jedoch nicht, wenn sie verfassungsrechtlicher Art sind. Dies ergibt sich daraus, dass solche Akte entweder schon dem verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz unterliegen oder verfassungsimmanent nicht der gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein sollen. Typische Beispiele sind Akte der auswärtigen Staatsleitung, wie der Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen, das Aussprechen diplomatischer Anerkennungen oder der Einsatz der Bundeswehr im Ausland. In diesen Fällen ist die Unterscheidung entscheidend, ob ein Kläger den verfassungsgerichtlichen Weg zu suchen hätte oder ob der Maßnahme jegliche gerichtliche Überprüfung entzogen ist.

Welche Rechtsfolgen hat die Qualifikation einer Maßnahme als Regierungsakt?

Die rechtliche Qualifizierung als Regierungsakt bewirkt, dass dem betroffenen Rechtssubjekt die Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nach der Verwaltungsgerichtsordnung verschlossen bleibt. Regierungsakte sind von der sog. Justiziabilität ausgenommen, das heißt, sie sind der gerichtlichen Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte nicht zugänglich. Dies folgt zum einen aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz, wonach bestimmte Kernkompetenzen der Staatsleitung – z.B. außenpolitische Entscheidungen oder bestimmte Akte der Exekutive mit politischem Einschlag – keinem vollständigen richterlichen Überprüfungsmechanismus unterliegen dürfen. Darüber hinaus bewirkt die Konstruktion des Regierungsakts eine bewusst gezogene Schranke im Rechtsschutzsystem, um eigenständige Staatsfunktionen zu schützen. Die konkrete Rechtsfolge ist daher die Unzulässigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, was in entsprechenden Entscheidungen oft zum Ausdruck kommt.

Wie unterscheiden sich Regierungsakte von sonstigen Akten der Exekutive?

Regierungsakte unterscheiden sich von üblichen Maßnahmen der Exekutive – wie Verwaltungsakten im Sinne des § 35 VwVfG – vor allem durch ihren politischen Charakter und ihren engen Bezug zum verfassungsunmittelbaren Kernbereich der Staatsleitung. Während klassische Verwaltungsakte darauf abzielen, individuell-konkrete Regelungen durchzusetzen und regelmäßig einer gerichtlichen Kontrolle offenstehen, zeichnen sich Regierungsakte durch eine erhebliche Staatsrelevanz, zukunftsweisende Entscheidungen und Auswirkung auf die staatliche Souveränität aus. Entscheidendes Unterscheidungskriterium ist die „Staatsleitungsqualität“: Liegt der Schwerpunkt der Maßnahme auf politisch-verantwortlicher Staatslenkung, so handelt es sich um einen Regierungsakt, während bei schlichter Verwaltung jedenfalls die Justiziabilität vorherrscht.

Welche Rolle spielt der Grundsatz der Gewaltenteilung bei der Einordnung als Regierungsakt?

Der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) ist ein maßgebliches konzeptionelles Leitbild bei der Frage, ob eine Maßnahme als Regierungsakt zu bewerten ist. Er soll verhindern, dass Gerichte über solche Staatslenkungsentscheidungen befinden, die dem unmittelbaren Verantwortungsbereich der Regierung (Exekutive) oder des Gesetzgebers (Legislative) zuzuordnen sind. Bei Maßnahmen mit besonders hohem politischem Einschlag, die ein demokratisch-parlamentarisches Verantwortungsprinzip manifestieren, wird das Prinzip der gerichtlichen Kontrolle aus Gründen der Gewaltenteilung eingeschränkt. Somit dient die Konstruktion des Regierungsakts dem Schutz der Eigenständigkeit der Exekutive und der Legislative vor einer Durchgriffskontrolle durch die Gerichte, insbesondere in sensiblen politischen oder außenpolitischen Angelegenheiten.

Welche Beispiele für Regierungsakte werden in der Rechtsprechung häufig anerkannt?

Die Rechtsprechung klassifiziert regelmäßig folgende Maßnahmen als Regierungsakte: Entscheidung über den Abschluss und die Kündigung völkerrechtlicher Verträge, Handlungen betreffend die Anerkennung oder Nichtanerkennung von Staaten und Regierungen, Truppenstationierungs- und Bündnispolitik, bestimmte Hoheitsakte der Staatsrepräsentation (z.B. Teilnahme des Bundespräsidenten oder der Bundeskanzlerin an Staatsakten) sowie Weisungen an diplomatische Vertretungen. Auch behördliche Maßnahmen im Rahmen der Durchführung internationaler Zusammenarbeitsmaßnahmen (wie etwa im Bereich der internationalen Strafverfolgung oder der Gewährung von Exekutive­denzbeihilfe in politisch sensiblen Fällen) gelten vielfach als Regierungsakte. Lediglich dann, wenn eine Maßnahme nicht mehr auf politische Staatsleitung, sondern auf reine Verwaltung gerichtet ist, wird die Einstufung als Regierungsakt regelmäßig abgelehnt.

Gibt es Ausnahmen von der Nicht-Justiziabilität von Regierungsakten?

Obwohl Regierungsakte grundsätzlich von der gerichtlichen Kontrolle ausgenommen sind, bestehen wenige Ausnahmen, etwa dann, wenn sich aus dem Grundgesetz spezialgesetzlich abweichend eine ausdrückliche Zuweisung an den Bundes- oder Landesverfassungsgerichtshof ergibt. Ferner kann eine sehr enge Ausnahme bestehen, wenn die Handlung gleichzeitig Grundrechte schwerwiegend verletzt und keiner anderen Rechtsschutzmöglichkeit unterliegt: In diesen seltenen Fällen sind Gerichte in extrem engen Grenzen gehalten, indirekt einen Rechtsschutz zu ermöglichen, um das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht leer laufen zu lassen. Solche Fälle werden jedoch von der Rechtsprechung äußerst restriktiv gehandhabt.

Wie erfolgt die Abgrenzung zwischen Regierungsakt und vollziehender Verwaltung im Einzelfall?

Die Abgrenzung zwischen Regierungsakt und vollziehender Verwaltung erfolgt anhand einer Gesamtwürdigung der maßgeblichen Umstände. Die Rechtsprechung stellt dabei insbesondere auf den objektiven Charakter der Maßnahme, ihren politischen Einschlag sowie ihren Zusammenhang mit der Staatsleitung ab. Regelmäßig ist zu prüfen, ob der Kern der Maßnahme darauf gerichtet ist, das Staatsganze in einer Weise politisch zu lenken, dass der hierfür notwendige politische Einschätzungsspielraum der Exekutive betroffen ist. Fiskalische oder organisatorische Entscheidungen ohne nennenswerte Staatsleitungsfunktion werden hingegen der vollen gerichtlichen Kontrolle unterworfen. Die Grenzziehung zwischen Regierungsakt und Verwaltungsakt bleibt letztlich eine Wertungsfrage, die von den Gerichten im jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Umstände vorzunehmen ist.