Polizeiverwaltungsbehörden

Polizeiverwaltungsbehörden: Begriff, rechtliche Grundlagen und Aufgaben

Definition und Gesetzliche Verankerung

Der Begriff Polizeiverwaltungsbehörden bezeichnet in Deutschland die staatlichen Behörden, die mit der Erfüllung polizeilicher Aufgaben im Verwaltungsverfahren betraut sind. Sie unterscheiden sich von den Polizeivollzugsbehörden, deren Hauptaufgabe in der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung durch unmittelbaren Zwang sowie polizeiliche Einsätze besteht. Die Polizeiverwaltungsbehörden sind als Teil der allgemeinen Verwaltung der Länder organisiert und nehmen hoheitliche Aufgaben auf Grundlage der jeweiligen Polizeigesetze der Bundesländer wahr.

Die gesetzliche Grundlage ergibt sich aus den Landespolizeigesetzen, den Allgemeinen Verwaltungsgesetzen der Länder sowie dem Ordnungswidrigkeitenrecht. Daneben sind die Kommunalverfassungen der Länder sowie einzelne Spezialgesetze, wie das Passgesetz oder das Melderecht, maßgeblich, soweit sie ordnungsrechtliche Aufgaben an Polizeiverwaltungsbehörden zuweisen.

Abgrenzung: Polizeiverwaltungsbehörden und Polizeivollzugsbehörden

Im deutschen Polizei- und Ordnungsrecht wird klar zwischen Polizeiverwaltungsbehörden und Polizeivollzugsbehörden unterschieden:

• Polizeiverwaltungsbehörden sind Verwaltungsbehörden im Regelfall auf kommunaler oder höherer Verwaltungsebene, denen die Wahrnehmung von Aufgaben der Gefahrenabwehr, Gefahrenprävention und Ordnungsverwaltung obliegt. Sie handeln überwiegend in Verwaltungsverfahren (z. B. Erlass von Verwaltungsakten wie Platzverweisen, Untersagungen, Betriebsstillegungen).
• Polizeivollzugsbehörden sind Exekutivorgane, die mit eigenem Personal, insbesondere Polizeivollzugsbeamten, für die operative Gefahrenabwehr, Strafverfolgung und Durchführung von Zwangsmaßnahmen zuständig sind.

Die Aufgabenzuordnung erfolgt nach dem Prinzip der Trennung von Verwaltung und Vollzug, wobei in besonderen Lagen auch eine Zusammenarbeit oder Aufgabenübertragung stattfinden kann.

Organisation und Struktur

Verwaltungsaufbau

Polizeiverwaltungsbehörden sind in der Regel auf örtlicher Ebene (Gemeinden, Städte, Kreise) angesiedelt und werden in der Verwaltungshierarchie wie folgt differenziert:

• Örtliche Polizeibehörden: In den meisten Bundesländern üben die kommunalen Gebietskörperschaften (Gemeindeverwaltung, Stadtverwaltung, Landratsamt) die Aufgaben der Polizeiverwaltungsbehörde aus. In der Praxis ist dies häufig das Ordnungsamt.
• Bezirks- bzw. Kreisverwaltungsbehörden: Die Landkreise und kreisfreien Städte haben übergeordnete Polizeiverwaltungsbefugnisse beispielsweise bei größeren Veranstaltungen oder Angelegenheiten von überörtlicher Bedeutung.
• Obere Landesbehörden: In einigen Fällen sind auch Regierungspräsidien, Bezirksregierungen oder vergleichbare Behörden für besondere Ordnungsaufgaben zuständig.
• Oberste Landesbehörde: Das Innenministerium eines Bundeslandes kann als oberste Polizeiverwaltungsbehörde fungieren und ist für Grundsatzentscheidungen, die Organisation und Aufsicht zuständig.

Die genaue Ausgestaltung der Hierarchie, Benennung und Aufgabenverteilung folgt den jeweils geltenden Landesgesetzen.

Zentrale und Dezentralisierte Strukturen

Einige Bundesländer setzen auf ein zentralistisches Polizeimodell, in dem die Polizeiverwaltung bei den Landesbehörden konzentriert ist. Andere Länder, wie etwa Nordrhein-Westfalen oder Bayern, verfolgen ein kommunales Ordnungsmodell, in dem die Gefahrenabwehr weitgehend Aufgabe der Gemeinden und Landkreise bleibt.

Aufgaben und Befugnisse

Polizeiverwaltungsbehörden nehmen eine Vielzahl von Aufgaben wahr, die nach den allgemeinen gesetzlichen Grundlagen zur Gefahrenabwehr, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie zur Vorbeugung von Ordnungswidrigkeiten strukturiert sind:

• Gefahrenabwehr: Unmittelbare Prävention und Abwendung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, zum Beispiel durch Erlass von Platzverweisen, Veranstaltungsverboten oder Sicherstellungsverfügungen.
• Erlass von Verwaltungsakten: Aussprechen und Androhen von Maßnahmen im Vorfeld unmittelbarer Zwangsanwendung, z. B. Untersagungsverfügungen oder Bußgeldbescheide.
• Durchsetzung von Auflagen und Bedingungen: Kontrolle und Überwachung der Einhaltung von ordnungsrechtlichen Vorschriften, insbesondere bei Versammlungen, Demonstrationen, Gewerbebetrieben, Gaststätten, Märkten oder Bauvorhaben.
• Allgemeine Ordnungsaufgaben: Überwachen der Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften sowie die Erhebung und Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten (zum Beispiel bei Ruhestörung, Nichtraucherschutz, Tierhaltung).
• Mitarbeit und Unterstützung der Polizeivollzugskräfte: Koordinierung bei überörtlichen und übergeordneten Einsätzen, besondere Lagen wie Naturkatastrophen oder Großveranstaltungen.

Die Behörden sind nach dem Opportunitätsprinzip verpflichtet, bei Vorliegen einer ordnungsrechtlichen Gefährdung tätig zu werden, soweit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht anderweitig abgewendet werden kann.

Rechtliche Grundlagen und Normen

Polizeirecht der Länder

Die rechtliche Basis für die Tätigkeit der Polizeiverwaltungsbehörden bildet das jeweilige Landespolizeigesetz (z. B. das Polizeigesetz NRW, das Bayerische Polizeiaufgabengesetz oder das Sächsische Polizeigesetz). Sie regeln, wer Polizeiverwaltungsbehörde ist, auf welcher Rechtsgrundlage verwaltungsrechtliche Maßnahmen erfolgen und welche Befugnisse im Einzelfall bestehen.

Allgemeines Verwaltungsrecht

Polizeiverwaltungsbehörden wenden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben das Verwaltungsverfahrensgesetz ihres Bundeslandes bzw. das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVfG) subsidiär an. Durch Verwaltungsakte, Allgemeinverfügungen und Verwaltungszwang werden ordnungsrechtliche Anordnungen durchgesetzt. Nachrangig sind die Vorschriften des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) anwendbar, insbesondere bei der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten.

Besondere Rechtsgebiete

Weitere Spezialgesetze regeln Aufgaben und Eingriffsbefugnisse der Polizeiverwaltungsbehörden, beispielsweise:

• Melderecht
• Pass- und Ausweisrecht
• Versammlungsrecht
• Gaststättenrecht
• Immissionsschutzrecht
• Ausländerrecht

Diese Spezialgesetze enthalten regelmäßig spezielle verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen und Zuständigkeitsvorschriften.

Zuständigkeit und Verfahren

Örtliche und sachliche Zuständigkeit

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich überwiegend nach dem Ort der Gefahr oder des Ereignisses (Belegenheitsprinzip). Sachlich zuständig ist diejenige Polizeiverwaltungsbehörde, der das jeweilige Ordnungsrecht oder die landesrechtliche Vorschrift die Aufgabe zuweist. Bei Zuständigkeiten, die sich überschneiden, sind meist die höheren Verwaltungsebenen (z. B. Landratsamt oder Regierungspräsidium) einschlägig.

Verwaltungsverfahren und Rechtsschutz

Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden sind Verwaltungsakte oder Allgemeinverfügungen, die im Verwaltungsverfahren (Anhörung, Begründung, Bekanntgabe) erlassen werden. Gegen Maßnahmen besteht grundsätzlich die Möglichkeit des Widerspruchs und der Klage vor den Verwaltungsgerichten. Die Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns wird hierbei im verwaltungsgerichtlichen Verfahren umfassend überprüft.

Verhältnis zu anderen Behörden und Kooperation

Polizeiverwaltungsbehörden sind Teil der öffentlichen Verwaltung und arbeiten eng mit weiteren Behörden zusammen. Dazu zählen insbesondere die Polizeivollzugsbehörden, aber auch Sonderbehörden wie das Gesundheitsamt, Bauaufsichtsämter oder Umweltbehörden. Die Zusammenarbeit ist in Kooperationsvereinbarungen, Gesetzen und Verwaltungsvorschriften geregelt. Im Krisen- oder Katastrophenfall wird häufig eine Einsatzleitung installiert, in der die Polizeiverwaltungsbehörden eine koordinierende oder unterstützende Rolle übernehmen.

Polizeiverwaltungsbehörden im Bundesrecht und in anderen Staaten

Im Polizeirecht des Bundes tritt die Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Vollzugsbehörden beispielsweise bei der Bundespolizei nur eingeschränkt in Erscheinung, da deren Organisation stärker zentralistisch und exekutiv ausgerichtet ist. In anderen Staaten existiert, vergleichbar mit dem deutschen System, die Trennung von Verwaltungs- und Vollzugsorganen meist nicht oder in anderer Form.

Bedeutung und Einordnung im Ordnungsrecht

Polizeiverwaltungsbehörden sind tragende Säulen des präventiven Ordnungsrechts. Sie gewährleisten durch präventives Handeln und kontinuierliche Überwachung die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ihre Aufgaben reichen vom Erlass von Verwaltungsakten bis zur Verwaltung von Gefahren- und Störungsquellen im Alltag. Die Gewährleistung eines verfassungsmäßig garantierten rechtlichen Rahmens für Verhältnismäßigkeit und Grundrechtsschutz ist bei ihrer Tätigkeit essenziell.

Literatur und weiterführende Informationen

• Polizeigesetze der Länder (z. B. Bayerisches PAG)
• Ordnungsrechtliche Fachliteratur, z. B. „Polizeirecht“ von Klaus Ferdinand Gärditz
• Verwaltungsverfahrensgesetze sowie rachspezifische Verwaltungsvorschriften der Länder

Hinweis: Die genaue Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenstellung der Polizeiverwaltungsbehörden richtet sich nach den jeweiligen Landesgesetzen und kann im Detail variieren.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist sachlich und örtlich zuständig für Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden?

Die sachliche Zuständigkeit der Polizeiverwaltungsbehörden ergibt sich im Regelfall aus den jeweiligen Landesgesetzen, beispielsweise aus dem Polizeigesetz des Bundeslandes oder aus dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz. Für bestimmte Aufgaben, wie zum Beispiel die Gefahrenabwehr oder das Erlassen von Verwaltungsakten mit Polizeibezug, sind die allgemeinen Ordnungsbehörden (meist Ordnungsämter, Landratsämter, Bürgermeisterämter als Sicherheitsbehörden) sachlich zuständig, während spezielle Sonderordnungsbehörden (z. B. Bauaufsichtsbehörden, Gesundheitsämter) bei spezialgesetzlich geregelten Gefahrenlagen einschreiten. Die örtliche Zuständigkeit richtet sich regelmäßig nach dem Tatortprinzip (§ 3 VwVfG), heißt: Die Behörde am Ort des zu regelnden Sachverhalts ist örtlich zuständig. Ergänzend sind landesrechtliche Vorschriften wie §§ 4 ff. Polizei- und Ordnungsgesetze sowie Zuständigkeitsverordnungen zu beachten.

Inwiefern unterscheiden sich die Eingriffsbefugnisse der Polizeiverwaltungsbehörden von denen der Polizei?

Polizeiverwaltungsbehörden und Polizei besitzen grundsätzlich die gleichen rechtlichen Eingriffsmöglichkeiten im Rahmen der Gefahrenabwehr, jedoch mit unterschiedlichen Vollzugskompetenzen. Während die Polizeiverwaltungsbehörden primär durch Verwaltungsakt handeln und somit Anordnungen, Verfügungen, Untersagungen etc. erlassen, kann die Polizei als Vollzugsbehörde auch unmittelbaren Zwang anwenden, sofern dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr erforderlich ist. Insbesondere in Eilfällen (Gefahr im Verzug) kann die Polizei eigenständig handeln, während Polizeiverwaltungsbehörden regelmäßig auf den Erlass und die Durchsetzung von Verwaltungsakten begrenzt sind und zur Ausführung (z. B. Zwangsvollstreckung, unmittelbarer Zwang) die Polizei heranziehen müssen (§ 60 VwVG, §§ 60 ff. PolG). Die Zuständigkeitsaufteilung ist landesrechtlich unterschiedlich ausgestaltet.

Was ist der Unterschied zwischen Aufgaben der Gefahrenabwehr und Aufgaben der Strafverfolgung im Kontext der Polizeiverwaltungsbehörden?

Polizeiverwaltungsbehörden sind ausschließlich im Bereich der Gefahrenabwehr (präventives Verwaltungshandeln) tätig. Dort überwachen sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung, erlassen Anordnungen, Verfügungen und setzen Vorschriften zur Gefahrenverhütung durch. Die Strafverfolgung (repressives Handeln) fällt hingegen ausschließlich in den Aufgabenbereich der Polizeivollzugsbehörden und der Strafverfolgungsorgane (Staatsanwaltschaft, Polizei nach StPO). Polizeiverwaltungsbehörden können zwar im Rahmen ihrer Tätigkeit Straftatbestände feststellen und melden, führen jedoch keine Strafverfahren durch und sind nicht für Maßnahmen wie Vernehmungen, Durchsuchungen oder Festnahmen im strafprozessualen Sinne zuständig. Die Abgrenzung ist zentral für Rechtsmittel, Zuständigkeiten und Verfahrensweisen.

Wie ist der Verwaltungsrechtsweg bei Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden ausgestaltet?

Gegen behördliche Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden steht der Verwaltungsrechtsweg nach Art. 19 Abs. 4 GG, §§ 40 ff. VwGO offen. Rechtsbehelfe wie Widerspruch (sofern gesetzlich vorgesehen) und Klage (Anfechtungsklage, Verpflichtungsklage, Feststellungsklage) können eingelegt werden. Die Verwaltungsgerichte prüfen dann sowohl die formelle als auch materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns auf die Einhaltung der gesetzlichen Grundlagen (z. B. Polizeigesetz, Verwaltungsvollstreckungsrecht, Spezialgesetzte). Von wesentlicher Bedeutung ist, ob die Maßnahme auf Gefahrenabwehr gestützt ist (Verwaltungsstreitigkeit) oder auf Strafrecht (Strafverfolgungsmaßnahme, dann ordentliche Gerichte). Die Unterscheidung nach repressivem und präventivem Charakter der Maßnahme ist entscheidend.

Können Polizeiverwaltungsbehörden Gebühren und Kosten für ihre Maßnahmen erheben?

Ja, Polizeiverwaltungsbehörden sind berechtigt, nach Maßgabe der Gebührenordnungen der jeweiligen Landesverwaltung etwa bei polizeilichen Anordnungen oder Ersatzvornahmen Gebühren und Kosten zu erheben. Die Höhe und Art der erhobenen Gebühren richtet sich nach spezifischen Landesgebührengesetzen (z. B. Verwaltungskostenordnung), der Verwaltungskostenrechtsprechung sowie den zugrundeliegenden landesrechtlichen Bestimmungen der Polizeigesetze. Auch bei Zwangsmaßnahmen (z. B. Ersatzvornahme, Sicherstellung, Verwarnungen) können Kosten- und Gebührenbescheide extra ergehen. Rechtsbehelfe gegen die Gebührenbescheide sind ebenso wie bei den Hauptverwaltungsakten regelmäßig der Widerspruch und ggf. die Anfechtungsklage. Die Kosten werden dabei dem Verhaltensstörer, dem Zustandsstörer oder dem eventuellen Gesamtschuldner auferlegt, je nach Störerprinzip.

Ist eine sofortige Vollziehung von Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden möglich?

Maßnahmen der Polizeiverwaltungsbehörden können für sofort vollziehbar erklärt werden, insbesondere, wenn ein besonderes öffentliches Interesse, etwa zur Gefahrenabwehr, vorliegt (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung muss schriftlich und unter Angabe einer besonderen Begründung erfolgen. In manchen Fällen ordnet das Gesetz selbst die sofortige Vollziehbarkeit an (z. B. im Vollstreckungsrecht). Die Person, gegen die sich die Maßnahme richtet, kann im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes (§ 80 Abs. 5 VwGO) eine gerichtliche Aussetzung der Vollziehung beantragen. Die Rechtmäßigkeit der sofortigen Vollziehung ist an enge verfassungsrechtliche und gesetzliche Voraussetzungen geknüpft und unterliegt der gerichtlichen Kontrolle.

Welche Rolle spielt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Handeln der Polizeiverwaltungsbehörden?

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zentrales und verfassungsrechtlich verankertes Prinzip für jedes Verwaltungshandeln, auch im Rahmen der Aufgabenbewältigung durch Polizeiverwaltungsbehörden. Maßnahmen müssen geeignet, erforderlich und angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne) sein. Dieses Prinzip ist ausdrücklich in allen Polizeigesetzen der Länder und im allgemeinen Verwaltungsrecht normiert und sichert einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an Gefahrenabwehr und den individuellen Grundrechten der Betroffenen. Eine Maßnahme darf also weder über das zur Gefahrenabwehr Notwendige hinausgehen, noch zu Lasten unbeteiligter Dritter erfolgen. Die Prüfung und Einhaltung der Verhältnismäßigkeit ist regelmäßig auch Gegenstand gerichtlicher Überprüfung.