Polizeiverordnung

Begriff und Rechtsnatur der Polizeiverordnung

Die Polizeiverordnung ist ein zentrales Instrument des besonderen Ordnungsrechts in Deutschland und dient der unmittelbaren Gefahrenabwehr sowie der Regelung von Verhaltenspflichten zur Sicherung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Sie wird – meist auf Landesebene – von Polizeibehörden oder durch Organe der Selbstverwaltung mit polizeilichen Befugnissen erlassen und normiert generelle abstrakte Pflichten für die Allgemeinheit oder bestimmte Personengruppen. Die Polizeiverordnung unterscheidet sich damit grundlegend von Einzelverfügungen (Polizeiverfügung) durch ihren generellen und abstrakt-generellen Regelungscharakter.

Rechtsgrundlagen der Polizeiverordnung

Gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen

Die Befugnis zum Erlass von Polizeiverordnungen ergibt sich regelmäßig aus den Polizeigesetzen der Bundesländer. Eine polizeiliche Generalklausel allein genügt hierfür aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes und Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) nicht. Vielmehr bedarf es einer ausdrücklichen Verordnungsermächtigung. Beispiele finden sich etwa in § 10 des Polizeigesetzes Baden-Württemberg (PolG BW) oder § 27 des Bremischen Polizeigesetzes.

Anwendungsbereiche

Polizeiverordnungen werden häufig im Zusammenhang mit folgenden Sachverhalten erlassen:

• Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
• Regelung des Gemeingebrauchs öffentlicher Straßen und Plätze
• Lärmschutz, Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen
• Umgang mit Tieren in öffentlichem Raum
• Ordnungsvorschriften für Veranstaltungen und Versammlungen

Inhalt und Ausgestaltung der Polizeiverordnung

Adressatenkreis

Polizeiverordnungen richten sich grundsätzlich an einen unbestimmten Personenkreis. Sie können für das gesamte Landes- oder Gemeindegebiet gelten oder örtlich und sachlich beschränkt werden.

Regelungsgehalt

Ihr Inhalt kann das Erlaubnis- und Verbotsregime verschiedener Lebensbereiche betreffen, beispielsweise:

• Verbote bestimmter Verhaltensweisen (z. B. Alkoholkonsumverbot auf öffentlichen Plätzen)
• Gebote zu bestimmten Handlungen (z. B. Schneeräum- und Streupflichten)
• Anordnung von Betriebszeiten oder Zugangsbeschränkungen (z. B. Badesaisonregelungen)

Polizeiverordnungen müssen hinreichend bestimmt sein, so dass die Adressaten die zu befolgenden Pflichten erkennen können.

Form und Verfahren

Der Erlass einer Polizeiverordnung unterliegt festgelegten Verfahrensvorschriften:

• Schriftform und ordnungsgemäße Begründung
• Veröffentlichung (amtliche Bekanntmachung)
• Wahrung etwaiger Beteiligungsrechte (z. B. kommunale Vertretungsgremien)

Fehler im Verfahren oder formale Mängel können zur Nichtigkeit der Verordnung führen.

Verhältnis zu anderen Rechtsakten

Polizeiverordnungen stehen im Rang unter den formellen Gesetzen, müssen diesen jedoch entsprechen und dürfen insbesondere keine gesetzgeberischen Kompetenzen überschreiten (keine „wesentlichen Regelungen“). Im Falle einer Kollision mit höherrangigem Recht (Bundesgesetzen, Verordnungen mit Gesetzeskraft) sind Polizeiverordnungen wegen des Vorrangs des höherrangigen Rechts nichtig.

Die Rechtsnatur unterscheidet sich von Weisungen oder polizeilichen Einzelverfügungen durch die generelle und abstrakte Wirkung der Polizeiverordnung. Darüber hinaus kann die Polizeiverordnung auch bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeitstatbestände schaffen, soweit dies vom Gesetzgeber zugelassen ist.

Rechtsschutz und Kontrolle der Polizeiverordnung

Gesetz- und Rechtsverordnungskontrolle

Gegen Polizeiverordnungen ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Betroffene können die Rechtswirksamkeit einer Polizeiverordnung im Wege der Normenkontrolle angreifen. In den Ländern mit eigenständigem Oberverwaltungsgericht kann dies i.S.d. § 47 VwGO geschehen. In anderen Bundesländern besteht – abhängig von landesrechtlicher Ausgestaltung – die Möglichkeit der Inzidentkontrolle im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens oder bei Vollstreckung von Maßnahmen auf Grundlage der Verordnung.

Prüfungsumfang durch Gerichte

Die gerichtliche Überprüfung erstreckt sich auf die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage, Beachtung des Vorbehalts des Gesetzes, materielle und formelle Rechtmäßigkeit, insbesondere:

• Zuständigkeit der erlassenden Behörde
• Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze (Bestimmtheitsgebot, Verhältnismäßigkeit)
• Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (insbesondere Grundrechte – etwa Art. 2 Abs. 1 GG hinsichtlich Allgemeiner Handlungsfreiheit)

Vorrang von Gesetzen und Bindung an Grundrechte

Eine Polizeiverordnung darf das gesetzlich geregelte Maß nicht überschreiten. Grundrechtseingriffe durch Polizeiverordnungen sind nur im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und unter Beachtung der Schranken aus Art. 1 Abs. 3 GG zulässig. Typische Grundrechtsrelevanzen betreffen Versammlungsfreiheit, Eigentum, Bewegungsfreiheit und Gleichheitssatz.

Typische Beispiele und Anwendungsfälle

Kommunale Polizeiverordnungen

Auf kommunaler Ebene werden Polizeiverordnungen häufig erlassen zu:

• Lärmschutz in Wohngebieten und auf öffentlichen Plätzen
• Leinenpflicht für Hunde
• Regelungen zu nächtlichen Ruhezeiten
• Brandschutzvorschriften für Veranstaltungen oder Märkte

Landespolizeiverordnungen

Einzelne Bundesländer kennen allgemeine Polizeiverordnungen, die flächendeckend bestimmte Pflichten statuieren, etwa:

• Regelungen über die Abwehr von Gefahren bei Naturereignissen (Sturm, Hochwasser)
• Einschränkungen zur Eindämmung von Infektionskrankheiten

Abgrenzung zu anderen Normen

Die Polizeiverordnung ist von anderen Regelungsinstrumenten zu unterscheiden:

• Satzung: bezieht sich auf die Selbstverwaltung im eigenen Wirkungskreis der Kommune
• Verwaltungsakt: betrifft Einzelpersonen oder individuell bestimmbare Adressaten im Einzelfall
• Allgemeinverfügung: eine auf den Einzelfall bezogene, aber an einen bestimmten Personenkreis gerichtete Maßnahme

Literaturhinweise und Rechtsquellen

• Polizeigesetze der Bundesländer
• §§ 35 ff. VwVfG (Allgemeiner Teil des Verwaltungsverfahrensgesetzes)
• § 47 VwGO (Normenkontrollverfahren)
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (insbesondere Art. 20 Abs. 3, Art. 2)
• Kommentarliteratur zu Polizei- und Ordnungsrecht der Länder

Zusammenfassung:
Die Polizeiverordnung stellt ein bedeutendes Regelungsinstrument zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Sie wird von den Polizeibehörden oder kommunalen Organen auf Grundlage spezieller gesetzlicher Ermächtigungen erlassen, unterliegt strengen Rechtmäßigkeitsanforderungen und kann Gegenstand gerichtlicher Kontrolle sein. Insbesondere bezüglich der Grundrechtsbindung und der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht kommt ihr eine zentrale Rolle im Gefüge des präventiven Ordnungsrechts zu.

Häufig gestellte Fragen

Wie kommt eine Polizeiverordnung rechtswirksam zustande?

Die Polizeiverordnung ist ein formelles Regelwerk, das von einer zuständigen Behörde, typischerweise der örtlichen Ordnungsbehörde oder der Gemeinde, erlassen wird. Die Verfahrensschritte zum rechtswirksamen Zustandekommen einer Polizeiverordnung werden durch die jeweiligen Polizeigesetze der Bundesländer sowie die Gemeindeordnungen bestimmt. Zunächst erarbeitet die Behörde auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung einen Verordnungsentwurf. Dieser Entwurf muss in vielen Fällen im zuständigen Gremium, wie etwa dem Gemeinderat oder Stadtrat, beraten und beschlossen werden. Nach der Beschlussfassung folgt die Ausfertigung, wobei das Dokument von den Vertretern der erlassenden Behörde unterzeichnet wird. Für die Rechtskraft ist außerdem die öffentliche Bekanntmachung der Verordnung erforderlich; dies geschieht meist durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Gemeinde oder auf deren Internetseiten. Erst nach korrekter Bekanntmachung entfaltet die Polizeiverordnung Rechtswirkung gegenüber den betroffenen Adressaten.

Wer ist an eine Polizeiverordnung gebunden?

An eine Polizeiverordnung sind grundsätzlich alle Personen gebunden, die sich im örtlichen Geltungsbereich der Verordnung aufhalten oder dort wohnen, unabhängig von Staatsangehörigkeit oder Aufenthaltstitel. Auch juristische Personen, wie Unternehmen oder Vereine, sind Normadressaten, sofern ihr Verhalten unter die Regelungen der Verordnung fällt. Entscheidend ist, dass die Polizeiverordnung als Rechtssatz abstrakt-genereller Natur ist und sich an eine unbestimmte Zahl von Personen oder Personengruppen richtet. Die Bindungswirkung besteht unabhängig davon, ob der Einzelne von der Existenz der Verordnung Kenntnis hat. Ignorantia legis non excusat („Unwissenheit schützt vor Strafe nicht“) gilt auch bei Polizeiverordnungen, so dass eine Berufung auf Unkenntnis der Regelung rechtlich ohne Bedeutung ist.

Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für den Erlass einer Polizeiverordnung vorliegen?

Der Erlass einer Polizeiverordnung setzt zwingend eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage voraus, meist zu finden in den Polizeigesetzen der Länder oder in kommunalen Regelungen. Über die formelle Zuständigkeit hinaus verlangt das materielle Recht das Bestehen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Die Maßnahmen einer Polizeiverordnung müssen verhältnismäßig, geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ein weiteres zentrales Kriterium ist das Bestimmtheitsgebot: Die Regelungen der Verordnung müssen so klar und eindeutig sein, dass die Adressaten erkennen können, welches Verhalten erlaubt oder verboten ist. Formelle Anforderungen wie Ausfertigung und ordnungsgemäße Bekanntmachung sind hierbei ebenfalls zu beachten.

Können Polizeiverordnungen gerichtlich überprüft werden?

Ja, Polizeiverordnungen unterliegen der gerichtlichen Kontrolle. Bei Verdacht auf formelle oder materielle Fehler kann ein Normenkontrollverfahren vor den zuständigen Verwaltungsgerichten, oftmals vor dem Oberverwaltungsgericht bzw. dem Verwaltungsgerichtshof des jeweiligen Bundeslandes, eingeleitet werden. Hierbei wird geprüft, ob die Verordnung auf einer ausreichenden formellen Ermächtigungsgrundlage beruht, ob die formellen Anforderungen eingehalten sind (wie etwa Ausfertigung und Bekanntmachung) und ob die materiellen Voraussetzungen gegeben sind (Bestimmtheit, Verhältnismäßigkeit, Erforderlichkeit, Geeignetheit und Rechtmäßigkeit des Inhalts). Wird ein Verstoß festgestellt, kann die Polizeiverordnung ganz oder teilweise für nichtig erklärt werden.

Wie lange gilt eine Polizeiverordnung und wie wird sie aufgehoben?

Die Geltungsdauer einer Polizeiverordnung richtet sich nach deren Inhalt sowie nach gesetzlichen Vorgaben. Oft werden in der Verordnung selbst Befristungen aufgenommen, insbesondere bei temporären Regelungen (z.B. während bestimmter Veranstaltungen). Fehlt eine Befristung, gilt sie grundsätzlich unbefristet, bis sie durch eine spätere Verordnung verändert oder aufgehoben wird. Die Aufhebung einer Polizeiverordnung erfolgt durch ein ordnungsbehördliches Aufhebungsverfahren, das den gleichen Rechtsweg und die gleichen formellen Anforderungen wie der ursprüngliche Erlass durchläuft. Gegebenenfalls bestimmt auch das Gericht im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung die Nichtigkeit und damit die Unanwendbarkeit der Verordnung.

Welche Sanktionen drohen bei einem Verstoß gegen eine Polizeiverordnung?

Ein Verstoß gegen eine Polizeiverordnung kann als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die Rechtsgrundlagen hierzu finden sich in den jeweiligen Landesgesetzen zu Ordnungswidrigkeiten sowie im Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG). Im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens können Geldbußen verhängt werden, deren Höhe je nach Schwere des Verstoßes und jeweiliger Landesregelung unterschiedlich ist. In besonders gravierenden Fällen oder bei wiederholten Zuwiderhandlungen kann zusätzlich eine Ersatzvornahme oder ein Zwangsgeld angeordnet werden. Eine strafrechtliche Sanktion kommt regelmäßig erst in Betracht, wenn durch den Verstoß darüber hinaus Straftatbestände verwirklicht werden.