Begriff und rechtliche Grundlagen des Planungsverbands
Ein Planungsverband ist ein Zusammenschluss öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaften oder anderer Planungsträger mit dem Ziel, gemeinsame Aufgaben der räumlichen, insbesondere der überörtlichen Raumordnung, Landes- oder Regionalplanung, zu koordinieren und durchzuführen. Die gesetzliche Grundlage für Planungsverbände findet sich hauptsächlich im deutschen Bau- und Planungsrecht, insbesondere im Baugesetzbuch (BauGB), aber auch in den Raumordnungsgesetzen der Länder sowie in weiteren spezialgesetzlichen Regelungen.
Allgemeine rechtliche Einordnung
Planungsverbände gelten als öffentlich-rechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit und umfassender Rechts- und Handlungsfähigkeit. Sie dienen dazu, die Zusammenarbeit eigenständiger Träger öffentlicher Planungshoheit zu ermöglichen und Planungsaufgaben effizient sowie gebietskörperschaftsübergreifend zu bewältigen.
Nach § 205 BauGB sind Planungsverbände zur gemeinsamen Erfüllung von Aufgaben der Bauleitplanung und überörtlichen Planung zu bilden, wenn dies zur Sicherung einer einheitlichen Entwicklung von Räumen erforderlich erscheint.
Gründung und Rechtsform eines Planungsverbands
Voraussetzungen der Verbandsbildung
Die Gründung eines Planungsverbands erfolgt regelmäßig durch Rechtsverordnung auf Grundlage der jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften oder nach § 205 BauGB durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung der beteiligten Gebietskörperschaften. Die Zustimmung der Landesbehörde ist in der Regel erforderlich; teilweise erfolgt die Gründung sogar als Pflichtverband auf Anordnung der Landesregierung.
Mitglieder des Planungsverbands
Zu den Mitgliedern eines Planungsverbands zählen vor allem Städte, Gemeinden, Landkreise und Kommunen, gegebenenfalls auch andere Träger öffentlicher Belange, sofern Landesrecht dies vorsieht. Die Mitgliedschaft lässt sich in der Regel nicht einseitig kündigen, sondern bedarf besonderer rechtlicher Voraussetzungen.
Rechtsform und Organisation
Der Planungsverband ist häufig eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Satzungsautonomie, die auf öffentlich-rechtlicher Grundlage errichtet und mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet ist. Die interne Organisation ergibt sich aus der Verbandssatzung, die Regelungen zu Organen, Aufgabenverteilung, Entscheidungsmodalitäten, Beteiligungsrechten und Finanzierung trifft. Typische Organe sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorstand.
Aufgaben und Zuständigkeiten des Planungsverbands
Überörtliche Planungsaufgaben
Zu den zentralen Aufgaben eines Planungsverbands gehört die Aufstellung, Umsetzung und Fortschreibung von Regionalplänen oder Flächennutzungsplänen, welche die nachhaltige Entwicklung großer Gebiete fördern und raumordnerische Konflikte lösen sollen. In überörtlichen Fragen koordiniert der Planungsverband die Interessen seiner Mitglieder und stimmt verschiedene Planungsziele ab.
Hoheitliche Befugnisse
Planungsverbände verfügen über die Befugnis, Raumordnungs- und Bauleitpläne mit unmittelbarer Rechtswirkung zu erlassen sowie Stellungnahmen im Rahmen öffentlicher Beteiligungsverfahren abzugeben. Ihnen können daneben Aufgaben der Überwachung der Einhaltung raumordnerischer Ziele übertragen werden.
Verfahrenshoheit und Beteiligung
Im Rahmen der Aufstellung von Planungswerken hat der Planungsverband umfassende Beteiligungs- und Anhörungsverfahren durchzuführen, die dem Baugesetzbuch, dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) und ggf. landesrechtlichen Vorschriften unterliegen. Die Planungsentscheidungen unterliegen der Kontrolle durch die Landesaufsichtsbehörden und sind in gerichtlichen Verfahren überprüfbar.
Finanzierung des Planungsverbands
Die Finanzierung eines Planungsverbands erfolgt in der Regel durch Umlagen der Mitgliedskörperschaften, Zuweisungen des Landes sowie zweckgebundene Mittel im Rahmen von Investitionsförderprogrammen. Die jeweilige Finanzierungssystematik ist in der Verbandssatzung sowie in spezifischen Haushaltsplänen geregelt.
Für Verbindlichkeiten des Verbands haften im Zweifel die Mitgliedskörperschaften anteilig gemäß ihrer gesetzlichen oder satzungsmäßigen Verpflichtung.
Aufsicht und Kontrolle
Planungsverbände unterliegen, wie andere öffentlich-rechtliche Körperschaften auch, der Rechtsaufsicht der zuständigen Landesbehörden. Im Bereich der Bauleit- und Regionalplanung wird im besonderen Maße geprüft, ob die gesetzlichen Verfahrensvorschriften eingehalten und die Planungsziele des Landes umgesetzt werden.
Die Kontrollmöglichkeiten umfassen die Genehmigungspflicht wesentlicher Entscheidungen, Beanstandungsrechte und ggf. aufsichtsrechtliches Einschreiten bei Pflichtverletzungen des Planungsverbands.
Auflösung und Rechtsnachfolge
Die Auflösung eines Planungsverbands bedarf einer besonderen Rechtsgrundlage, erfolgt entweder durch Gesetz, Verordnung, behördliche Anordnung oder seltener durch Mitgliederbeschluss, sofern dies die Verbandssatzung zulässt. Die Nachfolge in Rechte und Pflichten wird in der Regel durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber oder durch eine abschließende Regelung im Auflösungsverfahren bestimmt.
Bedeutung von Planungsverbänden im deutschen Recht
Planungsverbände nehmen im deutschen Raumordnungs- und Bauplanungsrecht eine bedeutende Stellung ein, da sie die interkommunale Zusammenarbeit bei der Bewältigung komplexer Planungsaufgaben sicherstellen. Durch die Schaffung verbindlicher Planungsgrundlagen für große Räume sowie die Abstimmung widerstreitender Interessen von Kommunen und weiteren Trägern öffentlicher Belange fördern sie eine nachhaltige, rechtssichere und koordinierte Entwicklungsvorsorge.
Insgesamt ist der Planungsverband ein zentrales Instrument zur Bündelung der Planungshoheit und -verantwortung sowie zur Umsetzung der Anforderungen an moderne Stadt-, Regional- und Raumplanung in Deutschland.
Häufig gestellte Fragen
Wer ist Träger der Planungshoheit im Planungsverband und wie wird diese rechtlich ausgeübt?
Die Planungshoheit, also das Recht, die städtebauliche Entwicklung in einem bestimmten Gebiet durch Bauleitplanung zu steuern, liegt grundsätzlich bei den Gemeinden (§ 2 Abs. 1 BauGB). Wird jedoch ein Planungsverband gegründet, geht nach § 205 ff. BauGB unter bestimmten Voraussetzungen ein Teil dieser Planungshoheit auf den Verband über. Der Planungsverband wird dann Träger der Planungshoheit für das Verbandsgebiet. Die Ausübung dieser Hoheit erfolgt durch die Organe des Planungsverbandes, deren Befugnisse in der Verbandssatzung und durch die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften geregelt sind. Der Planungsverband kann Bebauungspläne sowie Flächennutzungspläne für das Verbandsgebiet erlassen, wobei er in ähnlicher Weise wie eine Gemeinde handelt, jedoch unterliegt er dabei ebenfalls den Vorgaben des Baugesetzbuches und der einschlägigen Landesgesetze. Entscheidungen des Planungsverbandes unterliegen der kommunalrechtlichen Kontrolle und können gegebenenfalls gerichtlich überprüft werden.
Welche rechtlichen Grundlagen bestimmen die Gründung und Organisation eines Planungsverbandes?
Die Gründung und Organisation von Planungsverbänden erfolgt im Regelfall gemäß § 205 ff. BauGB sowie nach den jeweiligen Landesgesetzen, etwa den Gemeindeordnungsgesetzen und spezialgesetzlichen Regelungen zum Zweckverband. Die rechtliche Grundlage wird zudem durch die Verbandssatzung konkretisiert, die beispielsweise die Aufgaben, das Gebiets der gemeinsamen Planung und die Mitwirkungsrechte der Mitglieder regelt. Ein Planungsverband ist juristisch in der Regel als Körperschaft des öffentlichen Rechts ausgestaltet und besitzt damit eigene Rechtspersönlichkeit. Die beigetretenen Kommunen oder Landkreise delegieren bestimmte Befugnisse an den Verband, der gegenüber Dritten als eigenständiger Akteur agiert. Die Satzung regelt die Geschäftsführung, die Zusammensetzung und die Beschlussfassung der Verbandsversammlung sowie die Beteiligungsrechte der Gemeinden.
Wer haftet für Fehler in der Planung des Planungsverbandes und wie ist die rechtliche Verantwortlichkeit geregelt?
Für Fehler bei der Planung durch den Planungsverband haftet grundsätzlich der Verband als juristische Person. Hiervon ausgenommen sind grob fahrlässige oder vorsätzliche Pflichtverletzungen einzelner Organmitglieder, für deren Folgen diese gegebenenfalls persönlich zur Verantwortung gezogen werden können. In Streitfällen können die Entscheidungen des Planungsverbandes (z. B. Bauleitpläne) im Rahmen einer Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO angegriffen werden. Wird ein Bebauungsplan oder Flächennutzungsplan durch ein Gericht für unwirksam erklärt, haftet der Planungsverband für daraus resultierende Schäden nach den Vorschriften über die Amtshaftung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG), sofern eine schuldhafte Amtspflichtverletzung nachgewiesen wird.
Wie gestaltet sich die Beteiligung der Kommunen im rechtlichen Verfahren des Planungsverbandes?
Die beteiligten Kommunen wirken im Rahmen der Verbandssatzung an den Entscheidungsprozessen mit. Sie entsenden in der Regel Vertreter in die Verbandsversammlung, die das zentrale Beschlussorgan darstellt. Diese Vertreter üben dort die im Verbandsgebiet bestehenden Mitwirkungsrechte gem. den Vorgaben der Verbandssatzung und der einschlägigen kommunalrechtlichen Vorschriften aus. Die Beteiligung der Kommunen ist durch den Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) geschützt. Die Satzung hat sicherzustellen, dass keine Gemeinde ohne angemessene Berücksichtigung ihrer Interessen von der Planung ausgeschlossen wird. In bestimmten Fällen können Sonderregelungen oder qualifizierte Mehrheiten erforderlich sein, wenn besonders gewichtige Interessen betroffen sind.
Welche Rechtsmittel stehen gegen Beschlüsse und Planungen des Planungsverbandes zur Verfügung?
Die vom Planungsverband erlassenen Bauleitpläne beziehungsweise andere verbindliche planerische Festsetzungen können wie die Planungen einer Kommune gerichtlich überprüft werden. Das wichtigste Rechtsmittel ist die Normenkontrollklage nach § 47 VwGO, die von Betroffenen oder anerkannten Vereinigungen beim zuständigen Oberverwaltungsgericht (bzw. Verwaltungsgerichtshof) erhoben werden kann. Darüber hinaus können Akte der Verbandsorgane im Wege der Kommunalaufsicht beanstandet oder von den beteiligten Gemeinden entsprechend den in der Verbandssatzung niedergelegten internen Kontrollmechanismen angefochten werden. Zusätzlich steht den Mitgliedsgemeinden der Weg einer gerichtlichen Überprüfung im Rahmen der allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Klagearten offen, sofern sie in eigenen Rechten verletzt sind.
Welche rechtlichen Vorgaben gelten für die Finanzierung und Kostentragung im Planungsverband?
Die Kosten der Planung sowie der Verbandstätigkeit werden grundsätzlich nach Maßgabe der Verbandssatzung auf die Mitglieder umgelegt. Die Satzung muss eine klare Regelung über die Verteilung der Kosten enthalten, was häufig nach Einwohnerzahl, Fläche oder einer Kombination daraus erfolgt. Öffentlich-rechtliche Verträge können die Kostentragung und Finanzierung im Einzelnen näher bestimmen (§ 205 Abs. 5 BauGB). Planungsverbände sind verpflichtet, bei der Bewirtschaftung ihrer Mittel die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einzuhalten und eine ordnungsgemäße Buchführung sicherzustellen. Die Finanzierung steht unter der Kontrolle der Rechnungsprüfung, die sich ggf. nach den Vorschriften der Kommunal- oder Kreisordnung richtet.
Welche Rolle spielen Landesgesetze und das Baugesetzbuch im rechtlichen Gefüge des Planungsverbandes?
Das Baugesetzbuch (BauGB) bildet die bundesrechtliche Grundlage für die Gründung, Aufgaben und Kompetenzen von Planungsverbänden. Es wird ergänzt und konkretisiert durch einschlägige Landesgesetze, die je nach Bundesland unterschiedliche Vorschriften zu Organisation, Aufgaben, Kontrolle, Haushalt und Mitwirkung der Mitglieder enthalten können. Zudem sind die Vorschriften über Zweckverbände und sonstige kommunale Kooperationen der jeweiligen Ländergesetze maßgeblich, in Bayern etwa das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG). Die Verbandssatzung muss sowohl die bundesrechtlichen als auch die landesrechtlichen Vorgaben berücksichtigen und aufeinander abstimmen, damit die Rechtskonformität sämtlicher Verbandsentscheidungen gewahrt bleibt.
