Definition und Wesen des mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts
Ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt ist ein Verwaltungsakt, dessen Erlass oder Wirksamwerden neben der Beteiligung der zuständigen Verwaltungsbehörde die Mitwirkung eines weiteren, gesetzlich bestimmten Organs, Gremiums oder Stelle voraussetzt. Diese Mitwirkung kann entweder in Form einer Zustimmung, Anhörung oder sogar eines Einvernehmens erfolgen. In der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft und -praxis handelt es sich bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten um ein bedeutsames Instrument der rechtsstaatlichen Kontrolle und der Gewaltenteilung, da durch die Mitwirkung weiterer Stellen das Handeln der Verwaltung in besonders bedeutsamen oder sensiblen Bereichen überprüft und abgesichert werden soll.
Rechtsgrundlagen
Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte finden ihre Grundlage insbesondere im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) und in spezialgesetzlichen Regelungen. Die zentrale Bestimmung aus dem VwVfG hierzu ist § 13 VwVfG, die die allgemeine Mitwirkung anderer Behörden regelt. Darüber hinaus enthalten zahlreiche Fachgesetze, wie beispielsweise das Baugesetzbuch (BauGB), das Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sowie das Beamtenrecht, spezifische Regelungen zur Notwendigkeit der Mitwirkung anderer Stellen bei der Entscheidung und dem Erlass von Verwaltungsakten.
Formen der Mitwirkung
Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte unterscheiden sich nach der Art und dem Umfang der gesetzlich vorgeschriebenen Mitwirkung:
Zustimmung
Die Zustimmung bezeichnet eine rechtlich verbindliche Einwilligung einer anderen Behörde oder eines Gremiums. Der Verwaltungsakt darf erst erlassen oder wird erst wirksam, wenn die Zustimmungsbehörde ihre Zustimmung erteilt hat. Die Zustimmung kann sowohl als Voraussetzung für den Erlass als auch für das Wirksamwerden eines Verwaltungsakts ausgestaltet sein.
Einvernehmen
Beim Einvernehmen handelt es sich um eine besonders enge Form der Mitwirkung. Das einvernehmliche Handeln bedeutet, dass sich die beteiligten Stellen oder Behörden auf eine übereinstimmende Entscheidung einigen müssen. Eine Verweigerung des Einvernehmens bewirkt, dass der Verwaltungsakt nicht erlassen werden darf.
Anhörung
Im Unterschied dazu stellt die Anhörung eine weniger intensive Mitwirkung dar. Hierbei muss die betroffene oder beteiligte Behörde zu einer beabsichtigten Maßnahme angehört werden, sie kann aber nicht verhindern, dass der Verwaltungsakt erlassen wird.
Bedeutung und Anwendungsbeispiele
Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte sind regelmäßig in Bereichen vorgesehen, in denen eine besondere Sicherung rechtmäßigen Verwaltungshandelns erforderlich erscheint oder in denen ein Interessenausgleich von verschiedenen Rechtsgütern notwendig ist.
Beispiele aus der Praxis
- Städtebaurecht: Bei der Erteilung einer Baugenehmigung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans ist häufig die Zustimmung der Gemeinde erforderlich (§ 36 BauGB).
- Beamtenrecht: Die Versetzung eines Beamten in den Ruhestand kann teilweise das Einvernehmen mit dem Personalrat voraussetzen.
- Immissionsschutzrecht: Die Erteilung bestimmter Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz erfordert die Beteiligung von Nachbarbehörden oder Fachgremien.
Rechtsfolgen bei fehlender Mitwirkung
Ein wesentliches Merkmal des mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts ist, dass ohne die gesetzlich vorgesehene Mitwirkung die Maßnahme rechtswidrig ist und im Regelfall keine Wirksamkeit erlangt. In solchen Fällen kann der Verwaltungsakt von einem Verwaltungsgericht aufgehoben werden.
Heilung von Verfahrensfehlern
Das Verwaltungsverfahrensgesetz eröffnet in § 45 VwVfG die Möglichkeit der Heilung bestimmter Verfahrensmängel. Unter bestimmten Voraussetzungen kann eine unterbliebene Mitwirkung nachgeholt werden und der Verwaltungsakt dadurch rückwirkend wieder rechtswirksam werden. Dies gilt jedoch nicht in allen Fällen und ist abhängig von der jeweiligen gesetzlichen Regelung.
Abgrenzung zu anderen Verwaltungsakten
Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte sind abzugrenzen von einfachen (nicht-mitwirkungsbedürftigen) Verwaltungsakten, bei denen die Entscheidung allein in der Verantwortung einer Behörde liegt. Darüber hinaus unterscheiden sich mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte von mehrstufigen Verwaltungsverfahren, in denen mehrere Behörden nacheinander tätig werden, ohne dass deren Handeln notwendigerweise als Mitwirkung im Sinne einer formellen Zustimmung oder eines Einvernehmens verstanden wird.
Bedeutung für das Verwaltungsverfahren und den Rechtsschutz
Die Regelungen über die Mitwirkungsbedürftigkeit wirken sich maßgeblich auf den Ablauf des Verwaltungsverfahrens aus. Sie vervielfachen die Kontrollmechanismen und erhöhen die Rechtssicherheit für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen. Gleichzeitig wird der Rechtsschutz gestärkt, da bei fehlender oder fehlerhafter Mitwirkung die Möglichkeit der Anfechtung des Verwaltungsakts eröffnet ist.
Zusammenfassung
Der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt ist ein zentrales Institut des Verwaltungsrechts. Er dient insbesondere der rechtsstaatlichen Kontrolle und der Sicherung öffentlicher und privater Interessen durch die Einbindung zusätzlicher Kontroll- und Entscheidungsorgane. Die rechtlichen Anforderungen an Form, Verfahren und Wirksamkeit solcher Akte sind in allgemeinen und besonderen Gesetzen geregelt und stellen einen wesentlichen Beitrag zur rechtsstaatlichen Verwaltungstätigkeit dar.
Häufig gestellte Fragen
Welche Formerfordernisse bestehen bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten?
Die Formerfordernisse bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten richten sich nach den gesetzlichen Bestimmungen des jeweiligen Verwaltungsverfahrens und zielen darauf ab, ein rechtsstaatlich einwandfreies und transparentes Entscheidungsergebnis sicherzustellen. Grundsätzlich gilt, dass bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten neben der Entscheidung der zuständigen Hauptverwaltungsbehörde eine weitere behördliche Mitwirkung, häufig die Zustimmung oder das Einvernehmen einer anderen Behörde, erforderlich ist. Die Zustimmung bedarf generell keiner besonderen Form, sie kann auch formlos, etwa mündlich oder durch schlüssiges Verhalten, erteilt werden, sofern das Gesetz keine bestimmte Form vorschreibt. Eine Ausnahme besteht jedoch, wenn für den Verwaltungsakt selbst Schriftform oder eine elektronische Form vorgesehen ist; dann muss auch die Zustimmung entsprechend dokumentiert werden. In vielen spezialgesetzlichen Regelungen – etwa im Baurecht oder Immissionsschutzrecht – ist explizit festgelegt, dass das Einvernehmen oder die Zustimmung schriftlich oder elektronisch zu erklären ist, um Beweisfragen eindeutig klären zu können. Kommt die mitwirkende Behörde ihrer Pflicht nicht oder nicht korrekt nach, kann dies zur Rechtswidrigkeit des gesamten Verwaltungsaktes führen. Schließlich verlangt die Praxis, dass die Mitwirkung regelmäßig vor Erlass des Verwaltungsaktes eingeholt und die Erteilung der Mitwirkung im Verwaltungsvorgang dokumentiert wird, um die Nachvollziehbarkeit und Rechtssicherheit zu gewährleisten.
Wer trägt die Verantwortung für die Einholung der erforderlichen Mitwirkung?
Die Hauptverantwortung für die rechtzeitige und ordnungsgemäße Einholung der erforderlichen Mitwirkung liegt grundsätzlich bei der erlassenden Verwaltungsbehörde, die den mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt erlassen will. Im Rahmen der Amtsermittlungspflicht (§ 24 VwVfG) ist diese Behörde gehalten, alle für den Erlass notwendigen Schritte von sich aus zu veranlassen. Dies umfasst explizit auch die Aktivierung der mitwirkenden Behörde(n), sobald eine gesetzliche Mitwirkung – etwa Zustimmung, Einvernehmen oder Mitzeichnung – vorgeschrieben ist. Versäumt die Hauptbehörde diese Pflicht, indem sie den Verwaltungsakt ohne die vorgeschriebene Mitwirkung erlässt, ist der Verwaltungsakt regelmäßig rechtswidrig und im Regelfall auch anfechtbar. Tritt die fehlende Mitwirkung jedoch aufgrund eines Versagens oder Verzugs der zustimmenden Behörde ein, richten sich die Konsequenzen nach dem Zweck der Mitwirkung und den gesetzlichen Fiktionen (z. B. Genehmigungsfiktion nach Fristablauf). In Einzelfällen kann die Hauptverwaltungsbehörde zur Fristsetzung und, nach fruchtlosem Ablauf, ggf. zur Ersatzvornahme berechtigt sein.
Welche Rechtsfolgen hat eine unterlassene oder fehlerhafte Mitwirkung?
Eine unterlassene oder fehlerhafte Mitwirkung im Rahmen eines mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes zieht in der Regel die Rechtswidrigkeit des resultierenden Verwaltungsaktes nach sich. Rechtswidrigkeit bedeutet allerdings nicht in jedem Fall die Nichtigkeit (§ 44 VwVfG), sondern zunächst nur, dass der Akt widerruflich oder anfechtbar ist. Die Nichtigkeit tritt nur bei besonders schwerwiegenden, offensichtlichen Verstößen ein, etwa wenn eine unersetzliche Mitwirkung (z. B. zwingende Genehmigung) vollständig fehlt. In vielen Fällen kann ein Mitwirkungsdefizit jedoch geheilt werden, etwa durch nachträgliche Zustimmung oder Genehmigung gemäß § 45 Absatz 1 Nr. 3 VwVfG, sofern nicht bereits „bestandskräftige“ oder „schwerwiegende“ Rechtsfolgen eingetreten sind. Die genaue Einordnung hängt von Art und Zweck der Mitwirkung, der Schutzrichtung der Norm, dem Vorliegen von Heilungsmöglichkeiten und gegebenenfalls Fristen ab, wie sie im Einzelfall auch spezialgesetzlich geregelt sein können.
Können mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte nachträglich geheilt werden?
Ja, eine nachträgliche Heilung bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten ist grundsätzlich möglich, sofern die einschlägigen Voraussetzungen vorliegen. Mit Blick auf § 45 VwVfG sind insbesondere die Nachholung von Zustimmung, Einvernehmen oder Beteiligung einer weiteren Behörde bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens (oder entsprechender Rechtsschutzphase) zulässig. Die Nachholung beseitigt grundsätzlich die bis dahin bestehende Rechtswidrigkeit, sofern die Mitwirkung nicht zwingend zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes vorliegen muss (sogenannte „konstitutive Mitwirkung“). Ist dagegen die Mitwirkung nach der Funktion und Gesetzesintention eine Wirksamkeitsvoraussetzung, lässt sich der Fehler regelmäßig nicht mehr rückwirkend beseitigen. In jedem Fall müssen Fristen gewahrt sein und der Betroffene darf durch die nachträgliche Mitwirkung nicht in unvertretbarer Weise benachteiligt werden.
Wie unterscheiden sich Einvernehmen und Zustimmung als Mitwirkungsformen rechtlich?
Einvernehmen und Zustimmung sind zwei unterschiedliche Formen der Mitwirkung, die verschiedene rechtliche Funktionen erfüllen. Die Zustimmung ist eine einseitige Willenserklärung der mitwirkenden Behörde, durch die diese dem Erlass des Verwaltungsaktes ausdrücklich zustimmt. Ohne diese Zustimmung ist der Verwaltungsakt meist unwirksam. Das Einvernehmen ist dagegen ein zweiseitiger Abstimmungsprozess, bei dem sich beide Behörden, also die erlassende und die mitwirkende Behörde, über den Inhalt der Entscheidung verständigen müssen. Hier reicht nicht die bloße Zustimmung aus, sondern es muss aktiver Konsens hergestellt werden. Die Ablehnung des Einvernehmens durch die mitwirkende Behörde verhindert grundsätzlich den Erlass des Verwaltungsaktes. Oftmals ist für die Versagung des Einvernehmens eine Begründungspflicht vorgesehen. Auch bestehen in einzelnen Fachgesetzen spezielle Regelungen darüber, in welchen Fällen das Einvernehmen durch eine Ersatzvornahme ersetzt werden kann oder eine Genehmigungsfiktion greift.
Welche typischen Anwendungsfälle gibt es für mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte?
Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte finden sich in zahlreichen Bereichen des öffentlichen Verwaltungsrechts. Klassische Beispiele sind das bundesstaatliche Bauen im Außenbereich nach § 36 BauGB, bei dem das Einvernehmen der Gemeinde für die Baugenehmigung erforderlich ist; dies gilt ebenfalls für bestimmte Entscheidungen nach dem Immissionsschutzgesetz (BImSchG), für wasserrechtliche Erlaubnisse oder bei personalrechtlichen Entscheidungen im Beamtenrecht, etwa im Rahmen der Versetzung oder Abordnung, wenn Beteiligungsgremien wie der Personalrat einbezogen werden müssen. Typisch ist außerdem das Erfordernis der Zustimmung übergeordneter Behörden, etwa im Bereich der Kommunalaufsicht (§§ 115 ff. GO NRW) oder beim Abschluss von öffentlich-rechtlichen Verträgen, sofern eine Mitwirkung speziell vorgesehen ist. Auch das Sozialrecht und das Ausländerrecht kennen zahlreiche Fälle, in denen für bestimmte Maßnahmen die Mitwirkung oder das Einvernehmen anderer Behörden erforderlich ist. Diese Vielfalt zeigt, dass das Instrument des mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes überall dort wichtig ist, wo Interessen verschiedener Behörden oder Träger öffentlicher Belange zu koordinieren sind.
Inwieweit sind die Mitwirkungsrechte gerichtlich überprüfbar?
Mitwirkungsrechte sind in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar, was sowohl die Wirksamkeit als auch das ordnungsgemäße Zustandekommen der Mitwirkung betrifft. Dies geschieht typischerweise im Rahmen einer Verpflichtungs- oder Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht. Die Gerichte sind dabei berechtigt und verpflichtet, zu kontrollieren, ob die gesetzlich vorgeschriebenen Mitwirkungsformen ordnungsgemäß eingehalten wurden, ob Fristen und Formerfordernisse beachtet wurden und ob die mitwirkende Behörde ihr Ermessen korrekt ausgeübt hat, sofern dies erforderlich ist. Besonders relevant wird die gerichtliche Kontrolle in Fällen, in denen eine Mitwirkung (z. B. das Einvernehmen der Gemeinde im Baugenehmigungsverfahren) willkürlich oder aus sachfremden Erwägungen verweigert wurde; hier besteht ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf ordnungsgemäße Durchführung der Mitwirkung. Die gerichtliche Überprüfbarkeit trägt wesentlich zur Rechtssicherheit im Verwaltungsverfahren bei.
