Begriff und Geschichte der Magistratsverfassung
Die Magistratsverfassung ist eine historische Kommunalverfassung, die besonders im 19. und frühen 20. Jahrhundert in deutschen Städten zur Anwendung kam. Sie regelt die innere Organisation und die Verwaltungsstruktur von Städten, insbesondere das Verhältnis zwischen den kommunalen Organen wie Magistrat, Stadtverordnetenversammlung und Bürgerschaft. Die Magistratsverfassung unterscheidet sich von anderen Kommunalverfassungen, etwa der Bürgermeisterverfassung oder Ratsverfassung, durch die kollegiale Leitung der städtischen Verwaltung durch den Magistrat als zentrales Exekutivorgan. Mit den kommunalen Neugliederungen im 20. Jahrhundert wurde die Bedeutung der Magistratsverfassung zugunsten anderer Modelle wie der Bürgermeisterverfassung stark zurückgedrängt.
Entwicklung der Magistratsverfassung
Historische Entstehung
Die Wurzeln der Magistratsverfassung liegen im ausgehenden Mittelalter und in der frühen Neuzeit. Als eigenständiges Verwaltungssystem entwickelte sie sich im 19. Jahrhundert innerhalb des Deutschen Bundes, insbesondere im Königreich Preußen, im Großherzogtum Hessen sowie in anderen deutschen Teilstaaten. Sie griff Elemente der traditionellen Stadtverfassungen auf und wandelte diese unter Einfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgesetze in ein modernes Verwaltungssystem um.
Reichsrechtliche Verankerung
Mit der Reichsgründung von 1871 wurde die Magistratsverfassung durch die jeweiligen Gemeindeordnungen manifestiert. Insbesondere die Preußische Städteordnung von 1808 und die darauf folgenden Gemeindeordnungen prägten das System. Bis in die Weimarer Republik war die Magistratsverfassung in vielen deutschen Städten vorherrschend. Erst durch die Gemeindeordnung des Deutschen Reichs vom 30. Januar 1935 und die späteren Landesgesetze wurde das System weitgehend überwunden.
Rechtliche Struktur der Magistratsverfassung
Die Organe der Stadt
Das zentrale Element der Magistratsverfassung ist das dualistische Modell aus zwei eigenständigen Stadtorganen: dem Magistrat und der Stadtverordnetenversammlung.
Magistrat
Der Magistrat bildet das kollegiale Verwaltungsorgan der Stadt. Ihm gehören der Stadtrat beziehungsweise Oberbürgermeister als Vorsitzender sowie weitere haupt- und ehrenamtliche Magistratsmitglieder an. Der Magistrat ist für die Führung der laufenden Geschäfte sowie die Ausführung der Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung verantwortlich. Die Mitglieder werden in der Regel von der Stadtverordnetenversammlung gewählt.
Stadtverordnetenversammlung
Die Stadtverordnetenversammlung (in manchen Regionen auch als Gemeinderat bezeichnet) ist das beschließende Organ der Bürgerschaft. Ihre wichtigsten Aufgaben sind die Beschlussfassung über Satzungen, den Haushalt und sonstige grundlegende Angelegenheiten der Stadt. Die Mitglieder werden in allgemeinen, freien und geheimen Kommunalwahlen von den wahlberechtigten Bürgern gewählt.
Aufgabenverteilung und Funktionsweise
Die Magistratsverfassung trennt strikt zwischen Legislative und Exekutive. Die Stadtverordnetenversammlung ist für Beschlüsse zuständig, der Magistrat für deren Ausführung. Ein entscheidendes Merkmal ist die Beschränkung der Leitungsbefugnis des Bürgermeisters oder Oberbürgermeisters durch das Kollegialprinzip des Magistrats. Die kollektive Verantwortung sichert die ungeteilte Willensbildung im Führungsgremium und verhindert einseitige Machtausübung durch eine Einzelperson.
Abgrenzung zu anderen Kommunalverfassungen
Unterschied zur Bürgermeisterverfassung
Im Gegensatz zur Magistratsverfassung sieht die Bürgermeisterverfassung eine stärkere Konzentration der Leitungsbefugnisse beim Bürgermeister oder Oberbürgermeister vor, der sowohl Vorsitzender des Gemeinderats als auch Chef der Verwaltung ist (monistisches System). Das Kollegialorgan Magistrat entfällt zugunsten einer Ein-Personen-Führung mit großem Entscheidungs- und Vertretungsbefugnis.
Unterschied zur Ratsverfassung
Bei der Ratsverfassung sind die Mitglieder des Verwaltungsorgans in der Regel identisch mit denen des beschließenden Organs (Gemeinderat); eine strikte Trennung zwischen Legislative und Exekutive besteht nicht. Die Ratsverfassung kommt heute in Deutschland kaum noch vor.
Bedeutung im modernen Recht
Fortbestand und Abschaffung
Die Magistratsverfassung prägt heute nur noch wenige Kommunen. Mit dem Inkrafttreten moderner Kommunalverfassungen, insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg, erfolgte weitgehend die Umstellung auf die Bürgermeisterverfassung. In Hessen existierte die Magistratsverfassung bis zur hessischen Kommunalverfassungsneufassung im Jahr 1993. Seitdem ist auch dort das monistische Modell mit einem direkt gewählten Bürgermeister und Gemeinderat vorherrschend.
Heutige Bedeutung
Obwohl die Magistratsverfassung als Organisationsmodell in Deutschland nahezu vollständig abgelöst wurde, beeinflusst sie weiterhin den Aufbau von Behörden und Verwaltungsgremien, etwa durch das Kollegialsystem. In historischen Analysen sowie im Rahmen der kommunalrechtlichen Wissenschaft wird die Magistratsverfassung weiterhin als bedeutende Entwicklungsetappe urbaner Selbstverwaltung betrachtet.
Rechtliche Grundlagen und Gesetzesquellen
Preußische Städteordnung von 1808
Die Preußische Städteordnung schuf das Fundament für die Kommunalautonomie preußischer Städte und verankerte das Prinzip der dualistischen Verwaltung mit Magistrat und Stadtverordnetenversammlung.
Deutsche Gemeindeordnung von 1935
Durch die Gemeindeordnung des Deutschen Reiches wurde die bisherige Organisationsstruktur zugunsten des Führerprinzips aufgehoben, die Magistratsverfassung dadurch faktisch ausgesetzt. Spätere Landesgesetze regelten die Organisationsform von Gemeinden neu.
Zusammenfassung
Die Magistratsverfassung bezeichnet eine historisch bedeutsame Kommunalverfassung, die durch ein dualistisches System aus Magistrat und Stadtverordnetenversammlung geprägt ist. Sie bildete seit dem 19. Jahrhundert die Grundlage der städtischen Selbstverwaltung in zahlreichen deutschen Staaten. Infolge fortschreitender Reformen wurde sie schrittweise von anderen Leitungsmodellen, insbesondere der Bürgermeisterverfassung, abgelöst. Ihr Einfluss reicht allerdings weit über die organisatorische Struktur hinaus und prägt bis heute das Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung und das Zusammenspiel von Exekutive und Legislative in der deutschen Kommunalpolitik.
Häufig gestellte Fragen
Wer trifft die wichtigsten Entscheidungen in einer Gemeinde mit Magistratsverfassung?
In Gemeinden mit Magistratsverfassung gemäß §§ 62 ff. HGO (Hessische Gemeindeordnung) werden die grundlegenden politischen Entscheidungen vom Stadtparlament, der Stadtverordnetenversammlung, getroffen. Der Magistrat hingegen ist in erster Linie für die laufende Verwaltung und Vorbereitung sowie Ausführung der Beschlüsse verantwortlich. Die Stadtverordnetenversammlung ist das oberste Organ und beschließt insbesondere über den Haushalt, Satzungen sowie einschneidende Planungs- und Investitionsvorhaben. Der Magistrat kann nur in den gesetzlich geregelten Angelegenheiten und im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben eigenständig entscheiden, wobei übertragbare Aufgaben stets den Rahmen der Hessischen Gemeindeordnung und der Hauptsatzung der jeweiligen Kommune einhalten müssen. Der Bürgermeister als Vorsitzender des Magistrats führt die laufenden Geschäfte und repräsentiert die Stadt nach außen, während der Magistrat mit dem Bürgermeister gemeinsam (kollegiales Organ) tätig wird und die Verwaltung leitet.
Welche rechtliche Stellung hat der Magistrat gegenüber der Stadtverordnetenversammlung?
Rechtlich ist der Magistrat ein eigenständiges Verwaltungsorgan der Stadt, dem die Führung der Verwaltung obliegt. Die Stadtverordnetenversammlung und der Magistrat stehen sich als eigenständige Organe mit klar abgegrenzten Zuständigkeiten gegenüber. Die Stadtverordnetenversammlung entscheidet politisch, der Magistrat administrativ. Gemäß § 66 HGO unterliegt der Magistrat jedoch der Kontrolle der Stadtverordnetenversammlung. Er ist verpflichtet, deren Beschlüsse auszuführen und dieser auf Verlangen Bericht zu erstatten. Dabei besitzt der Magistrat, wo er eigene Zuständigkeiten hat, etwa im Bereich Personal- oder Grundstücksverwaltung, eine eigenständige Entscheidungsbefugnis. Die gegenseitige Kontrolle und die klare Gewaltenteilung sind zentrale Bestandteile der Magistratsverfassung.
Wie sind die Mitglieder des Magistrats rechtlich legitimiert und wie werden sie gewählt?
Die rechtliche Legitimation der Magistratsmitglieder ergibt sich aus § 65 HGO: Die ehrenamtlichen Beigeordneten werden von der Stadtverordnetenversammlung in offener oder geheimer Abstimmung nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt. Der Bürgermeister, der zugleich kraft Amtes dem Magistrat vorsitzt, wird in direkter Wahl von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt. Die Rechte und Pflichten der Magistratsmitglieder bestimmen sich nach der Gemeindeordnung und ggf. nach der Hauptsatzung der Stadt. Sie sind unabhängig, jedoch an Recht und Gesetz gebunden und zur loyalen Mitarbeit im kollegialen Organ verpflichtet.
Was versteht man unter der kollegialen Entscheidungsfindung im Magistrat?
Die Magistratsverfassung sieht die Kollegialität als wichtiges Organisationsprinzip des Magistrats vor. Entsprechend § 70 HGO ist der Magistrat ein Kollegialorgan: Entscheidungen werden grundsätzlich in nicht-öffentlichen Sitzungen gemeinsam, nach Beratung und mehrheitlicher Abstimmung getroffen. Jedes Mitglied hat eine Stimme, der Bürgermeister hat den Vorsitz und verfügt in bestimmten Fällen (insbesondere bei Stimmengleichheit) über das entscheidende Zusatzstimmrecht. Die Geschäftsordnung des Magistrats regelt im Detail die Verfahrensabläufe. Einzelne Magistratsmitglieder dürfen grundsätzlich keine eigenständigen Entscheidungen für den Magistrat treffen, es sei denn, sie sind ausdrücklich als Dezernenten beauftragt oder gesetzlich dazu ermächtigt.
Wie erfolgt die Kontrolle und Aufsicht über den Magistrat?
Die Kontrolle des Magistrats erfolgt auf mehreren Ebenen: Innerhalb der Gemeinde kontrolliert die Stadtverordnetenversammlung durch Anfragen, Berichtsrechte und die Beschlusskontrolle die Arbeit des Magistrats (§ 50 HGO). Extern unterliegt der Magistrat darüber hinaus der staatlichen Rechtsaufsicht durch die Aufsichtsbehörden (z.B. das Landratsamt bzw. die Regierungspräsidien), die darüber wachen, dass das geltende Recht eingehalten wird (§ 138 ff. HGO). Verstöße des Magistrats gegen Recht und Gesetz können durch Beanstandungen durch die Kommunalaufsicht geahndet werden. Darüber hinaus besteht in wichtigen Fällen die Möglichkeit verwaltungsgerichtlicher Überprüfung von Magistratsentscheidungen.
Welche rechtlichen Unterschiede bestehen zwischen der Magistratsverfassung und der sogenannten „Süddeutschen Ratsverfassung“?
Die Magistratsverfassung – traditionell in Hessen, aber auch in Teilen anderer Bundesländer – sieht einen Magistrat als Kollegialorgan mit sowohl politischen als auch administrativen Kompetenzen vor. Die Stadtverordnetenversammlung und der Magistrat bestehen nebeneinander und teilen sich Führung und Kontrolle der Gemeinde. Im Unterschied dazu kennt die Süddeutsche Ratsverfassung (z.B. in Baden-Württemberg oder Bayern) nur den Gemeinderat als entscheiden-des Gremium sowie den Bürgermeister als Chef der Verwaltung und Vorsitzenden des Rates. Der Bürgermeister ist dort ein äußerst starkes Einpersonenorgan, während beim Magistratsmodell die Entscheidungsgewalt stärker auf mehrere Personen verteilt, also kollektiv-organisiert ist. Rechtlich ergeben sich daraus signifikante Unterschiede bei Wahl, Kontrolle, Kompetenzausübung und im Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung.
Kann die Magistratsverfassung durch die Gemeinde aufgehoben oder geändert werden?
Die Magistratsverfassung ist in den betroffenen Ländern – z.B. in Hessen durch die HGO – zwingend vorgeschrieben und kann nicht durch Satzung oder kommunalen Mehrheitsbeschluss aufgehoben werden. Manche detailbezogene Aspekte, wie etwa die Zahl der ehrenamtlichen Beigeordneten oder die Dezernatsverteilung, kann die Gemeinde jedoch in einer Hauptsatzung regeln oder anpassen. Eine grundlegende Änderung der Organisationsform müsste auf Landesebene durch Änderung der Landesverfassung oder der Gemeindeordnung erfolgen, da die Gemeinde insoweit an das höherrangige Recht gebunden ist (Art. 28 GG, Selbstverwaltungsrecht im Rahmen der Gesetze).
