Landschaftsplanung

Begriff und rechtlicher Rahmen der Landschaftsplanung

Die Landschaftsplanung ist ein zentrales Instrument des deutschen Umwelt- und Naturschutzrechts und dient der vorausschauenden, räumlichen Steuerung des Natur- und Landschaftsschutzes auf unterschiedlichen Planungsebenen. Ihr rechtlicher Rahmen ergibt sich maßgeblich aus dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) sowie aus korrespondierenden Vorschriften der Landesnaturschutzgesetze. Die Landschaftsplanung verfolgt das Ziel, die Funktionen des Naturhaushalts und das Landschaftsbild nachhaltig zu sichern, zu entwickeln oder wiederherzustellen, unter Berücksichtigung vielfältiger Nutzungsansprüche an den Raum.

Gesetzliche Grundlagen der Landschaftsplanung

Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)

Das Bundesnaturschutzgesetz bildet die bundesweite Basis der Landschaftsplanung. Nach § 8 BNatSchG stellt die Landschaftsplanung ein ressortübergreifendes Planungsinstrument dar, das die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf allen Stufen der Raumordnung und Landesplanung einbringen soll. Das Gesetz differenziert zwischen verschiedenen Planungsstufen wie:

• Landschaftsprogramm (landesweite Ebene)
• Landschaftsrahmenplan (regional / Gebietskörperschaftebene)
• Landschaftsplan (kommunale Ebene)
• Grünordnungsplan (teilweise auf Bauleitplanungsebene)

Landesrechtliche Ausprägungen

Die Umsetzung der Ziele und Inhalte der Landschaftsplanung erfolgt maßgeblich auf Landesebene. Die Landesnaturschutzgesetze konkretisieren die Vorgaben des Bundesrechts und fügen zum Teil weitere Detailregelungen hinzu, beispielsweise zu Aufstellungsverfahren, Inhalten und Mitwirkungspflichten der verschiedenen Behörden.

Planungsebenen und Arten der Landschaftsplanung

Landschaftsprogramm

Das Landschaftsprogramm ist das landesweite Planungsinstrument des Naturschutzes. Es legt auf der Ebene des gesamten Bundeslandes die angestrebte Entwicklung, Gliederung und Nutzung von Natur und Landschaft fest (§ 10 BNatSchG). Das Landschaftsprogramm enthält Grundsätze und Ziele, die in nachgeordneten Planwerken zu berücksichtigen sind.

Landschaftsrahmenplan

In den Landschaftsrahmenplänen werden die Vorgaben der Landschaftsprogramme für bestimmte Regionen, etwa Regierungsbezirke oder Landkreise, konkretisiert und den örtlichen Gegebenheiten angepasst (§ 11 BNatSchG). Landschaftsrahmenpläne stimmen die Ziele des Naturschutzes mit anderen räumlichen Planungen ab, wie etwa der Regionalplanung.

Landschaftsplan

Der Landschaftsplan liegt auf der gemeindlichen Ebene vor und enthält detaillierte Aussagen beispielsweise zu Maßnahmen des Biotop- und Artenschutzes, zur Entwicklung von Erholungsräumen oder zur Sicherung wertvoller Landschaftsteile (§ 12 BNatSchG). Landschaftspläne sind besonders relevant zur Verwirklichung naturschutzrechtlicher Belange in der kommunalen Planung, werden aber, je nach Landesrecht, unterschiedlich häufig erstellt.

Grünordnungspläne

Grünordnungspläne sind speziell auf Teilräume bezogene Planwerke, die insbesondere in Verbindung mit der Bauleitplanung (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB) erstellt und als Umweltprüfung im Sinne der Eingriffsregelung nach § 13 BNatSchG herangezogen werden.

Inhalt und Rechtswirkung der Landschaftsplanung

Inhalte der Landschaftsplanung

Die Inhalte der Landschaftsplanung umfassen gemäß § 9 Abs. 2 BNatSchG insbesondere:

• Darstellung und Bewertung des Zustands von Natur und Landschaft
• Entwicklungs-, Pflege- und Schutzziele für Natur und Landschaft
• Maßnahmenvorschläge zur Verbesserung des Zustands von Naturhaushalt und Landschaftsbild
• Festlegung von Vorrang-, Vorbehalts- und Ausschlussgebieten für Naturschutzbelange

Rechtsverbindlichkeit und Bedeutung

Die Rechtsverbindlichkeit der Landschaftsplanung unterscheidet sich je nach Planungsebene. Grundsätzlich gelten Landschaftsprogramme und Landschaftsrahmenpläne als fachliche Planungen mit behördenverbindlicher Wirkung. Sie sind von öffentlichen Stellen bei der Aufstellung von Plänen und Programmen sowie bei Einzelvorhaben zu berücksichtigen (Beachtenspflicht). Die konkrete Umsetzung erfolgt im Regelfall erst durch nachgeordnete oder andere Planungen, insbesondere im Rahmen der Bauleitplanung.

Landschaftspläne können auf Grundlage der Landesgesetze unmittelbar rechtsverbindlich sein, insbesondere, wenn sie als Satzung beschlossen werden. In der Regel wirken sie jedoch indirekt, indem sie die kommunale Bauleitplanung in Bezug auf ökologisch sinnvolle Flächennutzungen steuern.

Wechselwirkungen mit anderen Planungs- und Rechtsbereichen

Raumordnung und Bauleitplanung

Die Landschaftsplanung ist eng verknüpft mit der Raumordnung und der Bauleitplanung. Nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen die Belange des Naturschutzes zu berücksichtigen. Landschaftspläne liefern hierfür entscheidungsrelevante Informationen und Vorschläge.

Umweltprüfung und Eingriffsregelung

Im Rahmen von Planungen und Projekten ist regelmäßig eine Umweltprüfung nach BauGB bzw. UVPG durchzuführen. Die Erkenntnisse der Landschaftsplanung bilden eine wichtige Grundlage für Auswirkungen auf Schutzgüter wie Boden, Wasser, Flora und Fauna. Sie ermöglichen eine sachgerechte Anwendung der Eingriffsregelung nach § 13 BNatSchG.

Europarechtliche Einflüsse

Die Anforderungen der FFH-Richtlinie (92/43/EWG) sowie der Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG) beeinflussen die Inhalte der Landschaftsplanung erheblich, insbesondere bei der Ausweisung und dem Schutz von Natura-2000-Gebieten. Zusätzlich bedingen unionsrechtliche Vorgaben Anforderungen an methodische Standards und Beteiligungsverfahren innerhalb der Landschaftsplanung.

Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz

Nach §§ 9, 12 BNatSchG und den einschlägigen Verwaltungsgesetzen ist dem Grundsatz der Öffentlichkeitsbeteiligung, soweit rechtlich vorgesehen, zu entsprechen. Insbesondere bei umweltrelevanten Plänen ist eine frühzeitige Einbindung der Öffentlichkeit und der anerkannten Verbände sicherzustellen. Die Möglichkeit einer Überprüfung und gegebenenfalls einer Anfechtung von Planungsentscheidungen besteht gemäß den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungs- und Umweltrechts.

Schlussbetrachtung

Die Landschaftsplanung hat als rechtlich normiertes Steuerungsinstrument für Umwelt- und Naturschutz eine bedeutende Rolle im deutschen Raumplanungsrecht. Sie stellt sicher, dass die Belange von Natur und Landschaft systematisch, abgestuft und rechtskonform in alle raumbedeutsamen Planungen und Projekte integriert werden. Ihr Einfluss erstreckt sich von der landesweiten Zielsetzung bis zur konkreten Gemeindeplanung und ihren Entscheidungen. Durch kontinuierliche Wechselwirkungen mit anderen Rechtsbereichen bleibt die Landschaftsplanung ein dynamisches und unverzichtbares Element im Gesamtsystem der rechtlichen Raumsteuerung.

Häufig gestellte Fragen

Welche Rechtsgrundlagen sind für die Landschaftsplanung maßgeblich?

Die wichtigsten Rechtsgrundlagen für die Landschaftsplanung in Deutschland sind das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) sowie die einschlägigen Naturschutzgesetze der Bundesländer. Darüber hinaus setzen zahlreiche EU-Richtlinien, insbesondere die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) und die Vogelschutzrichtlinie, verbindliche rechtliche Rahmenbedingungen für die Planung. Das BNatSchG definiert verbindlich die Inhalte, den Ablauf und die Beteiligung der Landschaftsplanung, insbesondere in den §§ 8 bis 12. Es wird ergänzt durch Regelungen in Raumordnungsgesetzen (z. B. Raumordnungsgesetz – ROG, Baugesetzbuch – BauGB), welche die Berücksichtigung der Ergebnisse der Landschaftsplanung in anderen Planwerken, wie der Bauleitplanung, sicherstellen. Die Einbindung internationaler und europäischer Standards erfolgt häufig über die Novellierung der nationalen Gesetze, was maßgeblich für die verbindliche Beachtung von Natura-2000-Gebieten und weiteren Schutzanforderungen ist. Die Länder können auf Basis des BNatSchG weitere, spezifischere Vorgaben umsetzen, was zu einem differenzierten, föderalen System der Rechtsdurchsetzung und -anwendung im Bereich der Landschaftsplanung führt.

Welche Bindungswirkung hat die Landschaftsplanung gegenüber anderen Planungsträgern?

Landschaftsplanerische Festsetzungen sind rechtlich gesehen vielfach vorgreifend und haben vor allem Bindungswirkung für behördliche nachgeordnete Planungen und Genehmigungen. Nach § 9 BNatSchG sind die Belange der Landschaftsplanung zwingend bei der öffentlichen Planung und Verwaltung zu berücksichtigen. Das bedeutet, dass die Ergebnisse von Landschaftsplänen insbesondere bei der Bauleitplanung (Flächennutzungspläne, Bebauungspläne nach BauGB) und der Raumordnung heranzuziehen sind. Die Vorgaben können aber auch bei Fachplanungen (z. B. Straßenbau, Wasserwirtschaft, Landwirtschaft) als Abwägungsfaktor oder Zielvorgabe eingebunden werden. Für private Akteure entsteht eine unmittelbare Rechtswirkung in der Regel erst durch die Umsetzung landschaftsplanerischer Festsetzungen in verbindliche Satzungen, Verordnungen oder über die Bauleitplanung. In bestimmten Fällen, wie Eingriffs-/Ausgleichsregelungen (§§ 13ff. BNatSchG), ergeben sich zudem unmittelbare vollziehbare Vorgaben, etwa für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bei Eingriffen in Natur und Landschaft.

In welchem Verhältnis steht die Landschaftsplanung zur Bauleitplanung?

Die Landschaftsplanung steht in einem sogenannten abgestimmten Verhältnis zur Bauleitplanung. Rechtlich ist geregelt, dass die Bauleitplanung gemäß § 1 Absatz 6 Nr. 7 BauGB und den einschlägigen Vorschriften des BNatSchG die Ziele und Erfordernisse der Landschaftsplanung zu berücksichtigen hat. Die Landschaftsplanung nimmt dabei gegenüber der Bauleitplanung eine vorbereitende, vorausschauende Funktion ein und formuliert naturschutzfachliche Erfordernisse, die in die städtebaulichen Planungen einfließen müssen. In der Praxis werden Landschaftspläne oft parallel zu Flächennutzungsplänen erstellt; die Ergebnisse, Ziele und Maßnahmen der Landschaftsplanung fließen in Form von Umweltprüfungen und Grünordnungsplänen in die Bauleitplanung ein. Die Bauleitplanung ist jedoch nicht zwingend vollständig an die Vorgaben der Landschaftsplanung gebunden, sondern muss diese im Rahmen einer umfassenden Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange in ihrer Entscheidungsfindung berücksichtigen und dokumentieren.

Welche Rolle spielt die Öffentlichkeitsbeteiligung in der Landschaftsplanung?

Die Rechtslage verpflichtet Landschaftsplanungsträger dazu, die Öffentlichkeit am Aufstellungsverfahren zu beteiligen. Nach § 8 Abs. 2 BNatSchG sowie den spezifischen Landesrechtsvorschriften ist eine frühzeitige und umfassende Beteiligung vorgesehen. In der Praxis umfasst dies die öffentliche Auslegung von Planentwürfen, die Möglichkeit zur Stellungnahme durch Bürger, Verbände und fachlich Betroffene sowie die Durchführung von Informationsveranstaltungen oder Anhörungen. Die eingebrachten Anregungen und Bedenken sind bei der weiteren Planung sachgerecht zu prüfen und im Abwägungsprozess zu berücksichtigen. Die Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung dient der Legitimation der Planung und der frühzeitigen Identifikation möglicher Konflikte, was sowohl dem Rechtsschutz der Betroffenen als auch der Vermeidung nachträglicher rechtlicher Auseinandersetzungen dient. Die Nichtbeachtung der Beteiligungserfordernisse kann zur Rechtswidrigkeit des Verfahrens und zur Anfechtbarkeit des Plans führen.

Welche rechtlichen Folgen hat die Missachtung der Ergebnisse der Landschaftsplanung?

Die Missachtung oder unzureichende Berücksichtigung der Ergebnisse einer Landschaftsplanung kann umfangreiche rechtliche Folgen nach sich ziehen. Insbesondere drohen Mängel bei nachgeordneten Planungen, etwa bei der Bauleitplanung, wenn diese die bindenden naturschutzfachlichen Belange nicht angemessen berücksichtigen. Solche Fehler können zur Anfechtbarkeit und letztlich zur Unwirksamkeit der entsprechenden Pläne führen. Verwaltungsgerichte können die betreffende Planung aufheben, was zum Neuaufrollen des gesamten Verfahrens führen kann. Gleichzeitig können daraus Ansprüche Dritter, insbesondere von anerkannten Umweltverbänden, auf Planergänzung oder Wiederholung von Verfahrensschritten entstehen. Ferner kann eine unzureichende Berücksichtigung umweltrechtlicher Belange zu EU-rechtlichen Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik führen, etwa im Hinblick auf die Umsetzung von Natura-2000-Richtlinien.

Wie ist der Umgang mit Zielkonflikten zwischen Naturschutz und anderen Fachplanungen rechtlich geregelt?

Der Umgang mit Zielkonflikten zwischen den Erfordernissen des Naturschutzes, wie sie aus der Landschaftsplanung resultieren, und anderen legitimen Fachplanungen (z. B. Siedlungs-, Verkehrs- oder Energiewirtschaftsplanung) ist im Rahmen einer gesetzlich vorgeschriebenen Abwägung geregelt. Nach § 1 Absatz 7 BauGB und entsprechenden Regelungen des Naturschutzrechts sind sämtliche öffentlichen und privaten Belange, einschließlich der Erfordernisse des Naturschutzes, gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das bedeutet, dass kein Belang per se überwiegt; vielmehr ist im jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung der gesetzlichen Ziele und in transparenten Abwägungsprozessen zu entscheiden. Besondere Bedeutung haben in diesem Zusammenhang auch spezielle Schutzregime, z. B. das Verschlechterungsverbot und das Gebot der bestmöglichen Vermeidung und Kompensation nach §§ 13 ff. BNatSchG. In manchen Fällen sieht das Gesetz abschließende Ausnahme- oder Befreiungstatbestände vor, über deren Anwendung die zuständigen Behörden entscheiden.

Welche Kontroll- und Sanktionsmechanismen existieren zur Sicherstellung der Umsetzung von landschaftsplanerischen Festsetzungen?

Die Umsetzung lanschaftsplanerischer Festsetzungen wird durch eine Reihe von Kontroll- und Sanktionsmechanismen im deutschen Recht sichergestellt. Die Verwaltungsbehörden sind verpflichtet, die Einhaltung festgesetzter Ziele im Rahmen der ihnen obliegenden Fach- oder Bauleitplanung sicherzustellen. Verstöße können durch aufsichtsrechtliche Maßnahmen, beispielsweise Anweisungen der höheren Naturschutzbehörden, sanktioniert werden. Im Falle von Eingriffen in geschützte Lebensräume ohne die notwendige Abstimmung mit der Landschaftsplanung drohen zudem Ordnungswidrigkeiten- und Strafverfahren nach §§ 69 ff. BNatSchG. Daneben eröffnen die Naturschutzgesetze Betroffenen und anerkannten Umweltverbänden die Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen (Verbandsklagerecht). Zusätzliche Kontrollmechanismen bestehen auf europäischer Ebene, z. B. durch die Kommission im Rahmen der EU-Naturschutzrichtlinien.