Landschaftsplanung – Begriff, gesetzliche Grundlagen und rechtliche Bedeutung
Die Landschaftsplanung ist ein zentrales Element zur Sicherung und Entwicklung von Natur und Landschaft in Deutschland und anderen Ländern. Als eigenständiges Planungsinstrument im Umwelt- und Naturschutzrecht verfolgt sie das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen langfristig zu schützen und nachhaltige Entwicklung zu gewährleisten. Landschaftsplanung ist rechtlich durch verschiedene Gesetze, Verordnungen und Richtlinien normiert und besitzt eine hohe Bedeutung innerhalb des öffentlichen Planungs- und Umweltrechts.
Begriffsbestimmung und Abgrenzung
Die Landschaftsplanung umfasst die systematische, vorausschauende Analyse, Bewertung, Planung und Dokumentation der Entwicklung, Ordnung und Sicherung von Natur und Landschaft. Sie ist auf verschiedenen räumlichen Ebenen angesiedelt (Bund, Länder, Kommunen) und bezieht sich auf Ziele und Maßnahmen, die zum Schutz der Umwelt sowie zur Verbesserung von Naturhaushalt, Erholungswerten und biologischer Vielfalt notwendig sind. Im Gegensatz zur Stadtplanung oder Raumplanung beschäftigt sich die Landschaftsplanung ausschließlich mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege.
Gesetzliche Grundlagen der Landschaftsplanung
Bundesebene
Die rechtlichen Grundlagen der Landschaftsplanung sind insbesondere im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) geregelt. Zentrale Vorschriften sind § 8 (Aufgaben und Inhalte der Landschaftsplanung) sowie §§ 9-12 BNatSchG (Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan, Landschaftsplan, Grünordnungsplan).
Gesetzlich verankerte Ziele sind:
- Sicherung der Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts (§ 1 BNatSchG)
- Schutz, Pflege und Entwicklung der Landschaft sowie Erhaltung der biologischen Vielfalt
- Berücksichtigung der Belange von Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Erholung
Landesrecht und Kommunalrecht
Die Bundesländer konkretisieren und ergänzen die bundesrechtlichen Vorgaben durch eigene Landesnaturschutzgesetze und Verordnungen. Sie differenzieren die Anforderungen an die Erstellung, Verbindlichkeit und Inhalte regionaler Landschaftsprogramme und Pläne. Die Kommunalverwaltung ist über die kommunale Landschaftsplanung einbezogen, insbesondere durch die Erstellung von Landschaftsplänen und Grünordnungsplänen im Zusammenhang mit Bauleitplanung.
Arten und Ebenen der Landschaftsplanung
Landschaftsprogramm
Das Landschaftsprogramm wird auf Landesebene oder für größere Einheiten aufgestellt. Es stellt Leitlinien für den Naturschutz und die Landschaftsentwicklung dar und formuliert flächenbezogene Zielsetzungen.
Landschaftsrahmenplan
Beim Landschaftsrahmenplan handelt es sich um eine konkretisierende Planung für Planungsregionen (in der Regel kreisfreie Städte oder Landkreise). Der Landschaftsrahmenplan konkretisiert die Vorgaben des Landschaftsprogramms und dient als Bindeglied zwischen dem Landschaftsprogramm und der Ebene der Landschaftspläne.
Landschaftsplan
Der Landschaftsplan wird für das Gebiet einer Gemeinde aufgestellt. Er enthält verbindliche Aussagen für den Naturschutz und die Landschaftspflege im definierten Teilraum und ist eine Pflichtaufgabe der Gemeinde (vgl. § 11 BNatSchG). Landschaftspläne sind in die vorbereitende Bauleitplanung integriert.
Grünordnungsplan
Der Grünordnungsplan ist ein integrierter Fachplan im Rahmen der Bauleitplanung und fokussiert auf die naturschutzfachlichen Erfordernisse bei neuen Baugebieten, insbesondere in Zusammenhang mit Bebauungsplänen.
Rechtsverbindlichkeit und Wirkung der Landschaftsplanung
Die rechtliche Wirkung der Landschaftsplanung unterscheidet sich je nach Planungsebene:
- Landschaftsprogramm und Landschaftsrahmenplan besitzen in der Regel keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit für private Dritte, sind jedoch für nachgeordnete Planungsträger (z. B. Gemeinden) und Behörden bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen verbindlich zu berücksichtigen.
- Landschaftspläne entfalten ihre Wirkung durch Übernahme ihrer Festsetzungen in die Bauleitplanung (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB) oder durch spezielle Anordnungen der Naturschutzbehörde.
- Für die verbindliche Umsetzung in Planungs- und Zulassungsverfahren ist die Berücksichtigungspflicht maßgeblich. Die Ziele und Maßnahmen sind durch Abwägung in Entscheidungen einzubeziehen.
Verhältnis zu anderen Rechtsgebieten und Planungen
Raumordnung und Bauleitplanung
Die Landschaftsplanung steht im engen Zusammenhang mit der Raumordnung und der kommunalen Bauleitplanung. Gemäß § 1 Abs. 6 und § 1a BauGB (Baugesetzbuch) sind Ziele und Anforderungen der Landschaftsplanung bei der Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere für Eingriffsregelungen, den Schutz von Biotopen sowie Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung.
Umweltrecht und Eingriffsregelung
Ein weiterer wichtiger rechtlicher Bezugspunkt ist die Eingriffsregelung (§§ 13-15 BNatSchG), nach der Eingriffe in Natur und Landschaft vermieden, minimiert oder kompensiert werden müssen. Die Landschaftsplanung liefert hierzu maßgebliche Bewertungs- und Entscheidungsgrundlagen für Behörden und Vorhabenträger.
Verfahrensrechtliche Aspekte
Landschaftspläne und Landschaftsrahmenpläne werden im Rahmen öffentlich-rechtlicher Verfahren aufgestellt, meist mit Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 9 Abs. 4 BNatSchG). Die Beteiligung der anerkannten Naturschutzvereinigungen und weiterer Betroffenen ist sicherzustellen.
Besondere rechtliche Aspekte und Herausforderungen
Öffentliches Interesse und gerichtliche Kontrolle
Die Anforderungen der Landschaftsplanung sind dem öffentlichen Interesse am Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichtet. Wegen ihrer Bedeutung können Verstöße gegen die Berücksichtigungspflichten der Landschaftsplanung im Rahmen von Planfeststellungs- und Zulassungsverfahren gerichtlich überprüft werden. Hierbei wird überprüft, ob die gesetzlichen Anforderungen eingehalten und die Ergebnisse der Landschaftsplanung ordnungsgemäß in die jeweiligen Entscheidungen einbezogen wurden.
Konflikte und Abwägung
Im Rahmen der Planaufstellung sind regelmäßig widerstreitende Interessen (z. B. Siedlungsentwicklung, landwirtschaftliche Nutzung, Infrastrukturvorhaben) abzuwägen. Die Landschaftsplanung stellt dabei die fachliche und rechtliche Basis für die Abwägungsentscheidungen zur Verfügung.
Europarecht und internationale Vorgaben
Landschaftsplanung ist auch durch europäische Vorgaben wie die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) und die Vogelschutzrichtlinie (VRL) sowie durch internationale Abkommen (z. B. die Biodiversitätskonvention) beeinflusst. Die Umsetzung dieser Vorgaben erfolgt maßgeblich durch die Instrumente der Landschaftsplanung.
Literatur, Rechtsprechung und weiterführende Hinweise
Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte konkretisiert fortlaufend die Anforderungen und Reichweite der Landschaftsplanung, insbesondere im Kontext von Zulassungsverfahren und großflächigen Infrastrukturmaßnahmen. Umfangreiche Literatur findet sich in den Kommentaren zum Bundesnaturschutzgesetz und Fachbüchern zur Umweltplanung.
Zusammenfassung
Die Landschaftsplanung ist ein zentraler Baustein des deutschen Umweltrechts und steuert auf rechtlicher Grundlage die Entwicklung, Sicherung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen. Ihre gesetzlichen Vorgaben sind komplex und vielschichtig. Sie erstreckt sich von der oberen Landes- bis zur kommunalen Ebene, ist verbindlich für Behörden und indirekt auch für Private sowie Planungs- und Zulassungsverfahren. Ihre Bedeutung nimmt angesichts zunehmender umweltpolitischer Herausforderungen weiter zu.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Grundlagen sind für die Landschaftsplanung in Deutschland maßgeblich?
Die Landschaftsplanung in Deutschland basiert maßgeblich auf dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und wird durch zahlreiche Landesnaturschutzgesetze konkretisiert. Das BNatSchG normiert in den §§ 8 bis 12 die grundlegenden Anforderungen, Arten und Inhalte der Landschaftsplanung. Die zentrale Größe ist hierbei der Landschaftsplan, der insbesondere auf Ebene der Gemeinde als informelle städtebauliche Planungsgrundlage dient. Darüber hinaus finden sich rechtliche Vorgaben zur Beteiligung von Öffentlichkeit und Behörden, zum Beispiel in § 8 BNatSchG. Entscheidende Bedeutung kommt zudem den raumbezogenen Fachgesetzen, wie dem Baugesetzbuch (BauGB), dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und dem Bundeswaldgesetz (BWaldG), zu. Die verbindliche Verankerung der Landschaftsplanung erfolgt im Rahmen der förmlichen Bauleitplanung (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB). Überdies muss die Landschaftsplanung mit EU-Recht, insbesondere Natura 2000 sowie der Fauna-Flora-Habitat-(FFH)- und Vogelschutzrichtlinie, abgestimmt werden. Auf kommunaler und regionaler Ebene sind ergänzende Regelungen und Verwaltungsvorschriften zu beachten.
Welche Rolle spielt die Landschaftsplanung bei der Bauleitplanung nach BauGB?
Die Landschaftsplanung übernimmt im Kontext der Bauleitplanung nach BauGB (insbesondere Flächennutzungs- und Bebauungsplan) eine integrative Rolle. Nach § 1a BauGB sind Belange des Umweltschutzes, insbesondere des Naturschutzes und der Landschaftspflege, im gesamten Verfahren zu berücksichtigen. Landschaftspläne dienen den Gemeinden als Umweltfachpläne und bilden damit die Grundlage für die Umweltbelange in der Bauleitplanung. Rechtlich bindend wird die Landschaftsplanung u.a. durch § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB, der die Möglichkeit eröffnet, Maßnahmen und Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft verbindlich im Bebauungsplan festzulegen. Ebenfalls ist im Rahmen der Umweltprüfung eine Auseinandersetzung mit den Zielen und Festsetzungen der Landschaftsplanung vorgeschrieben (§ 2 Abs. 4 i.V.m. Anlage 1 zum BauGB). Die Landschaftsplanung verknüpft insoweit die Anforderungen des Naturschutzrechts mit dem Bauplanungsrecht.
Wie erfolgt die rechtliche Beteiligung der Öffentlichkeit in der Landschaftsplanung?
Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist durch das Bundesnaturschutzgesetz (§ 9 BNatSchG) und in den Landesnaturschutzgesetzen geregelt. Im Regelfall erfolgt eine öffentliche Auslegung der Entwürfe von Landschaftsplänen und Gelegenheit zur Stellungnahme. Darüber hinaus bietet das Gesetz die Möglichkeit, frühzeitig über die beabsichtigten Ziele, Maßnahmen und deren Auswirkungen zu informieren und Rückmeldungen einzuholen. Nachfolgende Abwägungs- und Berücksichtigungspflichten gegenüber den eingebrachten Stellungnahmen bestehen rechtlich. Die genaue Ausgestaltung, Dauer und Form können sich je nach Bundesland unterscheiden, richten sich aber grundsätzlich nach den Vorgaben des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sowie ggf. spezialgesetzlicher Regelungen (z.B. im Rahmen von Umweltverträglichkeitsprüfungen nach UVPG). Die Öffentlichkeitsbeteiligung soll Transparenz schaffen, Betroffenenrechte sichern und die Akzeptanz der Planung erhöhen.
Welche Bedeutung hat der Landschaftsplan für Eingriffsregelungen nach § 13 BNatSchG?
Der Landschaftsplan ist ein zentrales Steuerungsinstrument für die Eingriffsregelung nach § 13 BNatSchG, die fordert, dass vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sowie unvermeidbare, erhebliche Beeinträchtigungen auszugleichen oder zu ersetzen sind. Durch landschaftsplanerische Grundlagen werden beispielsweise Kompensationsmaßnahmen (Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen) vordisponiert und Entwicklungsziele festgelegt, die zur Behebung von Eingriffen herangezogen werden können. Die im Landschaftsplan dargestellten Maßnahmen und Schutzbedarfe können somit die Grundlage für naturschutzrechtliche Auflagen in Genehmigungsverfahren sein und werden regelmäßig als Abwägungsgrundlage und Entscheidungshilfe für das Handeln der Naturschutzbehörden genutzt. Ihre Bindungswirkung entfaltet sich insbesondere dann, wenn sie in Bauleitpläne oder Genehmigungsbescheide integriert werden.
Wie sind Konflikte zwischen Landschaftsplanung und anderen raumbezogenen Planungen rechtlich zu lösen?
Konflikte zwischen der Landschaftsplanung und anderen raumbezogenen Planungen, wie Flächennutzungs- oder Regionalplänen, werden durch das sogenannte Abwägungsgebot aufgelöst, das in § 1 Abs. 7 BauGB sowie im Bundesnaturschutzgesetz verankert ist. Ziel ist die sachgerechte Berücksichtigung aller relevanten Belange, wozu auch solche der Landschaftsplanung zählen. Im Rahmen der förmlichen Bauleitplanung sind umweltbezogene, soziale, wirtschaftliche und städtebauliche Aspekte miteinander in einen Ausgleich zu bringen. Bei konkurrierenden Planungszielen entscheidet letztlich das Ergebnis der planerischen Abwägung, wobei der Landschaftsplanung ein besonderes Gewicht zukommen kann, etwa bei faktischen oder rechtlich geschützten Schutzgebieten (Fauna-Flora-Habitat-Gebiete, Naturschutzgebiete, etc.). Im Falle gravierender Konflikte kann eine landesplanerische oder gerichtliche Entscheidung erforderlich werden.
Welche rechtlichen Verpflichtungen bestehen für Träger öffentlicher Belange im Rahmen der Landschaftsplanung?
Träger öffentlicher Belange (TöB) sind verpflichtet, im Rahmen der Landschaftsplanung Stellung zu nehmen, ihre Planungen und Interessen offenzulegen und sich mit den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auseinanderzusetzen (§ 9 BNatSchG, Landesrecht). Sie werden im Verfahren förmlich beteiligt und ihre Stellungnahmen sind bei der Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB (analog) sowie § 9 Abs. 2 BNatSchG gebührend zu berücksichtigen. Weiterhin sind TöB gehalten, ihre Fachziele aufeinander abzustimmen, um Zielkonflikte möglichst frühzeitig zu erkennen und gemeinsam zu lösen. Die Nichtbeachtung dieser Beteiligungs- und Abstimmungspflichten kann zu formellen Planungsmängeln und entsprechenden Anfechtungsrisiken führen.
Welche Konsequenzen ergeben sich aus einer nicht ordnungsgemäß durchgeführten Landschaftsplanung für nachfolgende Zulassungsverfahren?
Eine nicht ordnungsgemäß durchgeführte Landschaftsplanung kann erhebliche Konsequenzen für nachfolgende Zulassungsverfahren (z.B. Baugenehmigungen, Planfeststellungsverfahren) nach sich ziehen. Umweltbelange könnten unzureichend ermittelt oder gewichtet werden, wodurch fehlerhafte Abwägungsentscheidungen entstehen. Dies kann sowohl zur Versagung als auch zur gerichtlichen Beanstandung bereits erteilter Zulassungen führen. Fehler im Verfahren (z.B. Verletzung der Öffentlichkeitsbeteiligung oder Beteiligung der Träger öffentlicher Belange) können relevante Verfahrensmängel darstellen, die nach § 214 BauGB bzw. allgemeinen verwaltungsprozessualen Grundsätzen zu einer Rückabwicklung oder Aussetzung führen können. Ebenso drohen Kollisionen mit europäischem Naturschutzrecht, insbesondere wenn FFH-Verträglichkeitsprüfungen unterbleiben. Dadurch können Planungen gestoppt oder aufwendig nachgeholt werden müssen.
