Landrat

Begriff und rechtliche Stellung des Landrats

Der Begriff Landrat bezeichnet in der Bundesrepublik Deutschland das hauptamtliche Organ an der Spitze eines Landkreises. Die Funktion, Aufgabenbereiche sowie die rechtliche Stellung des Landrats sind im Wesentlichen durch Landesrecht geregelt, da das Kommunalverfassungsrecht in die Zuständigkeit der Länder fällt. Dieser Artikel beleuchtet die Rechtsgrundlagen, die Funktion, die Wahl, Amtszeit, Abberufung und die zentrale Bedeutung des Landrats für die öffentliche Verwaltung auf Ebene der Kreise.

Rechtsgrundlagen

Landesrechtliche Regelung

Der rechtliche Rahmen für das Amt des Landrats ist in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet. Die jeweiligen Kommunalverfassungen, insbesondere die Landkreisordnungen und Kommunalgesetze, regeln die Organisation, Aufgaben und Kompetenzen des Landrats. Relevante Regelwerke sind beispielsweise die Landkreisordnung für Nordrhein-Westfalen (LKrO NRW), die Landkreisordnung für Bayern (LKrO BY) oder die Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V).

Bundesrechtliche Vorgaben

Obwohl die Regelungskompetenz weitgehend den Ländern obliegt, finden sich bundesrechtliche Vorgaben, etwa im Grundgesetz (Art. 28 GG), das die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung enthält. Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich das Prinzip, dass Landkreise als Selbstverwaltungskörperschaften Bestandsgarantie genießen. Die rechtlichen Vorgaben für die Tätigkeit des Landrats müssen im Einklang mit diesem Grundsatz stehen.

Aufgaben und Befugnisse des Landrats

Organstellung

Der Landrat ist das zentrale Verwaltungsorgan eines Landkreises. Er nimmt eine Doppelstellung ein:

• Als Leiter der Kreisverwaltung ist er für die laufende Verwaltung zuständig,
• als Vertreter des Kreises nach außen repräsentiert er den Landkreis in allen Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten.

In einigen Ländern kommt dem Landrat zusätzlich die Funktion des Vorsitzenden des Kreistages oder bestimmter Ausschüsse zu.

Aufgaben als Hauptverwaltungsbeamter

Der Landrat ist Dienstvorgesetzter der Beschäftigten der Kreisverwaltung. Zu den wichtigsten Aufgaben gehören:

• Umsetzung der Beschlüsse des Kreistages und seiner Ausschüsse
• allgemeine Verwaltung und Durchsetzung der Aufgaben des Landkreises
• Entscheidung im Bereich der sogenannten laufenden Verwaltungsgeschäfte

Er sorgt für einen ordnungsgemäßen Geschäftsablauf und überwacht die Tätigkeit der Verwaltung.

Staatliche Aufgaben auf Landkreisebene

In einigen Bundesländern ist der Landrat zugleich untere staatliche Verwaltungsbehörde, das heißt, er nimmt eigenständig Aufgaben der staatlichen Verwaltung wahr (sog. Doppelfunktion):

• allgemeines Ordnungsrecht
• Katastrophenschutz
• Veterinärverwaltung
• Bauaufsicht

Die genaue Ausgestaltung variiert von Bundesland zu Bundesland.

Wahl, Amtseinführung und Amtszeit

Wahlverfahren

Die Art der Bestellung des Landrats unterscheidet sich nach Landesrecht:

• Direktwahl durch die Bürger des Landkreises (z. B. in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz)
• Wahl durch den Kreistag (z. B. in Bayern und einigen neuen Bundesländern)

Das Wahlverfahren, die Voraussetzungen für die Wählbarkeit (z. B. Mindestalter, Staatsbürgerschaft) und die Amtszeit sind im jeweiligen Landesrecht detailliert festgelegt.

Amtsdauer

Die Amtszeit eines Landrats beträgt in den meisten Bundesländern zwischen fünf und acht Jahren. Eine Wiederwahl ist in der Regel möglich. Einzelbestimmungen, wie etwa Altersbegrenzungen oder Unvereinbarkeiten mit anderen Ämtern, sind länderspezifisch geregelt.

Amtseinführung

Nach erfolgter Wahl erfolgt die Amtseinführung regelmäßig durch Eidesleistung. Der Amtseid verpflichtet zu gesetzestreuem Verhalten, Neutralität im Amt sowie zur gewissenhaften und unparteiischen Amtsausübung.

Abberufung und vorzeitige Beendigung des Amtes

Gründe für die Abberufung

Die Abberufung eines Landrats kann aus verschiedenen Gründen erfolgen:

• Ablauf der regulären Amtszeit
• Abwahl durch den Kreistag oder die Bürger (sofern vorgesehen)
• Amtsenthebung aus wichtigen Gründen, etwa bei groben Pflichtverletzungen oder strafrechtlichen Verurteilungen

Die Verfahren hierzu sind im jeweiligen Landesrecht bestimmt und unterliegen oftmals besonderen Mehrheits- und Tatbestandsvoraussetzungen.

Rücktritt und Amtsniederlegung

Ein Landrat kann sein Amt grundsätzlich jederzeit niederlegen. Die Modalitäten und die erforderliche schriftliche Erklärung richten sich nach dem jeweiligen Kommunalrecht des Landes.

Rechtliche Verantwortlichkeit und Kontrolle

Kommunalaufsicht

Die Tätigkeit des Landrats unterliegt kommunalaufsichtsrechtlichen Kontrollen. Die zuständige Aufsichtsbehörde (beispielsweise Bezirksregierung oder Innenministerium des Landes) prüft nach den Vorschriften der Gemeinde- und Landkreisordnungen die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsführung.

Rechtsschutz

Handlungen und Entscheidungen des Landrats können im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsrechts überprüft werden. Insbesondere besteht gegen Verwaltungsakte ein umfassender Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten.

Besonderheiten im Verhältnis zu anderen Kommunalorganen

Verhältnis zum Kreistag

Der Landrat steht in einem komplizierten Spannungsverhältnis zum Kreistag:

• Der Kreistag ist das zentrale Beschlussorgan, der Landrat das ausführende Organ.
• Im Regelfall besteht Weisungsbindung gegenüber dem Kreistag bei der Ausführung von dessen Beschlüssen.
• Die Zuständigkeiten für bestimmte Entscheidungen können durch Hauptsatzung abweichend geregelt werden.

Vertretung und Stellvertretung

Bei Verhinderung des Landrats übernehmen Beigeordnete oder bestellte Stellvertreter die Leitung der Kreisverwaltung. Die Einzelheiten hierzu werden durch die kommunalen Satzungen und Landesgesetze bestimmt.

Besoldung, Dienstverhältnis und Versorgung

Landräte stehen in der Regel in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis. Die Besoldung richtet sich nach den jeweiligen Besoldungsgesetzen der Länder (meist Besoldungsgruppe B entsprechend der Einwohnerzahl des Landkreises). Versorgung sowie weitere Dienstrechte, beispielsweise hinsichtlich Urlaub, Beihilfe und Disziplinarmaßnahmen, bestimmen die einschlägigen landesrechtlichen Dienstrechtsvorschriften.

Landrat in anderen Staaten

In anderen deutschsprachigen Staaten wie Österreich oder der Schweiz bestehen ebenfalls vergleichbare Verwaltungsämter, jedoch mit teilweise abweichenden Strukturen und Kompetenzen. Der deutsche Landrat ist jedoch in seiner Doppelfunktion, insbesondere der Verbindung von kommunalen und staatlichen Aufgaben, europaweit eine Besonderheit.

Literatur und weiterführende Informationen

• Kommunalverfassungen der Länder (z. B. Landkreisordnung Nordrhein-Westfalen, Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern)
• Kommentierungen zur Gemeinde- und Landkreisordnung
• Entscheidungen der Verwaltungsgerichte zu Individualrechten, Aufsicht und Verantwortlichkeit des Landrats
• Bundesministerium des Innern und für Heimat: Dokumentationen zum Kommunalrecht

Zusammenfassung

Der Landrat ist eine wesentliche kommunale Leitungsfigur und verantwortet als Organ die Geschäfte der Kreise in der Bundesrepublik Deutschland. Eine genaue Betrachtung der landesrechtlichen Regelungen, der Aufgabenbereiche und Kompetenzen sowie der Wahl- und Abberufungsverfahren ist für das Verständnis des Amtes unerlässlich. Das Amt verbindet kommunale Selbstverwaltung mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und prägt so maßgeblich die Verwaltungspraxis auf Landkreisebene.

Häufig gestellte Fragen

Wie wird der Landrat rechtlich gewählt und welche gesetzlichen Regelungen sind zu beachten?

Die Wahl des Landrats ist im Wesentlichen durch das jeweilige Kommunalwahlrecht des Bundeslandes geregelt. In den meisten deutschen Flächenstaaten erfolgt die Wahl des Landrats entweder direkt durch die wahlberechtigte Bevölkerung des Landkreises oder indirekt durch den Kreistag. Maßgebliche gesetzliche Grundlagen bilden dabei das Kommunalwahlgesetz (KommunalWG), die Kommunalverfassung bzw. die Landkreisordnung (LKrO) der einzelnen Länder sowie ergänzende Verordnungen. Die Wahl erfolgt in der Regel in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl. Zu beachten ist, dass der Landrat grundsätzlich Deutscher im Sinne des Artikels 116 GG sein und die bürgerlichen Ehrenrechte besitzen muss. Die Amtsdauer des Landrates variiert je nach Bundesland und liegt meist zwischen fünf und acht Jahren. Wird im ersten Wahlgang keine absolute Mehrheit erreicht, findet nach den jeweiligen Vorschriften eine Stichwahl statt. Besondere Bestimmungen gelten gegebenenfalls für die Abwahl, Amtsniederlegung und den Verlust der Amtsfähigkeit, die ebenfalls durch Landesrecht bestimmt werden.

Welche rechtlichen Befugnisse und Aufgaben obliegen dem Landrat als Verwaltungsorgan?

Der Landrat ist kraft Gesetzes sowohl Organ des Landkreises als auch Leiter der Kreisverwaltung und nimmt insofern eine Doppelfunktion ein. Diese Funktionen ergeben sich insbesondere aus der jeweiligen Landkreisordnung des Bundeslandes sowie aus spezialgesetzlichen Regelungen. Im Rahmen seiner Rechtsstellung ist der Landrat verantwortlicher Träger der laufenden Geschäfte, Leiter der Verwaltung und gesetzlicher Vertreter des Landkreises. Aus dieser Organstellung resultieren zahlreiche Aufgaben: Er bereitet die Sitzungen des Kreistags und des Kreisausschusses vor, führt deren Beschlüsse aus, erteilt Anweisungen an die Verwaltung und ist Dienstvorgesetzter der Kreisbediensteten. Rechtlich ist er ferner für die ordnungsgemäße Erfüllung sämtlicher Aufgaben der Kreisverwaltung (Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten) verantwortlich. Bei Handlungen, die er innerhalb der gesetzlichen Befugnisse vornimmt, handelt er für den Landkreis als juristische Person des öffentlichen Rechts.

Inwieweit unterliegt der Landrat rechtlicher Kontrolle und welchen Rechtsmitteln ist er ausgesetzt?

Der Landrat ist qua Amt verschiedenen Formen der rechtlichen Kontrolle unterworfen. Innerhalb der kommunalen Selbstverwaltung steht er insbesondere unter der Aufsicht des Kreistags, der über Kontroll- und Interpellationsrechte verfügt (z. B. Anfragen, Akteneinsicht, Beschlusskontrolle). Im Rahmen der staatlichen Aufsicht (Rechtsaufsicht und gegebenenfalls Fachaufsicht) überwachen die Kommunalaufsichtsbehörden die Gesetzmäßigkeit seines Handelns. Die maßgeblichen Vorschriften hierfür befinden sich in den jeweiligen Kommunalverfassungen und Ausführungsgesetzen. Bei Pflichtverletzungen, grober Amtsführung oder Verstößen gegen geltendes Recht kann der Landrat durch aufsichtsrechtliche Maßnahmen, Disziplinarmaßnahmen oder im äußersten Fall durch Abwahl oder Amtsenthebung zur Verantwortung gezogen werden. Entscheidungen des Landrats können zudem durch betroffene Bürger und juristische Personen im Wege des Verwaltungsrechtsweges (nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) gerichtlich überprüft werden.

Welche rechtlichen Voraussetzungen muss ein Landrat erfüllen, um sein Amt antreten zu dürfen?

Die rechtlichen Zugangsvoraussetzungen für das Amt des Landrats sind grundsätzlich in den jeweiligen Landesgesetzen normiert. Dazu zählen ein Mindestalter (meist 18 oder 23 Jahre), die deutsche Staatsbürgerschaft sowie die Wählbarkeit nach den entsprechenden Kommunalwahlgesetzen. Weiterhin dürfen gegen den Bewerber keine gesetzlichen Hinderungsgründe im Sinne eines Wahlausschlusses (z. B. bestimmte strafrechtliche Verurteilungen, Verlust der Amtsfähigkeit oder uneingeschränkten Geschäftsfähigkeit) vorliegen. In mehreren Bundesländern ist zudem ein abgeschlossenes Hochschulstudium oder die Erfüllung bestimmter beamtenrechtlicher Voraussetzungen, häufig verbunden mit mehrjähriger Verwaltungserfahrung, erforderlich. Bei Beamten auf Zeit wird der Landrat mit Übernahme des Amtes Rechtsstellung als Beamter erlangen, bei anderen Modellvarianten erfolgt die Bestellung ggf. als Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes; dies ist im jeweiligen Kommunalverfassungsgesetz geregelt.

Wie ist das Rechtsverhältnis des Landrats zum Landkreis ausgestaltet?

Das Rechtsverhältnis zwischen Landrat und Landkreis ist (je nach Bundesland) entweder das eines Beamtenverhältnisses auf Zeit oder eines privatrechtlichen Dienstverhältnisses. Dies wird im Landesbeamtengesetz oder in der Kommunalverfassung des jeweiligen Landes geregelt. Als Beamter auf Zeit steht der Landrat in einem besonderen, durch Treuepflichten und Weisungsgebundenheit geprägten öffentlichen Dienst- und Treueverhältnis. Dieses endet nach Ablauf der Amtszeit, durch Abwahl, Tod, Dienstunfähigkeit oder in besonderen Ausnahmefällen (z. B. Disziplinarverfahren). Daneben unterliegt der Landrat beamtenrechtlichen Vorschriften wie der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, zum vollen persönlichen Einsatz und zu gesetzestreuem Verwaltungshandeln. Die Einzelheiten regelt das Beamtengesetz des jeweiligen Landes in Verbindung mit spezialrechtlichen Vorschriften zur Wahlbeamtenschaft.

Welchen besonderen rechtlichen Regelungen unterliegt der Landrat im Hinblick auf Nebentätigkeiten und Interessenkonflikte?

Für Landräte gelten hinsichtlich Nebentätigkeiten die einschlägigen beamtenrechtlichen und kommunalrechtlichen Vorschriften. Jegliche Nebentätigkeit ist dem Dienstherrn (z. B. dem Kreistag oder der obersten Kommunalaufsicht) rechtzeitig und vollständig anzuzeigen und unterliegt meist einer Genehmigungspflicht. Insbesondere bezahlte Nebentätigkeiten werden nur in Ausnahmefällen genehmigt, wenn sie nicht mit den dienstlichen Aufgaben und der Amtsausübung kollidieren. Darüber hinaus bestehen zeitliche und sachliche Begrenzungen sowie eine Überprüfung auf mögliche Interessenkonflikte, die die Integrität und Unparteilichkeit des Landrats beeinträchtigen könnten. Die jeweiligen Regelungen hierzu finden sich im Beamtenstatusgesetz, im Landesbeamtengesetz sowie ergänzend in den Kommunalverfassungen und Nebentätigkeitsverordnungen. Bei Verletzung dieser Vorschriften drohen dienstrechtliche Maßnahmen bis hin zur Entfernung aus dem Amt.

In welchen Fällen kann das Amt des Landrats rechtlich vorzeitig beendet werden?

Die vorzeitige Beendigung des Amts des Landrats ist ausschließlich aus in den jeweiligen Landesgesetzen normierten Gründen möglich. Dazu zählen in erster Linie die Abwahl durch den Kreistag (bei Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Mehrheiten), die rechtskräftige Verurteilung wegen einer schweren Straftat, das Vorliegen von Dienstunfähigkeit oder grober Pflichtverletzung sowie – in wenigen Fällen – freiwilliger Rücktritt. Weiter sieht das Beamtenrecht zwingende Beendigungsgründe bei Verlust der Wählbarkeit oder Dienstunfähigkeit vor. Das Verfahren ist regelmäßig in der Kommunalverfassung und in den einschlägigen Disziplinargesetzen geregelt und sieht Beteiligung des Kreistags, rechtliches Gehör und gegebenenfalls eine nachfolgende gerichtliche Überprüfung vor. Bei Beschäftigung als Beamter auf Zeit endet das Amt zudem mit Ablauf der Amtzeit oder durch Tod.