Landkreisordnung

Begriff und rechtliche Einordnung der Landkreisordnung

Die Landkreisordnung (LKrO) ist ein wesentliches Gesetz auf dem Gebiet des deutschen Kommunalrechts, das die Organisation, Funktion und Aufgaben der Landkreise in den deutschen Flächenländern regelt. Sie definiert zentrale Rechtsgrundlagen für die Verwaltung, die demokratische Willensbildung sowie die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden, Kreisen und dem Land. Ziel der Landkreisordnung ist es, Strukturen und Handlungsrahmen für die Selbstverwaltung der Landkreise sicherzustellen und staatliche Aufgabenübertragungen rechtlich einzuhegen.

Rechtsquellen und Geltungsbereich

Die Landkreisordnungen existieren als eigenständige Ländergesetze in Deutschland, wobei jedes Bundesland mit kreisorganisierten Gebieten eine eigene Ausgestaltung in Form einer Landkreisordnung oder Bestandteil des jeweiligen Kommunalverfassungsgesetzes vorhält. In Ländern wie Bayern existiert beispielsweise die Bayerische Landkreisordnung (LKrO BY), in Brandenburg die Landkreisordnung für das Land Brandenburg (LKrO BB). In anderen Ländern sind entsprechende Normen in einem Kommunalverfassungsgesetz zusammengefasst, etwa in Nordrhein-Westfalen im Kommunalverfassungsrecht.

Abgrenzung zu anderen kommunalrechtlichen Normen

Die Landkreisordnung unterscheidet sich von der Gemeindeordnung, die Analoges für Städte und Gemeinden bestimmt. Sie steht im Normgefüge auf gleicher Ebene wie die Gemeindeordnung und regelt insbesondere die spezifischen Belange des Landkreises, der als überörtlicher Gemeindeverband strukturiert ist.

Aufbau und Inhalt der Landkreisordnung

Funktion und Stellung der Landkreise

Landkreise sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltungsgarantie gemäß Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz (GG). Die Landkreisordnung regelt maßgeblich:

• die Eigenaufgaben (Selbstverwaltungsaufgaben) des Landkreises,
• die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (staatliche Auftragsangelegenheiten),
• die Organe und deren Zuständigkeit,
• die Verfahren zur Entscheidungsfindung,
• die Haushalts- und Wirtschaftsführung.

Organe und Organisation des Landkreises

Kreistag

Der Kreistag ist das Hauptorgan der Willensbildung und Beschlussfassung im Landkreis. Aufgaben und Zusammensetzung des Kreistages regelt die Landkreisordnung eingehend, darunter

• Wahl und Zusammensetzung,
• Sitzungsverfahren,
• Beschlussfassungen,
• Ausschüsse und deren Befugnisse.

Landrat / Landrätin

Der Landrat als Chef der Kreisverwaltung steht vor der Kreisbürokratie und repräsentiert den Landkreis außen. Die Landkreisordnung definiert dessen Aufgaben, Wahlmodalitäten, Rechte und Pflichten sowie die Vertretungsmacht. Die genaue Ausgestaltung unterscheidet sich länderabhängig, etwa als hauptamtlicher Landrat oder als ehrenamtlicher Vorsitzender je nach Bundesland.

Verwaltung und weitere Organe

Die Landkreisordnung regelt weitere Organe und deren Rechtsstellung, zum Beispiel den Kreisausschuss oder Sondergremien. Zusammensetzung, Zuständigkeiten und Kontrollrechte unterliegen den detaillierten Vorgaben der jeweiligen gesetzlichen Grundlage.

Aufgaben und Zuständigkeiten gemäß Landkreisordnung

Eigener Wirkungskreis

Im eigenen Wirkungskreis nehmen Landkreise ihre Angelegenheiten unabhängig und eigenverantwortlich wahr (z. B. soziale Angelegenheiten, Infrastruktur, Abfallwirtschaft, Gesundheitsdienste). Die Landkreisordnung definiert dabei die rechtlichen Rahmenbedingungen, Grenzen der Zuständigkeit und die Rechte der Bürger auf Information und Beteiligung.

Übertragener Wirkungskreis

Im übertragenen Wirkungskreis erledigen die Landkreise staatliche Aufgaben, beispielsweise im Bereich des Ordnungsrechts oder der Wahlorganisation. Dazu verpflichtet die Landkreisordnung zur Gesetzesbindung und Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden.

Zusammenarbeit mit Gemeinden und Dritten

Die Landkreisordnung regelt auch interkommunale Zusammenarbeit, Bildung von Zweckverbänden und die Übertragung von einzelnen Aufgaben an Dritte, um Leistungsfähigkeit und Effizienz der Verwaltung zu stärken.

Finanzwesen, Rechtsaufsicht und Kommunalverfassungskontrolle

Haushaltsführung

Landkreise unterliegen gemäß Landkreisordnung bestimmten Vorgaben zur Haushaltsführung und Wirtschaftsprüfung. Hierzu zählen

• Grundsätze der Haushaltsplanung,
• Rechenschaftspflichten,
• Finanzierung durch Umlagen und Zuweisungen,
• Schuldenregelungen.

Kontrollmechanismen werden in der Landkreisordnung klar abgesteckt.

Rechtsaufsicht der Landkreise

Die staatliche Rechtsaufsicht überwacht, ob Landkreise die gesetzlichen Vorschriften beachten. Die Landkreisordnung legt Umfang und Mittel der Aufsicht sowie deren Grenzen fest. Sie unterscheidet zwischen Fachaufsicht im übertragenen Wirkungskreis und reiner Rechtsaufsicht im eigenen Wirkungskreis.

Reformen und aktuelle Entwicklungen

Anpassung an veränderte Verwaltungsstrukturen

Die Landkreisordnung unterliegt regelmäßig Anpassungen, um Verwaltungsmodernisierungen, Digitalisierung und geänderte Aufgabenverteilungen Rechnung zu tragen. Sie wird kontinuierlich hinsichtlich der Effizienzsteigerung, Transparenz und Bürgerbeteiligung weiterentwickelt.

Bundesweite Vergleichbarkeit und föderale Vielfalt

Trotz bundeseinheitlicher Grundzüge gibt es im Detail erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern, was Organisation, Aufgabenverteilung und Finanzierungsmodelle angeht; diese Unterschiede spiegeln die föderalistische Struktur wider.

Literaturhinweise und Weblinks

Zur Vertiefung der Kenntnisse bieten einschlägige länderspezifische Kommentierungen sowie Kommentarsammlungen zum Kommunalrecht einen detaillierten Einblick in Aufbau, Auslegung und Anwendung der Landkreisordnungen.

Hinweise:
Die Landkreisordnung steht als zentrales Regelwerk im Mittelpunkt der Steuerung kreislicher Verwaltungen und ihrer Funktionen im Mehrebenensystem des deutschen Rechts. Ihr Verständnis ist essenziell für die Anwendung und Durchsetzung der kommunalen Selbstverwaltungsrechte und die Organisation öffentlicher Daseinsvorsorge im ländlichen Raum.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist nach der Landkreisordnung zuständig für den Erlass von Satzungen im Landkreis?

Für den Erlass von Satzungen ist gemäß der Landkreisordnung das Kreistag das zuständige Organ des Landkreises. Der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Satzungen bedürfen in aller Regel einer Beschlussfassung durch den Kreistag, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die Satzungsautonomie des Landkreises ist ein wesentliches Element der kommunalen Selbstverwaltung und findet ihre rechtliche Grundlage in den Landesverfassungen sowie im Grundgesetz Art. 28 Abs. 2 GG. Die Landkreisordnung konkretisiert dabei, unter welchen Voraussetzungen und für welche Angelegenheiten Satzungen erlassen werden dürfen. Dazu zählen unter anderem Haushalts-, Gebietsänderungs- oder Abgabensatzungen. Der Kreisausschuss oder der Landrat können i.d.R. nur in dem Umfang Satzungen erlassen, wie sie hierzu durch den Kreistag ausdrücklich ermächtigt worden sind. Die formellen Anforderungen, wie etwa die Bekanntmachung und Veröffentlichung, richten sich nach den spezifischen Vorgaben der jeweiligen Landkreisordnung des Bundeslandes.

Wie ist die Vertretung des Landkreises im Außenverhältnis nach der Landkreisordnung geregelt?

Im Außenverhältnis wird der Landkreis kraft Gesetzes durch den Landrat vertreten. Der Landrat führt die laufenden Verwaltungsgeschäfte, handelt als gesetzlicher Vertreter und ist berechtigt, für den Landkreis Verträge zu schließen, Urkunden zu unterzeichnen und Erklärungen abzugeben. Die Landkreisordnung bestimmt, dass größere Geschäfte, wie beispielsweise Grundstücksgeschäfte, Beteiligungen oder Rechtsstreitigkeiten mit erheblicher Bedeutung, nur nach ausdrücklichem Beschluss des Kreistages oder Kreisausschusses vorgenommen werden dürfen. In speziellen Fällen kann eine weitere Vertretungsregelung greifen, etwa durch die Stellvertreter des Landrats oder Beigeordnete. Die genauen Befugnisse und Grenzen ergeben sich aus der jeweiligen Landkreisordnung in Verbindung mit den vom Kreistag erlassenen Geschäftsordnungen und Zuständigkeitsregelungen.

Welche Kontrollmechanismen sind nach der Landkreisordnung für die Tätigkeit des Landkreises vorgesehen?

Die Landkreisordnung sieht eine mehrstufige Kontrolle der kreislichen Verwaltung und Organe vor. Intern erfolgt eine Kontrolle durch den Kreistag, der als Hauptorgan Aufsicht über alle Angelegenheiten des Landkreises führt und insbesondere die Verwaltungstätigkeit des Landrats überwacht. Hierzu hat der Kreistag umfassende Informations- und Akteneinsichtsrechte. Extern wird die Rechtsaufsicht über den Landkreis in der Regel von den jeweiligen Landesbehörden, meist durch die Bezirksregierung oder das Innenministerium, ausgeübt. Diese Aufsicht beschränkt sich grundsätzlich auf die Einhaltung von Recht und Gesetz (Rechtsaufsicht), kann aber bei groben Missständen auch zu einer Fachaufsicht erweitert werden. Zudem bestehen haushaltsrechtliche Kontrollmechanismen, etwa die Prüfung durch kommunale Rechnungsprüfungsämter oder den Landesrechnungshof.

Wie ist die Beteiligung der Bürger im Rahmen der Landkreisordnung geregelt?

Die Landkreisordnung räumt den Bürgerinnen und Bürgern, die im Gebiet des Landkreises ihren Wohnsitz haben, verschiedene Mitwirkungsrechte ein. Dazu zählen insbesondere das Recht auf Information, das Petitionsrecht sowie in manchen Bundesländern auch Initiativ- und Bürgerentscheidrechte auf Landkreisebene. Bürgeranträge, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind je nach Landesrecht in unterschiedlichem Umfang möglich und ermöglichen unmittelbar-demokratische Einflussnahme auf Angelegenheiten des Landkreises. Ferner schreibt die Landkreisordnung vor, dass Sitzungen des Kreistages grundsätzlich öffentlich sind, es sei denn, es sprechen rechtliche Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Transparenz der Verwaltungsprozesse wird durch Auskunfts- und Einsichtsrechte gestärkt.

Welche Bedeutung kommt den Ausschüssen nach der Landkreisordnung zu?

Ausschüsse werden vom Kreistag zur Vorbereitung seiner Beschlüsse oder zur selbstständigen Entscheidung in bestimmten Angelegenheiten gebildet. Die Struktur, Zahl und Befugnisse dieser Ausschüsse sind in der Landkreisordnung und den jeweiligen Geschäftsordnungen des Kreistages geregelt. Pflichtausschüsse wie der Kreisausschuss oder der Rechnungsprüfungsausschuss beschäftigen sich mit zentralen Aufgabenbereichen, während freiwillige Ausschüsse zur Bearbeitung spezieller Bereiche eingerichtet werden können. Ausschüsse ermöglichen eine effektive Vorberatung durch spezialisierte Mitglieder und fördern den fachlichen Diskurs innerhalb der politischen Gremien des Landkreises. Ihre Beschlüsse bedürfen, soweit keine Übertragungen vorliegen, regelmäßig der Bestätigung durch den Kreistag.

Wie wird der Haushalt des Landkreises nach der Landkreisordnung aufgestellt und genehmigt?

Die Landkreisordnung legt fest, dass der Landkreis jährlich eine Haushaltssatzung zu erlassen hat, in der die Haushaltspläne für das jeweilige Jahr aufgestellt werden. Die Haushaltsaufstellung obliegt der Kreisverwaltung, wobei der Landrat den Haushaltsentwurf erarbeitet und dem Kreistag zur Beratung und Beschlussfassung vorlegt. Der Haushaltsplan muss im Vorfeld offengelegt werden, damit die Kreistagsmitglieder und ggf. die Öffentlichkeit die Möglichkeit zur Einsicht haben. Nach der Beschlussfassung durch den Kreistag ist die Haushaltssatzung der zuständigen Aufsichtsbehörde vorzulegen, die diese auf Recht- und Zweckmäßigkeit prüft. Ohne die erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde dürfen Kreditaufnahmen, Verpflichtungsermächtigungen und weitere wesentliche Ausgaben nicht vorgenommen werden.

Welche Rolle spielt die Aufsichtsbehörde nach der Landkreisordnung?

Die Landkreise unterliegen gemäß Landkreisordnung einer staatlichen Rechtsaufsicht, die durch die hierfür bestimmte Aufsichtsbehörde – häufig die jeweils zuständige Bezirksregierung oder das Innenministerium des Bundeslandes – ausgeübt wird. Die Aufgabe der Aufsichtsbehörde besteht darin, die Einhaltung der maßgeblichen Rechtsvorschriften bei sämtlichen Handlungen und Beschlüssen des Landkreises zu kontrollieren. Im Rechtsaufsichtsverfahren kann die Behörde beanstandete Beschlüsse aufheben, Anordnungen treffen oder im Ausnahmefall auch Maßnahmen (wie z. B. Ersatzvornahmen) anordnen. Die Aufsicht beschränkt sich grundsätzlich auf die Rechtmäßigkeit, nicht auf die Zweckmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit. Nur im Bereich der sogenannten Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung kann die Aufsichtsbehörde auch die Zweckmäßigkeit der Maßnahmen überprüfen.