Landkreis

Definition und rechtliche Grundlagen des Landkreises

Der Begriff „Landkreis“ bezeichnet in Deutschland eine Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts auf der Ebene zwischen Kommune und Bundesland. Landkreise dienen als Verwaltungseinheiten und sind für bestimmte Aufgaben zuständig, die auf kommunaler Ebene nicht ausreichend wahrgenommen werden können. Sie fungieren somit als Bindeglied zwischen den kreisangehörigen Gemeinden und dem jeweiligen Bundesland. In den verschiedenen Bundesländern existieren rechtlich unterschiedliche Ausgestaltungen, deren Grundlage jeweils die Kommunalverfassung der Länder bildet.

Rechtsstellung des Landkreises

Körperschaftsrechtliche Einordnung

Landkreise sind Gebietskörperschaften mit Selbstverwaltungsgarantie gemäß Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG). Sie verfügen über eigene Organe und Satzungsautonomie innerhalb der ihnen zugewiesenen Aufgabenbereiche. Die Bestandssicherung ergibt sich unmittelbar aus bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben, wenngleich die konkrete Ausformung im Landesrecht erfolgt.

Abgrenzung zu anderen kommunalen Ebenen

Landkreise sind von den kreisfreien Städten sowie den kreisangehörigen Gemeinden zu unterscheiden. Während kreisfreie Städte zugleich Aufgaben eines Landkreises und einer Gemeinde wahrnehmen, obliegen Landkreisen ausschließlich Aufgaben, die der gemeinsamen Koordination und Führung mehrerer Gemeinden dienen.

Zuständigkeiten und Aufgaben

Übertragene und eigene Aufgaben

Landkreise nehmen sogenannte Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben wahr. Die Pflichtaufgaben werden ihnen durch Bundes- oder Landesgesetze übertragen und umfassen beispielsweise die öffentliche Jugendhilfe, Schulträgerschaft weiterführender Schulen, Abfallentsorgung sowie den Katastrophenschutz. Zu den freiwilligen Aufgaben zählen Einrichtungen wie Volkshochschulen oder kulturelle Angebote.

Darüber hinaus gibt es die Unterscheidung zwischen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis (Selbstverwaltungsangelegenheiten) und im übertragenen Wirkungskreis (Auftragsangelegenheiten). Bei Letzteren handelt es sich um Aufgaben, die der Landkreis im Auftrag des Staates erfüllt (z. B. Führerscheinwesen oder Staatsangehörigkeitsrecht).

Gesetze und Verwaltungsvorschriften

Welche Aufgaben den Landkreisen im Einzelnen zustehen, ist in den jeweiligen Kommunal- oder Landkreisordnungen der Bundesländer geregelt:

• Bayern: Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (LKrO)
• Nordrhein-Westfalen: Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NW)
• Niedersachsen: Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)
• … und entsprechende Regelungen in den übrigen Ländern

Diese Gesetzestexte regeln umfangreich die Rechte und Pflichten, die Organisation sowie die Aufsicht über die Landkreise.

Organisation und Organe des Landkreises

Kreistag

Das zentrale Organ des Landkreises ist der Kreistag, der von den Wahlberechtigten des Kreises für eine bestimmte Amtszeit gewählt wird. Der Kreistag entscheidet in allen Angelegenheiten des Landkreises, soweit nicht die Landrätin oder der Landrat oder ein anderer Ausschuss zuständig ist. Er erlässt die Landkreis-Satzungen, beschließt den Haushalt und überwacht die gesamte Verwaltung.

Landrätin oder Landrat

Der Landrat oder die Landrätin ist das hauptamtliche Verwaltungsoberhaupt des Landkreises. Die genaue Ausgestaltung des Wahlverfahrens (direkt oder indirekt über den Kreistag) richtet sich nach Landesrecht. Die Amtsinhaberin oder der Amtsinhaber führt die Geschäfte der laufenden Verwaltung und vertritt den Landkreis gerichtlich und außergerichtlich. Die Fachaufsicht und die Rechtsaufsicht werden regelmäßig durch Landesbehörden wahrgenommen.

Weitere Organe

Neben dem Kreistag und der Landrätin oder dem Landrat bestehen häufig weitere Gremien, wie Kreisausschüsse, Fachausschüsse und beratende Beiräte. Diese erfüllen spezielle Aufgaben, wie Haushaltsvorberatung, Sozial-, Umwelt- oder Bauangelegenheiten.

Finanzierung und Haushaltsrecht

Landkreise verfügen über eigene Haushaltsautonomie und erheben zur Erfüllung ihrer Aufgaben Einnahmen aus Steuern, Gebühren, Beiträgen sowie Zuweisungen und Umlagen. Die wichtigsten Erlösquellen sind:

• Kreisumlage: Zwangsabgabe, die die kreisangehörigen Gemeinden zur Finanzierung der Aufgaben des Landkreises entrichten müssen.
• Zuweisungen und Fördermittel: Zahlungen von Bund und Ländern, etwa durch das Landesfinanzausgleichsgesetz (FAG).
• Gebühren und Beiträge: Für genehmigungspflichtige Tätigkeiten oder öffentliche Leistungen, beispielsweise Müllentsorgung.

Die Wirtschaftsführung und das Haushaltswesen sind in den Landkreissatzungen und den jeweiligen Kommunalhaushaltsverordnungen des Landes geregelt.

Aufsicht und Rechtskontrolle

Rechtsaufsicht

Die Landkreise unterliegen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung der Rechtsaufsicht durch die Landesverwaltung. Diese konzentriert sich auf die Rechtmäßigkeit des Handelns und nicht auf eine Zweckmäßigkeitsüberprüfung. Die zuständigen Behörden sind je nach Bundesland die Bezirksregierungen, Regierungspräsidien oder das Innenministerium.

Fachaufsicht

Bei Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis findet zusätzlich eine Fachaufsicht durch die jeweils zuständigen Fachministerien statt, die über Weisungsrechte verfügen.

Stellung im föderalen System Deutschlands

Landkreise sind integraler Bestandteil der föderalen Gliederung Deutschlands. Sie koordinieren die Zusammenarbeit der Gemeinden untereinander, vertreten die Interessen der Region gegenüber Land und Bund und bilden mit ihrer Verwaltungsstruktur eine Voraussetzung für die Sicherstellung gleicher Lebensverhältnisse im ländlichen Raum.

Die Zuordnung und Ausgestaltung der Landkreise ist im föderalen System Länderkompetenz. Gebietsreformen und Fusionen werden auf Landesebene beschlossen und gesetzlich geregelt.

Reformen und Entwicklungstendenzen

Landkreise unterliegen einem ständigen Strukturwandel. Die Konsolidierung kleiner Kreise und die Bildung leistungsfähiger Verwaltungseinheiten sind Kernpunkte von Gebiets- und Funktionalreformen, die in den letzten Jahrzehnten in verschiedenen Bundesländern durchgeführt wurden. Ziele dieser Reformen sind Effizienzsteigerungen, Kostenreduktion sowie die Verbesserung bürgernaher Dienstleistungen.

Rechtsquellen und Literatur

• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Art. 28
• Kreisordnungen der Bundesländer
• Kommunalverfassungsgesetze
• Kommentarliteratur zu Kommunalrecht (z. B. Erichsen/Ehlers: Allgemeines Verwaltungsrecht)
• Aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Landesverfassungsgerichte

Fazit:
Die Rechtsstellung und Funktionsweise von Landkreisen in Deutschland sind umfassend durch Bundes- und Landesrecht geregelt. Als zentrale Einheiten der kommunalen Selbstverwaltung nehmen sie wichtige staatliche und gemeindliche Aufgaben wahr. Die rechtliche Ausgestaltung stellt sicher, dass Landkreise sowohl als Verwaltungsträger wie auch als demokratisch legitimierte Selbstverwaltungseinheiten agieren können.

Häufig gestellte Fragen

Welche Aufgaben übernimmt ein Landkreis gemäß deutscher Rechtsordnung?

Ein Landkreis nimmt gemäß den Bestimmungen des deutschen Kommunalrechts eine Vielzahl von Aufgaben wahr, die ihm entweder als eigene oder als übertragene Aufgaben zustehen. Zu den eigenen Aufgaben (auch „Selbstverwaltungsangelegenheiten“) zählen insbesondere kommunale Infrastruktureinrichtungen wie der Unterhalt von Kreisstraßen, die Trägerschaft von weiterführenden Schulen (zum Beispiel Berufsschulen und Gymnasien), der Betrieb von Kreiskrankenhäusern sowie Aufgaben im öffentlichen Personennahverkehr und der Abfallwirtschaft. Übertragene Aufgaben werden dem Landkreis durch Landes- oder Bundesrecht zugewiesen und umfassen unter anderem die Ausführung hoheitlicher Aufgaben wie das Ausländerrecht, das Straßenverkehrswesen, die Lebensmittelüberwachung oder die Durchführung von Wahlen und Meldewesen. Der Landkreis fungiert hierbei als untere Verwaltungsbehörde des jeweiligen Bundeslandes und hat sicherzustellen, dass die gesetzlichen Vorgaben korrekt umgesetzt werden. Diese Aufgabenwahrnehmung unterliegt der Rechtsaufsicht des Landes, das die Einhaltung von Gesetzen und Rechtsvorschriften kontrolliert.

Wie ist die rechtliche Stellung eines Landkreises im Verwaltungssystem geregelt?

Landkreise sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und besitzen damit eine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie sind neben dem Bund, den Ländern und den kreisfreien Städten eine selbständige kommunale Verwaltungsebene. Ihre rechtliche Grundlage basiert vorrangig auf den jeweiligen Kommunalverfassungen bzw. den Landkreisordnungen der Bundesländer, die die allgemeinen Grundsätze für die Bildung, Organisation, Aufgaben und Kontrolle der Landkreise festlegen. Landkreise verfügen über Satzungsautonomie, d.h., sie dürfen im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich Satzungen erlassen, insbesondere zur Regelung der Haushaltswirtschaft, der öffentlichen Abgaben und Gebühren sowie zur Gestaltung der Organisation. Sie sind Träger öffentlicher Verwaltung und damit befugt, Verwaltungsakte zu erlassen, die für Bürger und Unternehmen bindend sind. Gleichzeitig ist der Landkreis auch als Gebietskörperschaft am Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Artikel 28 Grundgesetz beteiligt.

Welche Gremien und Organe hat ein Landkreis rechtlich vorgeschrieben?

Die grundlegenden Organe eines deutschen Landkreises sind der Kreistag und der Landrat, ergänzt in manchen Ländern durch einen (ehrenamtlichen oder hauptamtlichen) Kreisausschuss. Der Kreistag stellt das Hauptorgan der Willensbildung im Landkreis dar, vergleichbar mit einem Stadt- oder Gemeinderat, und wird von den wahlberechtigten Bürgern des Landkreises für eine Amtszeit (meist 5 Jahre) gewählt. Hauptaufgaben des Kreistages sind insbesondere die Beschlussfassung über den Haushalt, Satzungen, größere Investitionen und die Kontrolle der Verwaltung. Der Landrat ist – je nach Landesrecht – entweder direkt von den Bürgern oder durch den Kreistag gewählt und ist als Hauptverwaltungsbeamter für die laufende Verwaltung verantwortlich. Er vertritt den Landkreis gerichtlich und außergerichtlich, führt die Beschlüsse des Kreistages aus, ist Vorgesetzter der Kreisverwaltung und hat vielfach eine Doppelfunktion als Beamter des Landkreises und staatlicher Verwaltungsbeamter. Darüber hinaus sind in vielen Bundesländern der Kreisausschuss oder Fachausschüsse als weitere Verwaltungsorgane gesetzlich vorgesehen, um die Arbeit des Kreistages vorzubereiten und zu unterstützen.

Wie erfolgt die Finanzierung eines Landkreises aus rechtlicher Sicht?

Die finanzielle Ausstattung der Landkreise ist in den Kommunalverfassungen und den Haushaltsgesetzen der Bundesländer geregelt. Ein Landkreis finanziert sich primär aus eigenen Einnahmen (wie Gebühren, Beiträge und ggf. Kreisumlagen), staatlichen Zuweisungen sowie durch Einnahmen aus der Wahrnehmung von Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis. Die Kreisumlage stellt dabei das zentrale Instrument der Umlagefinanzierung dar: Die angeschlossenen kreisangehörigen Gemeinden sind verpflichtet, einen Anteil ihres Steueraufkommens an den Landkreis abzuführen, was im jeweiligen Kommunalabgabengesetz festgelegt ist. Zusätzlich erhalten Landkreise Anteile an den allgemeinen Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich sowie projektbezogene Fördermittel von Bund und Ländern, vor allem für sozialstaatliche und Infrastruktur-Aufgaben. Über die Ausgestaltung und Verwendung dieser Mittel entscheidet der Kreistag im Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung unter Beachtung der kommunalrechtlichen Vorschriften zur Haushaltswirtschaft und zur Haushaltsklarheit und -wahrheit.

Welche Rechtsmittel bestehen gegen Verwaltungsakte des Landkreises?

Verwaltungsakte, die von den Organen des Landkreises gegenüber Bürgern, Unternehmen oder anderen Verwaltungseinheiten erlassen werden, unterliegen grundsätzlich der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Betroffenen können innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist Rechtsbehelfe einlegen, in der Regel zunächst Widerspruch, sofern nicht Landesrecht die Widerspruchsfrist ausschließt, gefolgt von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht. Für interne Rechtsstreitigkeiten innerhalb des Landkreises (z.B. zwischen Organen) besteht die Möglichkeit der Kommunalverfassungsstreitigkeit vor den Verwaltungsgerichten. In Personalangelegenheiten, insbesondere im Beamtenrecht, sind die Verwaltungsgerichte zuständig, während bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ohne Verwaltungsakt (beispielsweise bei Unterlassungs- oder Feststellungsbegehren) allgemeine Leistungsklagen zur Anwendung kommen. Die Einhaltung des rechtlichen Rahmens und die Rechtmäßigkeit behördlicher Entscheidungen werden dabei unter Berücksichtigung von Bundes- und Landesgesetzen geprüft.

Welche Kontrollmechanismen zur Überwachung der Landkreise sieht das Recht vor?

Landkreise unterliegen sowohl der Rechts- als auch der Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden. Die Rechtsaufsicht beschränkt sich auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns (also die Einhaltung von Rechtsvorschriften), während die Fachaufsicht darüber hinaus noch die zweckmäßige Wahrnehmung übertragener Aufgaben überwacht. Die Rechtsaufsichtsbehörde kann Maßnahmen des Landkreises beanstanden, aufheben oder anordnen, dass bestimmte Maßnahmen unterbleiben oder vorgenommen werden. Dies betrifft insbesondere den Bereich der übertragenen Aufgaben, bei denen der Landkreis als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig wird. Daneben gibt es interne Kontrollinstanzen wie Rechnungsprüfungsämter, deren Tätigkeit eine ordnungsgemäße Wirtschafts- und Haushaltsführung sicherstellen soll. Weitere Kontrolle ergibt sich aus der demokratischen Legitimation und Vertretung im Kreistag sowie aus der Möglichkeit der öffentlichen Kontrolle durch Bürger, Medien und gesellschaftliche Organisationen.

Unter welchen rechtlichen Voraussetzungen können Kreisgrenzen verändert oder Landkreise aufgelöst werden?

Die Änderung von Kreisgrenzen, die Neubildung oder Auflösung von Landkreisen ist ausschließlich durch Gesetz eines Bundeslandes möglich und stellt einen gravierenden verwaltungsrechtlichen Akt dar. Die formellen und materiellen Voraussetzungen ergeben sich aus den einschlägigen Bestimmungen der jeweiligen Landesverfassungen sowie den Kommunal- und Gebietsänderungsgesetzen. Solche Änderungen bedürfen regelmäßig der Beteiligung der kommunalen Organe (wie des Kreistags und der betroffenen Gemeinderäte) und in vielen Fällen auch der Anhörung oder Zustimmung der betroffenen Bürger (z.B. durch Bürgerbefragungen oder Bürgerentscheide). Die Maßnahme ist verhältnismäßig und aus Gründen des öffentlichen Wohls zu treffen, etwa zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Kommunalverwaltung oder zur Anpassung der Verwaltung an veränderte Bevölkerungsentwicklungen. Eine gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidungen ist grundsätzlich im Wege des subjektiven Kommunalverfassungsstreits möglich.

Welche Mitwirkungsrechte haben Bürger aus rechtlicher Sicht bei landkreisbezogenen Entscheidungen?

Bürger eines Landkreises sind im Rahmen der Kommunalverfassungen aktiv und passiv wahlberechtigt, d.h. sie können den Kreistag und in manchen Ländern den Landrat wählen sowie sich selbst zur Wahl stellen, sofern sie die persönlich-rechtlichen Voraussetzungen (wie Staatsbürgerschaft, Wohnsitz, Mindestalter) erfüllen. Darüber hinaus bestehen nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts verschiedene Formen der Bürgerbeteiligung, etwa durch Einwohnerversammlungen, Bürgeranträge, Einwohnerfragestunden im Kreistag, Petitionen oder – nach bestimmten Quoren – durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, welche die Durchführung einer bestimmten Maßnahme oder die Aufhebung eines Beschlusses erzwingen können. Die Detailregelungen zu Durchführung, Zulässigkeit und Bindungswirkung solcher Instrumente sind in den jeweiligen Kommunalverfassungen und ergänzenden Satzungen festgelegt und dienen der unmittelbaren demokratischen Teilhabe an der Kreisgestaltung.