Landesplanung: Begriff, Funktion und Einordnung
Landesplanung bezeichnet die übergeordnete räumliche Planung auf Ebene der deutschen Bundesländer. Sie legt fest, wie Raum, Boden, Ressourcen und Infrastrukturen im jeweiligen Land langfristig geordnet und entwickelt werden sollen. Ziel ist eine ausgewogene und nachhaltige Raumentwicklung, die unterschiedliche Nutzungsansprüche – etwa Wohnen, Arbeiten, Verkehr, Energiegewinnung, Landwirtschaft, Naturschutz und Daseinsvorsorge – aufeinander abstimmt und Konflikte vorsorgend löst.
Die Landesplanung wirkt als Bindeglied zwischen rahmensetzenden Vorgaben des Bundes und der konkreten örtlichen Planung der Gemeinden. Sie schafft landesweite Leitplanken für nachgeordnete Planungen und Vorhaben und trägt dazu bei, Flächen effizient zu nutzen, Umwelt und Klima zu schützen sowie gleichwertige Lebensverhältnisse zu fördern.
Ziele und Grundsätze der Landesplanung
Die Landesplanung verfolgt inhaltliche Leitlinien, die je nach Land in Programmen und Plänen konkretisiert werden. Kernelemente sind:
- Vorsorge für eine nachhaltige Raumentwicklung und sparsamer Umgang mit Flächen
- Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen, Klima- und Ressourcenschutz
- Stärkung der Daseinsvorsorge und Erreichbarkeit in Stadt und Land
- Steuerung von Siedlungsentwicklung und wirtschaftlicher Nutzung
- Koordination raumbedeutsamer Infrastrukturvorhaben
- Schutz, Entwicklung und Vernetzung von Freiräumen
Rechtliche Grundlagen und Zuständigkeiten
Verhältnis von Bundesrecht, Landesrecht und kommunaler Planungshoheit
Die Landesplanung vollzieht sich im Zusammenspiel von bundesrechtlichen Vorgaben zur Raumordnung und den Ausführungsgesetzen sowie Plänen der Länder. Die Bundesebene setzt Grundsätze und Anforderungen für die Raumordnung in Deutschland. Die Länder konkretisieren diese in ihren landesrechtlichen Regelungen und Planungsinstrumenten. Gemeinden behalten ihre Planungshoheit im Rahmen der Bauleitplanung, müssen ihre Planungen jedoch an den Zielen der Landesplanung ausrichten.
Bindungswirkung gegenüber Behörden und Kommunen
Festlegungen der Landesplanung entfalten unterschiedliche rechtliche Wirkungen: Verbindliche Ziele sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen strikt zu beachten. Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind in Entscheidungen zu berücksichtigen und im Rahmen einer Abwägung gegeneinander und untereinander auszugleichen. Private sind nicht unmittelbar Adressaten der Landesplanung; mittelbare Wirkungen ergeben sich über nachgelagerte Planungen und Genehmigungen.
Instrumente der Landesplanung
Landesentwicklungsplan und Landesentwicklungsprogramm
Die Länder nutzen ein oder mehrere landesweite Plandokumente, die räumliche Leitbilder, Ordnungs- und Entwicklungsziele sowie flächenbezogene Festlegungen enthalten. Diese Dokumente sind kartographisch und textlich aufgebaut und werden regelmäßig fortgeschrieben, um neue Entwicklungen, etwa im Energie- oder Klimabereich, zu berücksichtigen.
Ziele, Grundsätze, sonstige Erfordernisse
Inhaltlich differenziert die Landesplanung zwischen Kategorien von Festlegungen: Ziele sind rechtlich verbindliche Vorgaben. Grundsätze formulieren allgemeine Leitlinien für die Abwägung. Sonstige Erfordernisse konkretisieren fachliche Belange, die in nachfolgenden Entscheidungen zu berücksichtigen sind.
Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete
Zur Flächensteuerung weist die Landesplanung häufig Gebietskategorien aus:
- Vorranggebiete: bestimme Nutzung hat hier Vorrang; konkurrierende Nutzungen sind ausgeschlossen.
- Vorbehaltsgebiete: bestimmte Belange sind besonders zu gewichten; andere Nutzungen bleiben möglich, wenn sie vereinbar sind.
- Eignungsgebiete: Konzentration bestimmter Nutzungen, etwa für Windenergie; außerhalb können diese Nutzungen eingeschränkt werden.
Verfahren der Aufstellung und Änderung
Ablauf in Grundzügen
Die Planaufstellung erfolgt mehrstufig: vorbereitende Konzepte, Entwurf eines Plans, Beteiligung, Auswertung der Stellungnahmen, Abwägung der betroffenen Belange, abschließender Beschluss durch die zuständigen Landesorgane und Bekanntmachung. Änderungen und Teilfortschreibungen sind möglich, wenn neue raumbezogene Anforderungen entstehen.
Beteiligung der Öffentlichkeit und Träger öffentlicher Belange
Im Verfahren werden betroffene Behörden, Institutionen und die Öffentlichkeit beteiligt. Stellungnahmen können zu Inhalten, Abgrenzungen und Wirkungen abgegeben werden. Die Ergebnisse fließen in die Abwägung ein. Die Beteiligung dient Transparenz, Qualitätssicherung und Rechtskontrolle.
Umweltprüfung und Abwägung
Pläne der Landesplanung unterliegen einer strategischen Umweltprüfung. Ein Umweltbericht beschreibt voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen und Alternativen. Die Ergebnisse sind bei der Abwägung zu berücksichtigen, um umwelt- und klimaschutzbezogene Belange gleichrangig einzubeziehen.
Digitalisierung und Bekanntmachung
Landespläne werden zunehmend als amtliche Geodaten bereitgestellt. Maßgeblich sind die bekanntgemachten Planunterlagen einschließlich Karten, Begründungen und Umweltberichten. Digitale Bereitstellung erleichtert Zugriff und Anwendung durch Behörden und Planungsstellen.
Umsetzung und Durchsetzung
Steuerung nachgeordneter Planungen
Kommunale Bauleitpläne und regionale Pläne müssen die Ziele der Landesplanung beachten und ihre Grundsätze berücksichtigen. Fachplanungen des Landes, etwa Verkehr oder Energie, sind auf Übereinstimmung mit landesplanerischen Festlegungen auszurichten.
Raumordnungsverfahren und landesplanerische Beurteilung
Für größere, raumbedeutsame Vorhaben wird die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung in einem gesonderten Verfahren geprüft. Die landesplanerische Beurteilung bewertet Raumverträglichkeit und Abstimmung mit den Planfestlegungen und gibt der weiteren Fach- und Zulassungsplanung einen verbindlichen Rahmen.
Zielabweichungsverfahren
In begründeten Einzelfällen kann von verbindlichen Zielen abgewichen werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und gleichwertige Belange gewahrt bleiben. Das Verfahren ist eng begrenzt, setzt eine nachvollziehbare Begründung voraus und endet mit einer Entscheidung der zuständigen Landesstelle.
Aufsicht, Kontrolle und Monitoring
Die Einhaltung landesplanerischer Festlegungen wird im Rahmen behördlicher Aufsicht und fachlicher Koordination kontrolliert. Regelmäßige Evaluationen und Monitorings prüfen die Zielerreichung und geben Anlass für Fortschreibungen.
Inhalte typischer landesplanerischer Festlegungen
Siedlungs- und Freiraumstruktur
Steuerung des Flächenwachstums, Innenentwicklung, Schutz zusammenhängender Freiräume, Festlegung von Entwicklungsachsen und Siedlungsschwerpunkten.
Infrastruktur und Rohstoffsicherung
Vorsorge für Verkehr, Energie- und Telekommunikationsnetze, Standorte für Ver- und Entsorgung, Sicherung von Rohstoffvorkommen und Abbauflächen.
Erneuerbare Energien und Klimaanpassung
Ausweisung von Eignungs- oder Vorranggebieten für Wind- und Solarenergie, Festlegungen zu Klimaanpassung, Hochwasservorsorge und grüner Infrastruktur.
Zentrale-Orte-Konzept
Hierarchische Ordnung von Versorgungsstandorten (zentrale Orte) zur Sicherung von Daseinsvorsorge, Erreichbarkeit und regionaler Ausgewogenheit.
Abgrenzung zu anderen Planungen
Landesplanung ist rahmensetzend und flächenübergreifend. Regionalplanung konkretisiert landesweite Vorgaben in Teilräumen. Bauleitplanung der Gemeinden regelt die städtebauliche Ordnung vor Ort und trifft parzellenscharfe Festsetzungen. Fachplanungen verfolgen sektorale Ziele (z. B. Verkehr, Wasser, Energie) und sind an landesplanerische Ziele gebunden.
Europäische und grenzüberschreitende Bezüge
Landesplanung berücksichtigt europäische Vorgaben zur Umweltprüfung, Naturschutz und transeuropäischen Netzen. Bei grenznahen Räumen erfolgt Abstimmung mit Nachbarländern und benachbarten Bundesländern, um raumbezogene Wirkungen kohärent zu steuern.
Rechtswirkungen für Private
Direkte Außenwirkung gegenüber Privaten entfalten landesplanerische Festlegungen regelmäßig nicht. Auswirkungen ergeben sich mittelbar, wenn kommunale Bebauungspläne, regionale Pläne oder Genehmigungen an landesplanerischen Zielen auszurichten sind. Vorhaben können dadurch in bestimmten Gebieten erleichtert, konzentriert oder ausgeschlossen werden. Rechtliche Beurteilungen erfolgen im Einzelfall innerhalb der nachgelagerten Planungs- und Zulassungsverfahren.
Häufig gestellte Fragen
Was ist unter Landesplanung rechtlich zu verstehen?
Landesplanung ist die räumliche Gesamtplanung eines Bundeslandes. Sie legt landesweite Leitlinien und verbindliche Festlegungen fest, an denen öffentliche Planungen und Vorhaben auszurichten sind. Sie schafft einen verbindlichen Rahmen für regionale und kommunale Planungen sowie für raumbedeutsame Fachvorhaben.
Welche Bindungswirkung haben Ziele der Landesplanung?
Ziele der Landesplanung sind für öffentliche Stellen verbindlich. Sie sind strikt zu beachten und dürfen in nachgeordneten Planungen und Zulassungen nicht unterlaufen werden. Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind demgegenüber in der Abwägung zu berücksichtigen und können je nach Sachlage unterschiedlich gewichtet werden.
Wie unterscheidet sich Landesplanung von Regionalplanung und Bauleitplanung?
Landesplanung setzt landesweite Leitplanken und Zielsysteme. Regionalplanung überträgt diese auf Teilräume und konkretisiert sie. Bauleitplanung der Gemeinden regelt die städtebauliche Entwicklung vor Ort. Regional- und Bauleitplanung müssen die Ziele der Landesplanung beachten und deren Grundsätze berücksichtigen.
Welche Beteiligungsrechte bestehen im Verfahren der Landesplanung?
Im Rahmen der Aufstellung und Änderung werden Behörden, Verbände und die Öffentlichkeit beteiligt. Stellungnahmen können zum Planentwurf abgegeben werden. Diese fließen in die Abwägung ein, die zu dokumentieren ist. Die Beteiligung dient Transparenz und rechtlicher Qualitätssicherung.
Welche Bedeutung hat die Landesplanung für private Vorhaben?
Private sind nicht unmittelbare Adressaten der Landesplanung. Mittelbare Auswirkungen ergeben sich über kommunale und behördliche Entscheidungen, die an landesplanerischen Zielen auszurichten sind. In ausgewiesenen Vorrang- oder Eignungsgebieten können bestimmte Nutzungen erleichtert sein, außerhalb solcher Gebiete können Nutzungen eingeschränkt sein.
Was ist ein Zielabweichungsverfahren?
Ein Zielabweichungsverfahren ermöglicht in eng begrenzten Einzelfällen eine Abweichung von verbindlichen Zielen, wenn die Grundzüge der Planung unberührt bleiben und gleichwertige Belange gewahrt sind. Es endet mit einer behördlichen Entscheidung auf Landesebene und wirkt einzelfallbezogen.
Wie werden Umweltbelange rechtlich berücksichtigt?
Bei der Aufstellung von Landesplänen wird eine strategische Umweltprüfung durchgeführt. Ein Umweltbericht erfasst voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen und Alternativen. Die Ergebnisse sind in der Abwägung zu berücksichtigen und in der Begründung zu dokumentieren.
