Begriff und rechtliche Grundlagen der Kreisumlage
Die Kreisumlage stellt ein wesentliches Finanzierungsinstrument innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs dar und bezeichnet eine von den Landkreisen (Kreisen) erhobene Abgabe, die von den kreisangehörigen Gemeinden zu entrichten ist. Ziel ist die Deckung des Finanzbedarfs der Landkreise, insbesondere für die Erfüllung übergemeindlicher Aufgaben. Die rechtlichen Grundlagen sowie die Ausgestaltung der Kreisumlage ergeben sich im Wesentlichen aus den Gemeindeordnungen, Kreisordnungen und Finanzausgleichsgesetzen der jeweiligen Bundesländer.
Gesetzliche Grundlagen und Rechtsquellen
Die gesetzliche Verankerung der Kreisumlage erfolgt auf Ebene der Bundesländer, da die Ausgestaltung der kommunalen Finanzverfassung gemäß Art. 28 GG dem Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung unterliegt. Die zentralen Normen finden sich in den Kreisordnungen (beispielsweise § 56 Kreisordnung NRW) und den jeweiligen Kommunalabgabengesetzen. Zumeist ist dort geregelt:
- Kreisumlagesatz: Prozentsatz, mit dem die Umlage bemessen wird.
- Bemessungsgrundlage: Zumeist die Steuerkraftmesszahl bzw. die Umlagegrundlage der Gemeinden.
- Verfahren der Festsetzung: Regelungen zu Aufstellung, Erlass und Änderung des Kreisumlagebescheids.
- Rechtsbehelfsverfahren: Einspruchs- oder Klagewege gegen den Kreisumlagebescheid.
Erhebung und Berechnungsmodalitäten der Kreisumlage
Bemessungsgrundlage
Die Bemessungsgrundlage der Kreisumlage bildet in den meisten Bundesländern die Steuerkraft der einzelnen Stadt- bzw. Landgemeinde. Häufig werden hierfür die Realsteuerkraftmesszahl (insbesondere Gewerbesteuer und Grundsteuer) sowie etwaige Schlüsselzuweisungen zugrunde gelegt. Die konkrete Ausformung variiert jedoch je nach landesrechtlicher Vorgabe.
Kreisumlagesatz
Der Kreisumlagesatz wird vom Kreistag als Vertretungsorgan des Landkreises per Umlagesatzung jährlich festgelegt. Dabei sind der Grundsatz der Angemessenheit und das in vielen Landesgesetzen verankerte Konnexitätsprinzip zu beachten. Der Umlagesatz kann sich jährlich, abhängig vom Finanzbedarf des Landkreises, ändern.
Festsetzung und Zahlungsmodalitäten
Die Festsetzung erfolgt durch einen formellen Kreisumlagebescheid, der an die jeweilige Gemeinde gerichtet wird. Für den Erlass sowie den Inhalt dieses Bescheides gelten die Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze. Die Kreisumlage ist eine nicht steuerliche Abgabe mit Zwangscharakter, daher unterliegt sie dem Verwaltungszwang gemäß den Landesausführungsgesetzen zur Verwaltungsgerichtsordnung.
Funktion und Zweck der Kreisumlage innerhalb der Kommunalfinanzen
Die Kreisumlage dient vorrangig:
- Der Finanzierung der Aufgabenlasten des Landkreises nach dem Grundsatz der Aufgabenäquivalenz.
- Dem Ausgleich von Finanzbedarf im Rahmen des Finanzausgleichssystems.
- Dem Ausgleich von Ungleichgewichten in der Steuerkraft der Gemeinden innerhalb eines Landkreises.
Die Kreisumlage sichert so die Leistungsfähigkeit des Landkreises, insbesondere bei der Wahrnehmung übergemeindlicher Pflichtaufgaben, beispielsweise im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, des öffentlichen Personennahverkehrs oder der Abfallentsorgung.
Rechtsnatur der Kreisumlage
Öffentliche Abgabe
Die Kreisumlage stellt eine öffentliche Abgabe eigener Art dar und weist Parallelen sowohl zu nichtsteuerlichen Zwangsabgaben als auch zu Umlagen im weiteren Sinn auf. Charakteristisch ist die fehlende Gegenleistungsbeziehung, da die Umlage nicht individuell zurechenbar ist. Aus verfassungsrechtlicher Sicht bewegt sich die Kreisumlage im Schnittbereich von Steuer- und Beitragsrecht, wird jedoch im Regelfall nicht als Steuer im Sinne der Abgabenordnung qualifiziert.
Verhältnis zu weiteren Umlagen
Die Kreisumlage ist von weiteren kommunalen Umlagen (wie Verbandumlagen, Bezirksumlagen) abzugrenzen, welche jeweils nach spezifischen gesetzlichen Grundlagen erhoben werden. Sie kann zudem neben der Finanzumlagesatzung und Verbandsumlagen existieren und ist in deren Bereichen rechtlich eigenständig geregelt.
Rechtsschutz und Kontrolle der Kreisumlage
Rechtsschutzmöglichkeiten
Gegen Kreisumlagebescheide steht den Gemeinden der Verwaltungsrechtsweg offen. Eingewandt werden kann insbesondere eine Verletzung des Konnexitätsprinzips (Zuweisung von Aufgaben muss mit entsprechenden Finanzmitteln verbunden sein) oder eine Unangemessenheit der Belastung.
Kommunalaufsichtliche Kontrolle
Die Festsetzung und Erhebung der Kreisumlage unterliegt der Kontrolle durch die Kommunalaufsichtsbehörde. Die Kommunalaufsicht prüft vor allem:
- Rechtsmäßigkeit und Angemessenheit des Kreisumlagesatzes.
- Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorgaben.
- Gewährleistung der Mindestausstattung zur kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden.
Verfassungsrechtliche Einordnung
Die Kreisumlage berührt elementare verfassungsrechtliche Prinzipien, insbesondere das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG. Demnach ist sicherzustellen, dass Gemeinden über ausreichende Finanzmittel verfügen, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Eine übermäßige finanzielle Belastung durch die Kreisumlage kann zu einer Verletzung der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Finanzhoheit führen. Das Bundesverfassungsgericht und die jeweiligen Landesverfassungsgerichte haben mehrfach grundlegende Entscheidungen zur Zumutbarkeit und Höhe der Kreisumlage getroffen.
Fazit
Die Kreisumlage ist ein zentrales Instrument des kommunalen Finanzausgleichs in Deutschland und stellt einen Ausgleichsmechanismus zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden dar. Ihre rechtliche Ausgestaltung und Anwendung sind stark durch das föderale System geprägt und unterscheiden sich je nach Bundesland. Zentral sind dabei die Wahrung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden und die Kontrollmechanismen zur Sicherung kommunaler Selbstverwaltung und einer rechtmäßigen Aufgabenverteilung. Die Kreisumlage steht im Spannungsfeld zwischen dem Finanzbedarf des Landkreises und der Finanzkraft sowie Selbstverwaltungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden.
Häufig gestellte Fragen
Welche gesetzlichen Grundlagen regeln die Erhebung und Verteilung der Kreisumlage?
Die Erhebung und Verteilung der Kreisumlage ist maßgeblich im jeweiligen Kommunalabgabengesetz (KAG) sowie in den Kommunalverfassungen bzw. Gemeindeordnungen der Bundesländer geregelt. Diese Vorschriften bestimmen, dass die Landkreise zur Finanzierung ihrer gesetzlichen Aufgaben und zur Deckung ihres Finanzbedarfs eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben dürfen. Die konkrete Ausgestaltung, beispielsweise die Festlegung der Umlagegrundlagen, die Berechnungsmodalitäten sowie das Verfahren zur Festsetzung, obliegt im Rahmen der jeweiligen landesrechtlichen Vorgaben dem Kreistag. Darüber hinaus findet die Kreisumlage in der kommunalen Haushaltswirtschaft Berücksichtigung, insbesondere im Rahmen der Genehmigungspflichten und der Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden. Landesrechtlich ist regelmäßig zudem bestimmt, dass der Umlagebescheid einen Verwaltungsakt mit entsprechender Anfechtungsmöglichkeit darstellt. Ergänzend greifen bundesrechtliche Vorgaben wie die Haushaltsgrundsätze des § 93 GG (Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung) und das Konnexitätsprinzip, sofern Aufgabenübertragungen vom Land auf die Landkreise erfolgen.
Welche Rechte und Pflichten haben Gemeinden im Hinblick auf die Kreisumlage?
Die Gemeinden sind kraft Gesetzes verpflichtet, die von ihnen festgesetzte Kreisumlage fristgerecht an den Landkreis abzuführen. Sie haben jedoch das Recht, im Vorfeld des Umlagebeschlusses gehört zu werden – dies wird häufig dadurch verwirklicht, dass der Landkreis den Gemeinden den Haushaltsplanentwurf mit den geplanten Ansätzen der Kreisumlage zur Stellungnahme zuleitet. Rechtlich können die Gemeinden gegen die Höhe oder die Festsetzung der Umlage im Wege des Widerspruchs und, je nach Bundesland, einer Kommunalverfassungsstreitigkeit klagen. Die Anfechtung ist häufig dann erfolgreich, wenn der Landkreis sich bei Festsetzung der Umlage außerhalb seines gesetzlich eingeräumten Ermessensspielraums bewegt, elementare haushaltsrechtliche Grundsätze verletzt oder gegen landesrechtliche Umlagegrenzen verstößt. Auf Seiten der Pflichten besteht für die Gemeinden insbesondere die Obliegenheit, dem Landkreis die notwendigen Berechnungsgrundlagen zur Verfügung zu stellen, beispielsweise Angaben zu Steuerkraftmesszahlen.
Inwieweit ist der Kreis in der Festsetzung der Kreisumlage in seinem Ermessen eingeschränkt?
Der Landkreis übt bei der Festsetzung der Kreisumlage ein sog. intendiertes Ermessen aus, d.h. er ist grundsätzlich verpflichtet, eine Kreisumlage zu erheben, darf dabei aber nur das zur Deckung seines Finanzbedarfs Notwendige von den Gemeinden verlangen. Das Ermessen des Landkreises wird durch verschiedene haushalts-, gemeinde- und landesrechtliche Vorschriften, darunter das Gebot zur Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, beschränkt. In mehreren Bundesländern existieren zudem rechtlich vorgegebene maximale Umlagesätze („Umlagehöchstgrenzen“), die der Landkreis nicht überschreiten darf. Der Höhe der Festsetzung muss eine sachgerechte Abwägung zwischen der Finanzlage des Kreises und der Leistungsfähigkeit der Gemeinden zugrunde liegen, entscheidend ist der so genannte Grundsatz der Drittelteilung: Weder darf der Kreis durch eine unangemessen hohe Umlage in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden eingreifen, noch dürfen diese ihrer Existenzgrundlage beraubt werden. Die Rechtsprechung (u. a. Bundesverwaltungsgericht, Oberverwaltungsgerichte) betont, dass Ausnahmen von den Höchstsätzen nur in durch Tatsachen belegten finanzwirtschaftlichen Notlagen des Kreises zulässig sind.
Welche verfahrensrechtlichen Vorgaben sind beim Erlass des Kreisumlagebescheids zu beachten?
Der Erlass des Kreisumlagebescheids erfolgt als Verwaltungsakt und unterliegt daher den verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) und der jeweiligen kommunalen Haushaltsordnungen. Vor dem Erlass ist regelmäßig – je nach landesrechtlicher Ausgestaltung – den betroffenen Gemeinden Gelegenheit zur Anhörung oder Stellungnahme zu geben. Die Begründungspflicht aus § 39 VwVfG gilt auch für die Kreisumlagebescheide. Zudem ist sicherzustellen, dass die Berechnungsgrundlagen nachvollziehbar dargestellt werden, um eine effektive Rechtsverfolgung der Gemeinden zu gewährleisten. Fehler im Verfahren, etwa eine unzureichende Beteiligung der Gemeinden, können zur Rechtswidrigkeit und Aufhebbarkeit des Bescheides führen. Zuständig für den Erlass des Bescheids ist das jeweils zuständige Organ des Landkreises, häufig die Kreisverwaltung. Weitere Verfahrensregelungen regeln Fristen, Bekanntgabe und Zahlungsmodalitäten.
Welche gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten bestehen im Zusammenhang mit der Kreisumlage?
Die Kreisumlagebescheide sind mit Widerspruch und anschließender Anfechtungsklage vor den Verwaltungsgerichten überprüfbar. Bei Streitigkeiten zwischen den Gemeinden und dem Landkreis über die Rechtmäßigkeit der Umlage kann es sich dabei um einen sog. Kommunalverfassungsstreit handeln, dessen Zulässigkeit und Voraussetzungen im jeweiligen Landesrecht geregelt sind. In der gerichtlichen Überprüfung stehen vor allem die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben, das Ausmaß und die Begründung des Ermessensgebrauchs sowie etwaige Verfahrensfehler im Fokus. Das Gericht überprüft insbesondere, ob die Anforderungen an die Ermessensausübung (fehlende Willkür, Einhaltung der Höchstgrenzen, Beachtung der kommunalen Finanzausstattung) eingehalten wurden. Formelle Fehler, wie eine nicht erfolgte Anhörung der Gemeinden oder mangelnde Begründung des Bescheids, können zur Rechtswidrigkeit führen. Die Gerichte haben jedoch die Entscheidung des Landkreises grundsätzlich nur auf Ermessensfehler hin zu überprüfen und ersetzen nicht die Entscheidung im Ganzen.
Wie wirken sich finanzielle Schwierigkeiten einer Gemeinde auf die Bemessung und die Durchsetzung der Kreisumlage aus?
Auch bei erheblichen finanziellen Engpässen bzw. einer drohenden Zahlungsunfähigkeit der Gemeinde besteht grundsätzlich eine gesetzliche Pflicht zur Zahlung der Kreisumlage. Das Gesetz sieht in aller Regel keine automatische Reduzierung oder einen Erlass aus wirtschaftlichen Gründen vor. Lediglich im Ausnahmefall, wenn eine massive Beeinträchtigung der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung und damit der kommunalen Selbstverwaltung nachweislich droht, ist unter Umständen eine Anpassung, Stundung oder zumindest eine Ermessensreduktion auf Null möglich. Solche Fälle werden jedoch äußerst restriktiv angewendet und sind in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nur selten anerkannt. Zwangsmaßnahmen, wie die Einziehung der Kreisumlage im Wege der Ersatzvornahme oder durch Aufrechnung mit anderen Ansprüchen, stehen dem Landkreis in letzter Konsequenz offen.
Welche Bedeutung hat das Konnexitätsprinzip im Zusammenhang mit der Kreisumlage?
Das Konnexitätsprinzip („Wer bestellt, bezahlt“) sichert auf verfassungsrechtlicher Ebene den finanziellen Ausgleich für Aufgaben, die vom Land auf die kommunale Ebene – und damit auch auf Landkreise und Gemeinden – übertragen werden. In Bezug auf die Kreisumlage bedeutet dies, dass eine Übertragung zusätzlicher Aufgaben vom Land auf den Kreis nicht durch eine Erhöhung der Kreisumlage zu Lasten der Gemeinden kompensiert werden darf, sondern dass diese mit entsprechenden Landesmitteln auszustatten ist. Die Rechtsprechung sieht die Kreisumlage in diesem Zusammenhang als neutralen Finanzierungsmechanismus innerhalb der kommunalen Familie an; das Land darf sich seiner finanziellen Verpflichtungen bei Aufgabenübertragungen nicht mittels Umlageerhöhung entziehen. Das Konnexitätsprinzip findet explizit in mehreren Landesverfassungen und Kommunalverfassungen Niederschlag und ist auch bei der gerichtlichen Kontrolle der Umlagefestsetzungen zu beachten, etwa wenn eine Umlagezahlung durch neu hinzugetretene Aufgaben nicht mehr finanzierbar erscheint.
Gibt es Unterschiede bei der Kreisumlage zwischen den einzelnen Bundesländern?
Die Regelungen zur Kreisumlage unterscheiden sich zum Teil deutlich nach Bundesland. Entscheidende Unterschiede bestehen beispielsweise in der Frage, ob die Kreisumlage verpflichtend oder fakultativ zu erheben ist, nach welchen Berechnungsgrundlagen sie erfolgt (z. B. Steuerkraft, Einwohnerzahl), welche Beteiligungs- und Kontrollrechte die Gemeinden besitzen und ob und in welcher Höhe landesrechtliche Umlagehöchstgrenzen normiert sind. Auch Verfahren, Fristen und die Gestaltung des Widerspruchs- und Klagerechts divergieren im Detail nach den jeweiligen Vorschriften des Kommunal- und Haushaltsrechts der Länder. Daher ist stets das einschlägige Landesrecht maßgeblich, wobei in der Praxis dennoch viele übereinstimmende Grundsätze Anwendung finden, insbesondere die Beachtung der Gemeindefinanzhoheit und der Bedarfsdeckung des Landkreises.
