Begriff und Einordnung
Kreisfreie Städte sind kommunale Gebietskörperschaften, die keiner übergeordneten Kreisverwaltung angehören. Sie vereinen die Aufgaben einer Gemeinde und eines Landkreises in einer Verwaltung. Damit bilden sie in der kommunalen Ordnung eine eigene Ebene mit umfassender Zuständigkeit für die örtliche Gemeinschaft und für zahlreiche Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltung. Die genaue Ausprägung folgt dem Kommunalrecht des jeweiligen Bundeslandes.
Rechtsstellung und Aufgaben
Doppelfunktion: Gemeinde- und Kreisebene
Als kreisfreie Stadt nimmt die Kommune sowohl gemeindliche Selbstverwaltungsaufgaben als auch die Aufgaben wahr, die sonst ein Landkreis für seine kreisangehörigen Gemeinden erledigt. Diese Doppelfunktion prägt Organisation, Zuständigkeiten und Finanzen. Sie führt dazu, dass die Verwaltung einer kreisfreien Stadt vielfältige Behördenfunktionen bündelt.
Eigene und übertragene Aufgaben
Selbstverwaltungsaufgaben
Hierzu gehören typischerweise Bauleitplanung, örtliche Infrastruktur (zum Beispiel Straßen, Wege, Plätze), Schulen in kommunaler Trägerschaft, Kultur- und Sporteinrichtungen, kommunaler Wohnungsbau, örtlicher Umweltschutz, Feuerwehrwesen sowie Aufgaben der Daseinsvorsorge einschließlich öffentlicher Einrichtungen und Unternehmen. Die Stadt kann hierzu Satzungen erlassen und Gebühren oder Beiträge festsetzen, soweit das Landesrecht dies vorsieht.
Pflichtaufgaben und Auftragsangelegenheiten
Im Rahmen der Kreisaufgaben nimmt die kreisfreie Stadt insbesondere Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde wahr. Dazu zählen je nach Landesrecht unter anderem Bauaufsicht, Ordnungsverwaltung, Straßenverkehrsbehörde (zum Beispiel Zulassung, Fahrerlaubnis), Gesundheitsamt, Veterinär- und Lebensmittelüberwachung, Abfallrecht, Immissionsschutz in landesrechtlich zugewiesenem Umfang, Sozial- und Jugendhilfe einschließlich Jugendamt sowie Katastrophenschutz auf kommunaler Ebene. Umfang und Zuschnitt dieser Zuständigkeiten unterscheiden sich zwischen den Bundesländern.
Behördenfunktion und Zuständigkeiten
Kreisfreie Städte handeln häufig als untere staatliche Verwaltungsbehörden auf Grundlage landesrechtlicher Zuweisungen. Sie erlassen Verwaltungsakte, überwachen die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Pflichten, vollziehen Genehmigungsverfahren und wirken bei Gefahrenabwehr und Prävention mit. Für bestimmte Materien bestehen landesweit einheitliche Fachaufsichten, die gegenüber der Stadt als Behörde ausgeübt werden.
Organisation und Organe
Stadtrat und Oberbürgermeister
Die kreisfreie Stadt verfügt über einen gewählten Stadtrat als Hauptorgan der kommunalen Willensbildung. Die Verwaltung wird von einer hauptamtlichen Leitung geführt, die je nach Landesrecht Oberbürgermeister, Bürgermeister oder eine vergleichbare Bezeichnung trägt. Der Oberbürgermeister vertritt die Stadt, leitet die Verwaltung und vollzieht die Beschlüsse des Rates. Die Zusammensetzung und Wahlmodalitäten richten sich nach dem jeweiligen Landesrecht.
Verwaltungsgliederung und Eigenbetriebe
Mit Blick auf die Doppelfunktion sind Fachdezernate und Ämter typischerweise breit aufgestellt (zum Beispiel Ordnungsamt, Bauaufsicht, Sozialamt, Jugendamt, Gesundheitsamt). Aufgaben der Daseinsvorsorge können auf Eigenbetriebe, kommunale Unternehmen oder Zweckverbände übertragen werden. Die Grundverantwortung verbleibt bei der Stadt.
Finanzverfassung
Einnahmenquellen
Die Finanzierung beruht auf den für Gemeinden vorgesehenen Einnahmen, insbesondere auf kommunalen Steuern und Steueranteilen, Gebühren, Beiträgen sowie Zuweisungen. Für die Wahrnehmung von Kreisaufgaben erhalten kreisfreie Städte Ausgleichsleistungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs des jeweiligen Bundeslandes.
Finanzausgleich und Aufsicht
Kreisfreie Städte sind in die landesrechtlichen Systeme des kommunalen Finanzausgleichs eingebunden. Anders als kreisangehörige Gemeinden zahlen sie keine Kreisumlage, da sie keinem Landkreis angehören. Ihre Haushaltswirtschaft unterliegt der Kommunalaufsicht. Diese prüft Rechtmäßigkeit und – in vorgegebenem Umfang – die finanzielle Leistungsfähigkeit.
Haushalts- und kassenrechtliche Besonderheiten
Die Bündelung von Gemeinde- und Kreisaufgaben spiegelt sich in der Haushaltsplanung wider: Umfangreichere Pflichtaufgaben, höhere Personal- und Sachkosten sowie komplexere Investitionsbedarfe sind typisch. Gebühren- und Beitragsrecht, Beteiligungsmanagement und Kreditaufnahme folgen den landesrechtlichen Vorgaben für Kommunen.
Gebiet und Statusänderungen
Entstehung, Gebietsreformen, Verlust oder Erwerb der Kreisfreiheit
Der Status als kreisfreie Stadt wird durch Gesetz des jeweiligen Bundeslandes begründet oder aufgehoben. Im Zuge von Gebiets- und Verwaltungsreformen können Städte kreisfrei werden oder ihre Kreisfreiheit verlieren. Entscheidungen hierüber erfolgen landesgesetzlich und berücksichtigen Kriterien wie Einwohnerzahl, Verwaltungskraft, zentrale Funktionen und regionale Verwaltungsstrukturen.
Abgrenzung zu anderen Stadt- und Gemeindetypen
Stadtkreis (Baden-Württemberg)
In Baden-Württemberg heißen kreisfreie Städte Stadtkreise. Funktional entsprechen sie kreisfreien Städten anderer Länder und vereinen Gemeinde- und Kreisaufgaben.
Große kreisangehörige Stadt
Große kreisangehörige Städte bleiben Teil eines Landkreises, erhalten aber durch Landesrecht erweiterte Zuständigkeiten. Sie sind daher nicht kreisfrei, obgleich ihre Verwaltung häufiger Aufgaben eigenständig erfüllt.
Stadtstaaten
Berlin, Hamburg und Bremen sind Länder und zugleich Gemeinden. Sie nehmen landes- und kommunale Aufgaben in eigener Struktur wahr. In Statistiken können sie teilweise ähnlich behandelt werden, rechtlich besitzen sie jedoch eine Sonderstellung.
Interkommunale Zusammenarbeit und Verbandszugehörigkeit
Zweckverbände, Regionen, Planungsräume
Kreisfreie Städte arbeiten zur Aufgabenerfüllung mit anderen Kommunen in Zweckverbänden, öffentlichen-rechtlichen Vereinbarungen oder Regionalverbänden zusammen, insbesondere bei Verkehr, Abfall, Wasser/Abwasser, integrierter Regionalplanung und Kultur.
Verhältnis zu benachbarten Landkreisen
Obwohl sie keinem Landkreis angehören, bestehen vielfältige Bezüge zu umliegenden Kreisen, etwa im Rettungsdienst, Katastrophenschutz, Schul- und ÖPNV-Planung sowie bei interkommunaler Abstimmung über Siedlung, Gewerbe und Infrastruktur.
Rechtsschutz und Aufsicht
Kommunalaufsicht
Die Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte wird – abhängig vom Bundesland – durch die zuständige Mittel- oder Oberbehörde (zum Beispiel Bezirksregierung, Regierungspräsidium oder Ministerium) ausgeübt. Sie überwacht die Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns und kann in den gesetzlich geregelten Fällen einschreiten.
Rechtsschutzmöglichkeiten und Außenwirkung der Satzungen
Als Trägerin öffentlicher Verwaltung erlässt die kreisfreie Stadt Verwaltungsakte und Satzungen mit Außenwirkung. Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte der Stadt richtet sich an die Verwaltungsgerichte. In ihrer Eigenschaft als Körperschaft kann die Stadt selbst Gerichte anrufen, etwa bei Streitigkeiten über Zuständigkeiten oder finanzielle Zuweisungen, soweit dies vorgesehen ist.
Statistik und Verbreitung
Größen, Einwohner, Verteilung
Kreisfreie Städte finden sich in den meisten Bundesländern. Viele sind Oberzentren und erfüllen zentrale Versorgungsfunktionen. Ihre Einwohnerzahlen reichen von mittelgroßen Städten bis hin zu Großstädten. Struktur und Dichte hängen von historischen Entwicklungen und landesrechtlichen Reformen ab.
Landeshauptstädte und Sonderrollen
Zahlreiche Landeshauptstädte sind kreisfrei oder als Stadtkreise organisiert. Sie bündeln häufig landes- und regionalspezifische Aufgaben und sind Sitz wichtiger Behörden und Gerichte. Der Status kann ihre Rolle als regionales Zentrum stärken.
Häufig gestellte Fragen
Was unterscheidet eine kreisfreie Stadt von einer kreisangehörigen Stadt?
Kreisfreie Städte sind keiner Kreisverwaltung unterstellt und übernehmen neben den gemeindlichen auch die sonst vom Landkreis wahrgenommenen Aufgaben. Kreisangehörige Städte sind Teil eines Landkreises, der übergreifende Pflicht- und Fachaufgaben für sie erfüllt.
Sind Berlin, Hamburg und Bremen kreisfreie Städte?
Diese drei Städte sind Länder mit eigener verfassungsrechtlicher Ordnung. Sie werden teilweise vergleichbar eingeordnet, sind rechtlich jedoch keine kreisfreien Städte, sondern Stadtstaaten mit Sonderstellung.
Welche Behördenaufgaben bündelt eine kreisfreie Stadt?
Je nach Landesrecht gehören dazu insbesondere Bauaufsicht, Ordnungsverwaltung, Straßenverkehrsbehörde, Gesundheitsamt, Veterinär- und Lebensmittelüberwachung sowie Aufgaben der Sozial- und Jugendhilfe. Der genaue Zuschnitt variiert zwischen den Bundesländern.
Wer übt die Aufsicht über kreisfreie Städte aus?
Die Kommunalaufsicht liegt bei den hierfür bestimmten Landesbehörden, häufig einer Bezirksregierung, einem Regierungspräsidium oder einem zuständigen Ministerium. Zusätzlich bestehen fachliche Aufsichten in einzelnen Aufgabenbereichen.
Wie erhält eine Stadt den Status der Kreisfreiheit oder verliert ihn?
Der Status wird durch Gesetz des jeweiligen Bundeslandes begründet, geändert oder aufgehoben. Anlass können Gebiets- und Verwaltungsreformen, strukturelle Kriterien oder regionale Neuzuschnitte sein.
Trägt eine kreisfreie Stadt die Verantwortung für Jugendamt und Gesundheitsamt?
In der Regel ja. Als Aufgabenträger auf Gemeinde- und Kreisebene ist die kreisfreie Stadt meist sowohl Jugendhilfeträger als auch Träger des Gesundheitsamts, vorbehaltlich landesrechtlicher Abweichungen.
Welche finanziellen Besonderheiten bestehen bei kreisfreien Städten?
Sie zahlen keine Kreisumlage, finanzieren jedoch sowohl Gemeinde- als auch Kreisaufgaben. Ausgleichsmechanismen des kommunalen Finanzausgleichs berücksichtigen diese erweiterte Aufgabenlast.
Ist der Titel Oberbürgermeister an die Kreisfreiheit gebunden?
Der Titel richtet sich nach landesrechtlichen Vorgaben und der Einwohnerzahl. In kreisfreien Städten ist die Amtsbezeichnung häufig Oberbürgermeister, verbindlich ist dies jedoch nicht in jedem Bundesland.
