Begriff und Einordnung
Definition
Ein Kreis ist eine kommunale Gebietskörperschaft der mittleren Ebene zwischen Gemeinden/Städten und dem jeweiligen Land. In den meisten Ländern wird die Bezeichnung „Landkreis“ verwendet; einige Länder nutzen den Begriff „Kreis“. Kreise bündeln Aufgaben, die über die Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden hinausgehen, und sichern eine flächendeckende Verwaltung öffentlicher Aufgaben.
Terminologie und Abgrenzung
Der Begriff „Kreis“ umfasst regelmäßig zwei Hauptformen: Landkreise (oder Kreise) sowie kreisfreie Städte (in Baden-Württemberg: Stadtkreise). Landkreise sind Zusammenschlüsse mehrerer Gemeinden. Kreisfreie Städte erfüllen die Aufgaben sowohl einer Gemeinde als auch eines Kreises in einer Hand. Der Ausdruck „Kreisverwaltung“ bezeichnet die Verwaltungsbehörde des Kreises; „Kreistag“ ist das gewählte Vertretungsorgan. Die Benennung variiert zwischen den Ländern, die Strukturprinzipien sind jedoch vergleichbar.
Rechtsstellung und Selbstverwaltung
Kreise sind selbstverwaltete Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie handeln durch eigene Organe, erlassen Satzungen, bewirtschaften Haushalte und nehmen Aufgaben in eigener Verantwortung wahr. Die Selbstverwaltung wird durch staatliche Aufsicht flankiert, die die Gesetzmäßigkeit sicherstellt und bei übertragenen Aufgaben auch Fachaufsicht ausübt.
Aufgaben und Zuständigkeiten
Pflichtaufgaben in eigener Verantwortung
Zu den typischen Pflichtaufgaben zählen unter anderem: überörtliche Sozial- und Jugendhilfe, Gesundheitsdienste einschließlich Gesundheitsämter, Abfallentsorgung in öffentlich-rechtlicher Zuständigkeit, Kreisstraßen, Berufsschulen und Förderschulen (soweit landesrechtlich zugewiesen), Katastrophenschutzkoordination, Veterinär- und Lebensmittelüberwachung sowie übergreifende Bauleit- und Regionalaspekte. Die konkrete Ausgestaltung weicht je nach Land ab.
Übertragene Aufgaben (Weisungsaufgaben)
Der Kreis nimmt auch staatliche Aufgaben wahr, die ihm durch das Land übertragen werden. Beispiele sind Pass- und Meldewesen (soweit nicht bei Gemeinden), Wahlen in überörtlicher Organisation, hoheitliche Genehmigungen und Aufsichtsfunktionen. Hierbei unterliegt er der Fachaufsicht der zuständigen Landesbehörden.
Freiwillige Aufgaben
Kreise können freiwillig Einrichtungen und Angebote bereitstellen, etwa Kultur- und Sportförderung, regionale Wirtschaftsförderung, ÖPNV-Organisation (soweit nicht als Pflichtaufgabe normiert), Tourismusentwicklung oder Breitbandkoordination. Freiwillige Aufgaben stehen unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit.
Rolle als Ordnungsbehörde
In bestimmten Bereichen fungiert der Kreis als Untere Verwaltungs- oder Ordnungsbehörde, etwa im Immissionsschutz, Naturschutz, Wasserrecht oder Gewerberecht. Der Umfang dieser Behördenzuständigkeiten richtet sich nach dem Landesrecht.
Organe und Verwaltungsstruktur
Kreistag
Der Kreistag ist die allgemeine Vertretung der Kreisbevölkerung. Er wird in allgemeinen Wahlen gewählt, beschließt den Haushalt, erlässt Satzungen, setzt strategische Schwerpunkte und kontrolliert die Verwaltungsführung. Er bildet Ausschüsse, um Fachthemen vorzubereiten und zu begleiten.
Landrat/Landrätin und Kreisausschuss
Der Landrat bzw. die Landrätin leitet die Kreisverwaltung, vertritt den Kreis nach außen und vollzieht die Beschlüsse des Kreistags. In vielen Ländern gibt es zusätzlich einen Kreisausschuss mit vorbereitenden und unterstützenden Funktionen. Die Bestellung erfolgt je nach Land durch Direktwahl oder Wahl durch den Kreistag.
Kreisverwaltung
Die Kreisverwaltung gliedert sich regelmäßig in Dezernate, Ämter und Fachdienste. Sie bearbeitet Verwaltungsverfahren, setzt Leistungen um und sorgt für den Vollzug von Satzungen und Gesetzen. Personal- und Organisationshoheit ermöglichen eine an Aufgaben und Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Struktur.
Beteiligungen und Zweckverbände
Kreise wirken an kommunalen Unternehmen, Eigengesellschaften oder Zweckverbänden mit, wenn Aufgaben gemeinsam effizienter erbracht werden können, zum Beispiel bei ÖPNV, Abfallwirtschaft, Kliniken oder Energie- und Breitbandinfrastruktur.
Finanzielle Grundlagen
Einnahmen
Wesentliche Einnahmequellen sind die Kreisumlage (Zahlungen der kreisangehörigen Gemeinden), allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen des Landes, Anteile an Gemeinschaftssteuern nach Maßgabe des Finanzausgleichs, Entgelte und Gebühren für Leistungen sowie Erträge aus Beteiligungen. Die genaue Ausprägung hängt vom jeweiligen Landes- und Finanzausgleichsrecht ab.
Haushalt und Haushaltswirtschaft
Der Kreis stellt jährlich einen Haushalt auf und erlässt eine Haushaltssatzung. Je nach Land wird kamerales oder doppisches Rechnungswesen angewandt. Der Haushalt sichert die Finanzierung der Pflicht- und freiwilligen Aufgaben und unterliegt rechtlichen Vorgaben zu Haushaltsausgleich, Wirtschaftlichkeit und Transparenz.
Verschuldung und Aufsicht
Investive und liquiditätsbedingte Kredite sind möglich, jedoch an rechtliche Grenzen und Genehmigungsvorbehalte geknüpft. Bei finanziellen Risiken greifen kommunalaufsichtliche Instrumente bis hin zu Konsolidierungsauflagen. Ziel ist die dauerhafte Leistungsfähigkeit des Kreises.
Aufsicht und Rechtsschutz
Kommunalaufsicht
Die Kommunalaufsicht des Landes überwacht die Rechtmäßigkeit der Kreisverwaltung. Bei übertragenen Aufgaben besteht zusätzlich Fachaufsicht inhaltlicher Art. Aufsichtsmaßnahmen reichen von Beanstandungen über Anordnungen bis zu Genehmigungsvorbehalten, insbesondere im Haushaltsrecht.
Satzungen und Bekanntmachung
Der Kreis kann im Rahmen seiner Zuständigkeiten Satzungen erlassen, etwa Gebühren- oder Abfallwirtschaftssatzungen. Diese müssen ordnungsgemäß beschlossen und bekanntgemacht werden. Satzungen stehen unter dem Vorrang höherrangigen Rechts und sind gerichtlich überprüfbar.
Rechtsschutzmechanismen
Gegen Verwaltungsakte der Kreisverwaltung steht der Verwaltungsrechtsweg offen. Innerhalb des Kreises existieren zudem innerorganisatorische Klärungsmechanismen bei Kompetenzkonflikten. Normenkontrollen gegen kreisliche Satzungen sind möglich, sofern das jeweilige Landesrecht dies vorsieht.
Interkommunale Zusammenarbeit und Gebietsstruktur
Zweckverbände und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen
Kreise kooperieren mit anderen Kommunen durch Zweckverbände, Anstalten öffentlichen Rechts oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen. So werden regionale Aufgaben gebündelt und wirtschaftliche Synergien genutzt.
Kommunale Unternehmen
Zur Aufgabenerfüllung können Kreise sich wirtschaftlicher Unternehmen bedienen, etwa in den Rechtsformen der GmbH, Anstalt öffentlichen Rechts oder Eigenbetriebe. Corporate Governance, Transparenz und Kontrolle durch den Kreistag spielen hierbei eine zentrale Rolle.
Gebietsänderungen
Grenzänderungen, Eingliederungen oder Fusionen von Kreisen erfolgen durch landesrechtliche Maßnahmen. Dabei werden Leistungsfähigkeit, Raumordnung, Bürgernähe und Verwaltungsökonomie abgewogen. Besondere Formen sind regionale Verbünde mit spezifischem Aufgabenprofil.
Besondere Kreisformen und länderspezifische Unterschiede
„Kreis“ und „Landkreis“
Die Bezeichnungen „Kreis“ und „Landkreis“ sind funktional gleichwertig; die Wortwahl ist historische und landesspezifische Praxis. Inhaltlich bestehen keine grundlegenden Unterschiede.
Kreisfreie Städte und Stadtkreise
Kreisfreie Städte vereinen die Aufgaben einer Gemeinde und eines Kreises. In Baden-Württemberg führt die kreisfreie Stadt die Bezeichnung „Stadtkreis“. Die interne Organisation lehnt sich an die kommunale Stadtverfassung des jeweiligen Landes an.
Regionale Sonderformen
Einige Länder kennen Kommunalverbände besonderer Art, etwa Regionen mit erweiterten Zuständigkeiten. Diese Formen dienen der aufgabengerechten Organisation in Ballungsräumen oder besonderen Siedlungs- und Wirtschaftsstrukturen.
Bürgerbeteiligung und Transparenz
Wahlen und Mandate
Die Mitglieder des Kreistags werden in regelmäßigen Abständen gewählt. In vielen Ländern wird die Landrätin oder der Landrat direkt gewählt. Wahlrecht, Mandatsdauer und Wahlverfahren sind landesrechtlich geregelt.
Öffentlichkeit der Sitzungen und Information
Kreistagssitzungen sind grundsätzlich öffentlich, soweit schutzwürdige Belange dem nicht entgegenstehen. Informationszugang und Veröffentlichungspflichten richten sich nach Landesrecht, kommunalen Satzungen und allgemeinen Transparenzanforderungen.
Mitwirkungsinstrumente
Je nach Land bestehen Beteiligungsrechte wie Einwohneranträge, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf Kreisebene. Die Zulässigkeit richtet sich nach formalen und materiellen Voraussetzungen des jeweiligen Landesrechts.
Digitale Verwaltung und Entwicklung
E-Government
Kreise digitalisieren Verwaltungsleistungen, führen Online-Dienste ein und vernetzen Fachverfahren. Ziel ist eine effiziente, medienbrucharme Bearbeitung sowie verbesserte Zugänglichkeit.
Datenmanagement und Open Data
Die Bereitstellung von Geodaten, Verkehrs- und Umweltinformationen unterstützt Planung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Datenschutz, Informationssicherheit und Interoperabilität bilden den rechtlichen und organisatorischen Rahmen.
Abgrenzung zu ähnlichen Begriffen
Regierungsbezirk
Der Regierungsbezirk ist eine staatliche Mittelinstanz des Landes und keine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft. Er ist organisatorisch Teil der Landesverwaltung und nicht vergleichbar mit dem Kreis.
Amtliche Gemeindeverbände
In einigen Ländern existieren Gemeindeverbände unterhalb der Kreisebene (z. B. Ämter, Verbandsgemeinden). Diese bündeln Aufgaben kleinerer Gemeinden und stehen neben der Kreisebene.
Kreisverwaltung und Stadtverwaltung
Die Kreisverwaltung erfüllt überörtliche Aufgaben für mehrere Gemeinden. Stadtverwaltungen sind für Aufgaben im Gebiet der jeweiligen Stadt zuständig. Bei kreisfreien Städten fallen beide Funktionen zusammen.
Häufig gestellte Fragen (FAQ)
Was ist der Unterschied zwischen Kreis und Landkreis?
Inhaltlich besteht kein Unterschied. Einige Länder verwenden die Bezeichnung „Kreis“, andere „Landkreis“. Beide bezeichnen die gleiche kommunale Ebene zwischen Gemeinden und Land.
Worin unterscheiden sich Landkreise und kreisfreie Städte?
Landkreise bündeln überörtliche Aufgaben für mehrere Gemeinden. Kreisfreie Städte vereinen die Aufgaben einer Gemeinde und eines Kreises in einer Verwaltung und sind keinem Landkreis zugeordnet.
Wer leitet den Kreis?
Die politische Vertretung ist der Kreistag. Die Verwaltung wird von der Landrätin oder dem Landrat geführt. Je nach Land unterstützt ein Kreisausschuss die Verwaltungsleitung.
Welche Aufgaben übernimmt ein Kreis typischerweise?
Kreise sind regelmäßig zuständig für Sozial- und Gesundheitsdienste, Abfallentsorgung, Straßen außerhalb von Bundes- und Landesstraßen in ihrer Baulast, Teile des Schulträgersystems, Katastrophenschutzkoordination sowie Fachaufsicht in übertragenen Bereichen.
Wie finanziert sich ein Kreis?
Wesentliche Einnahmen stammen aus der Kreisumlage der kreisangehörigen Gemeinden, aus Landeszuweisungen, aus Anteilen an Steuern nach Finanzausgleichsregeln sowie aus Gebühren und Entgelten für Leistungen.
Welche Kontrolle besteht über die Tätigkeit eines Kreises?
Die Kommunalaufsicht des Landes überwacht die Rechtmäßigkeit des Handelns. Bei übertragenen Aufgaben kommt Fachaufsicht hinzu. Haushaltsentscheidungen unterliegen besonderen Genehmigungs- und Anzeigevorgaben.
Können Kreisgrenzen verändert werden?
Ja. Gebietsänderungen erfolgen durch landesrechtliche Maßnahmen, die Kriterien wie Leistungsfähigkeit, Raumordnung und Bürgernähe berücksichtigen. Sie können Fusionen, Eingliederungen oder Grenzkorrekturen umfassen.
