Begriff und Bedeutung der Konzessionsabgaben
Konzessionsabgaben sind Zahlungen von Energieversorgungsunternehmen (EVU) an kommunale Gebietskörperschaften für die Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrswege zur leitungsgebundenen Versorgung mit Strom, Gas, Wasser oder Fernwärme. Sie stellen ein zentrales Instrument zur Entschädigung und Refinanzierung der Wegerechtsgewährung dar. Das System der Konzessionsabgabe ist insbesondere im deutschen Recht vielfältig geregelt und Teil der öffentlich-rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich der Daseinsvorsorge.
Rechtsgrundlagen der Konzessionsabgaben
Die inhaltlichen und formalen Voraussetzungen für die Erhebung von Konzessionsabgaben sind in mehreren Rechtsnormen geregelt:
Konzessionsabgabenverordnung (KAV)
Die Konzessionsabgabenverordnung (KAV) bildet die zentrale rechtliche Grundlage für die Erhebung von Konzessionsabgaben durch Energieversorgungsunternehmen. Die KAV regelt unter anderem die Höhe, Berechnung, Weitergabe und Offenlegung der Abgaben. Sie grenzt zudem die Erhebung von Konzessionsabgaben auf die leitungsgebundene Versorgung mit Elektrizität und Gas ein.
Anwendungsbereich der KAV
Die KAV gilt gemäß § 1 für Elektrizitäts- und Gasversorgungsunternehmen, die Strom oder Gas an Letztverbraucher in Deutschland liefern. Sie regelt die Zahlung von Konzessionsabgaben an Gemeinden für die Benutzung öffentlicher Verkehrswege zur Verlegung und dem Betrieb von Leitungen.
Abgabenhöhe und Begrenzungen
Die Höhe der Konzessionsabgabe richtet sich nach den Vorschriften der KAV und ist gestaffelt nach dem Umfang der Belieferung und nach der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde. Für Strom und Gas werden unterschiedliche Höchstsätze festgelegt (§ 2 KAV). Für Gemeinden mit weniger als 25.000 Einwohnern gelten andere Sätze als für kreisfreie Städte und Großstädte. Den Gemeinden steht es frei, unterhalb dieser Höchstsätze geringere Abgaben zu vereinbaren.
Weitere Rechtsquellen
Neben der KAV spielen das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG), die jeweiligen Konzessionsverträge zwischen Gemeinde und Versorgungsunternehmen, sowie das Kommunalabgabengesetz (jeweils länderspezifisch) eine bedeutende Rolle. Das EnWG regelt insbesondere die Zulässigkeit und Voraussetzungen für die Nutzung öffentlicher Verkehrswege.
Zustandekommen der Konzessionsabgabe
Konzessionsverträge
Die Zahlung der Konzessionsabgabe basiert auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (Konzessionsvertrag), den das Energieversorgungsunternehmen mit der jeweiligen Kommune schließt. Im Konzessionsvertrag wird das exklusive oder nicht-exklusive Recht zur Nutzung der öffentlichen Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Versorgungsleitungen eingeräumt. Die Gemeinde verpflichtet sich, keine konkurrierenden Netzbetreiber auf demselben Gebiet zuzulassen oder konkurrierende Verträge auszustellen, soweit dies nicht gemäß EnWG vorgeschrieben ist.
Auswahlverfahren und Transparenz
Das Verfahren zur Vergabe einer neuen Konzession wird gemäß EnWG transparent und nichtdiskriminierend ausgeschrieben, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Die Gemeinde hat bei der Auswahl des Unternehmens die Anforderungen des europäischen und deutschen Wettbewerbsrechts zu beachten.
Verwendungszweck und Weitergabe der Abgabe
Einnahmen der Kommunen
Konzessionsabgaben stellen eine nicht zweckgebundene Einnahme für die Gemeinden dar. Sie können zur allgemeinen Finanzierung kommunaler Aufgaben und Investitionen verwendet werden und entfalten somit eine wichtige finanzielle Rolle für viele Kommunen.
Weitergabe an Endkunden
Die KAV regelt, unter welchen Bedingungen Konzessionsabgaben Bestandteil der Netzentgelte oder der Energiepreise werden dürfen. Die Abgabe kann in vielen Fällen auf die Endverbraucher umgelegt werden, sofern dies nach den Maßgaben des EnWG und der KAV zulässig ist. Hierbei sind die Regulierungsbehörden und Kartellbehörden als Kontrollinstanzen eingebunden, um Missbrauch oder überhöhte Belastungen der Verbraucher zu verhindern.
Kontrolle und Rechtsschutz
Aufsicht und Kontrolle
Die Einhaltung der Vorgaben aus KAV und EnWG wird durch die Bundesnetzagentur sowie die Landeskartellbehörden überwacht. Die Behörden – insbesondere die Bundesnetzagentur – prüfen regelmäßig, ob die Höchstgrenzen eingehalten und die Verträge im Sinne des Wettbewerbsrechts abgeschlossen wurden.
Streitigkeiten und Rechtsschutzmöglichkeiten
Kommt es zu Auseinandersetzungen über die Rechtmäßigkeit oder Höhe der Konzessionsabgabe, steht der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Häufig liegen Streitpunkte insbesondere in der Auslegung der Konzessionsverträge, bei der Anwendung der KAV sowie im Bereich des Wettbewerbsrechts (bspw. bei mutmaßlich diskriminierenden Vertragsgestaltungen).
Europarechtliche Aspekte der Konzessionsabgaben
Seit der Liberalisierung der Energiemärkte auf europäischer Ebene wird die Vergabe von Konzessionen und die Erhebung von Konzessionsabgaben zunehmend unter den Maßgaben des EU-rechtlichen Vergaberechts und des Wettbewerbsrechts betrachtet. Insbesondere die Transparenz- und Diskriminierungsverbote der Vergaberichtlinien (Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe) sind zu beachten. Für grenzüberschreitende Konstellationen oder bei Beteiligung von Unternehmen aus anderen EU-Mitgliedstaaten sind die unionsrechtlichen Vorgaben von erheblicher Bedeutung.
Unterschiede zu anderen Abgabenarten
Konzessionsabgaben sind von anderen Formen öffentlicher Abgaben wie Gebühren, Beiträgen und Steuern abzugrenzen. Während Gebühren eine konkrete Gegenleistung für eine individuell zurechenbare Leistung darstellen und Beiträge an die Möglichkeit einer Inanspruchnahme anknüpfen, stellen Konzessionsabgaben eine Gegenleistung für die Einräumung eines besonderen Rechts zur Nutzung öffentlicher Wege dar und besitzen somit einen öffentlich-rechtlichen, zugleich aber auch elements des wirtschaftlichen Austauschs.
Kritische Würdigung und aktuelle Entwicklungen
Die Höhe und Ausgestaltung von Konzessionsabgaben stehen regelmäßig im Fokus rechtlicher und wirtschaftlicher Debatten. Kritisiert wird insbesondere die teilweise Belastung der Energieendverbraucher durch die Umlagepraxis sowie die fortbestehende Marktkonzentration bei der Vergabe kommunaler Konzessionen. Gesetzgeberische Reformen auf Bundes- und EU-Ebene zielen auf mehr Transparenz, Wettbewerb und Verbraucherschutz ab.
Tendenzen in der Rechtsprechung und Praxis
Die Rechtsprechung hat die Anforderungen an die Ausschreibung von Konzessionen zuletzt präzisiert und die Pflichten zur Gleichbehandlung aller Bewerber hervorgehoben. Zunehmend rücken auch umwelt- und klimabezogene Aspekte im Rahmen der Konzessionsverträge und Höhe der Abgaben in den Vordergrund.
Fazit
Konzessionsabgaben sind ein zentrales Element der kommunalen Einnahmenstruktur bei der leitungsgebundenen Energieversorgung. Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind durch strenge Vorgaben der KAV, des EnWG sowie des europäischen Vergaberechts geprägt. Die fortwährende Entwicklung des Energiemarktes, der Liberalisierung und die Bestrebungen zur stärkeren Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten werden die zukünftige Rechtslage und Praxis der Konzessionsabgaben weiter beeinflussen.
Häufig gestellte Fragen
Wie ist die Konzessionsabgabe rechtlich geregelt?
Die Konzessionsabgabe ist in Deutschland insbesondere durch das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) sowie die Konzessionsabgabenverordnung (KAV) geregelt. Das EnWG bildet den gesetzlichen Rahmen für die Versorgung mit leitungsgebundener Energie, während die KAV die konkreten Bedingungen für die Erhebung und Weitergabe von Konzessionsabgaben an die Gemeinden definiert. Ergänzend finden sich grundlegende Regelungen zu öffentlich-rechtlichen Verträgen im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) sowie im Kommunalabgabengesetz der jeweiligen Bundesländer. Die KAV legt insbesondere die Höchstbeträge fest, die Netzbetreiber an die Konzessionsgeber, typischerweise Kommunen, zahlen dürfen, und differenziert je nach Versorgungsart und Gemeindegröße. Rechtlich handelt es sich bei der Konzessionsabgabe um eine Leistung, die an die Einräumung von Wegenutzungsrechten für Energieversorgungsleitungen anknüpft. Die Gemeinden sind gesetzlich verpflichtet, Einnahmen aus Konzessionsabgaben zweckgebunden zu verwenden, was im Rahmen des kommunalen Haushaltsrechts kontrolliert wird. Insgesamt ist das Erheben, Berechnen und Abführen der Abgabe eng an regulatorische Vorgaben gebunden und unterliegt einer intensiven Überwachung durch Landesbehörden sowie gerichtlicher Kontrolle.
Wer ist berechtigt, eine Konzessionsabgabe zu erheben oder zu verlangen?
Rechtlich betrachtet steht das Recht zur Erhebung einer Konzessionsabgabe grundsätzlich den Eigentümern der öffentlichen Wege zu, was in der Regel die Städte und Gemeinden als Konzessionsgeber sind. Sie schließen Konzessionsverträge mit Energieversorgungsunternehmen (EVU) ab, in denen die Nutzung der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze für verlegte Versorgungsleitungen geregelt wird. Dabei ist entscheidend, dass das Nutzungsrecht auf einer rechtmäßigen Vertragsanbahnung im Einklang mit § 46 EnWG basiert. Nur wenn ein wirksamer Konzessionsvertrag nach Maßgabe der rechtlichen Rahmenbedingungen besteht, darf eine Gemeinde dem Netzbetreiber die Zahlung der festgelegten Abgabe in Rechnung stellen. Ferner ist zu beachten, dass Gemeinden das Recht zur Erhebung der Konzessionsabgabe nicht an Dritte abtreten können. Die rechtliche Kontrolle über die Vertragsschlüsse und die Erhebung der Abgabe liegt sowohl bei den Kommunalaufsichtsbehörden als auch gegebenenfalls bei Vergabekammern, falls öffentliche Ausschreibungsverfahren betroffen sind.
Gibt es rechtliche Grenzen für die Höhe der Konzessionsabgabe?
Ja, nach deutschem Recht unterliegt die Höhe der Konzessionsabgabe strikten gesetzlichen Begrenzungen. Die maßgeblichen Obergrenzen sind in der Konzessionsabgabenverordnung (KAV) festgelegt. Dort werden die zulässigen Höchstbeträge nach Art des Energieträgers (Strom, Gas, Wasser, Fernwärme) sowie nach der Einwohnerzahl der versorgten Gemeinde unterschieden. Die KAV gibt zudem differenzierte Maximalbeträge für Sonderfälle wie Tarifkunden oder Großverbraucher vor. Darüber hinaus ist im Vertragswerk durchweg bestimmt, dass Überschreitungen der Höchstsätze rechtlich unwirksam sind und Rückzahlungen ausgelöst werden können. Zudem dürfen keine Nebenabreden getroffen werden, die wirtschaftlich eine Umgehung der gesetzlichen Obergrenzen bewirken würden. Die Einhaltung dieser Grenzen wird von den Kommunal- und Energieaufsichtsbehörden sowie ggfs. von Gerichten im Streitfall überwacht und durchgesetzt.
Wie werden Konzessionsabgaben aus rechtlicher Sicht ausgeschrieben?
Das Verfahren zur Vergabe von Wegenutzungsrechten, die Grundlage einer Konzessionsabgabe sind, ist rechtlich streng formalisiert. Nach § 46 EnWG müssen Gemeinden Wegekonzessionen grundsätzlich wettbewerblich und diskriminierungsfrei ausschreiben. Diese Ausschreibung ist öffentlich bekannt zu machen und an alle potenziellen Interessenten zu richten. Das Verfahren unterliegt dabei sowohl den Vorgaben der KAV als auch denen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) in Verbindung mit der Sektorenverordnung (SektVO). Die Nichteinhaltung der Transparenz- und Nichtdiskriminierungsgebote kann dazu führen, dass der abgeschlossene Konzessionsvertrag nichtig ist oder vergaberechtlich überprüft und gegebenenfalls aufgehoben wird. Die Rechtsprechung zu § 46 EnWG betont, dass das Auswahlverfahren transparent, nichtdiskriminierend und unter Wahrung der Gleichbehandlung aller Bewerber durchzuführen ist. Erfolgreiche Bewerber schließen dann den Konzessionsvertrag mit der Gemeinde ab, auf dessen Basis die Abgabe gezahlt wird.
Wie sind Streitigkeiten über Konzessionsabgaben rechtlich zu behandeln?
Streitigkeiten über die Berechnung, Höhe oder Zahlung der Konzessionsabgabe sind im Regelfall zivilrechtlicher Natur und unterliegen der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Maßgeblich sind in Auseinandersetzungen die konkreten vertraglichen Abreden sowie die gesetzlichen Vorgaben der KAV und des EnWG. Im Falle von Meinungsverschiedenheiten über die Ausschreibungspraxis oder die Rechtmäßigkeit eines Vertragsschlusses kann jedoch auch das Vergaberecht einschlägig sein, wofür die Vergabekammern und in der Folge die Vergabesenate zuständig sind. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann zudem insoweit entstehen, als dass die Kommunalaufsicht die Einhaltung der landesrechtlichen Vorschriften prüft. In praxisrelevanten Fällen spielt die gerichtliche Überprüfung von Rückforderungsklagen (wegen überzahlter oder nicht gerechtfertigter Abgaben) eine bedeutende Rolle. In allen Verfahren ist das Einhalten materieller und formeller Rechtmäßigkeit von zentraler Bedeutung.
Dürfen Konzessionsabgaben an Dritte weitergegeben oder übertragen werden?
Nach aktueller Rechtslage dürfen Konzessionsabgaben grundsätzlich nicht an Dritte weitergegeben oder im Voraus abgetreten werden. Sie stellen eine Entgeltleistung des Energieversorgungsunternehmens an die Gemeinde für die Wege- und Leitungsnutzung dar und sind streng zweckgebunden. Eine Weiterveräußerung oder Belastung der Ansprüche auf Konzessionsabgabe ist rechtlich ausgeschlossen. Ausnahmen können lediglich im Rahmen von Forderungszessionen unter bestimmten insolvenzrechtlichen Rahmenbedingungen geprüft werden, ansonsten aber würde eine solche Übertragung gegen zwingende kommunal- und energierechtliche Vorschriften verstoßen. Auch eine Einbindung Dritter in die eigentliche Vertragsbeziehung ist von Gesetzes wegen nicht zulässig.
Welche rechtlichen Dokumentations- und Nachweispflichten bestehen im Zusammenhang mit Konzessionsabgaben?
Energieversorgungsunternehmen sind verpflichtet, die Grundlage, Berechnung und Zahlung sämtlicher Konzessionsabgaben ordnungsgemäß zu dokumentieren. Dies umfasst sowohl die vertragliche Basis (Konzessionsvertrag) als auch die monatlichen oder jährlichen Abrechnungen, die auf den zulässigen Höchstbeträgen beruhen müssen. Gemeinden müssen die Vereinnahmung der Abgaben entsprechend im kommunalen Haushalt führen und die Verwendung nachweisen können, insbesondere im Hinblick auf die Zweckbindung der Einnahmen. Bei Prüfungen durch Aufsichtsbehörden oder in Gerichtsverfahren sind vollständige Nachweise über die Rechtsgrundlage, die Bemessung und die tatsächlichen Zahlungsflüsse beizubringen. Verstöße gegen die Dokumentationspflicht können sowohl vergaberechtliche Konsequenzen als auch steuerrechtliche oder haushaltsrechtliche Beanstandungen nach sich ziehen.
