Konzession

Begriffsbestimmung der Konzession

Unter dem Begriff Konzession wird im deutschen sowie europäischen Recht ein hoheitlich erteilter Verwaltungsakt verstanden, der dem Empfänger (Konzessionär) ein zuvor öffentliches Recht zur Ausübung einer an bestimmte Voraussetzungen gebundenen Tätigkeit gewährt. Eine Konzession ist grundsätzlich von einer allgemeinen Genehmigung oder Erlaubnis abzugrenzen, da sie regelmäßig mit weitergehenden Auflagen, einem erhöhten Ermessen der Behörde und oftmals auch mit einer Beschränkung auf bestimmte Bereiche oder Zeiten verbunden ist.

Ziel einer Konzession ist es, Tätigkeiten mit besonderer Schutzbedürftigkeit oder erheblicher Bedeutung für das Gemeinwohl einer besonders engen staatlichen Kontrolle zu unterwerfen.

Rechtliche Grundlagen der Konzession

Historische Entwicklung

Die Ursprünge der Konzessionen sind im römischen und mittelalterlichen Recht zu finden, in denen die Ausübung gewisser Tätigkeiten (z. B. Handel, Beförderungswesen) nur nach besonderer Erlaubnis des Herrschaftsträgers möglich war. Im Verlauf der Rechtsentwicklung wurden daraus detaillierte Anforderungen und Verfahren für die Erteilung behördlicher Genehmigungen.

Gesetzliche Regelungen

Im deutschen Recht existieren keine einheitlichen Regelungen für alle Konzessionsarten. Vielmehr befinden sich die maßgeblichen Vorschriften in verschiedenen Gesetzen, unter anderem:

• dem Gewerberecht (§ 12 GewO: Gewerbekonzessionen)
• dem Straßen- und Wegegesetz (Straßenbenutzungskonzession)
• dem Energiewirtschaftsgesetz (Energiekonzessionen)
• dem Personenbeförderungsgesetz (Personenbeförderungskonzession)
• dem Glücksspielstaatsvertrag (Glücksspielkonzessionen)
• dem Wasserhaushaltsgesetz (Wassernutzungskonzessionen)

Zudem sind die Begriffsbestimmungen und Detailregelungen durch richterliche Entscheidungen und verwaltungsrechtliche Literatur geprägt.

Arten der Konzession

Verwaltungsrechtliche Konzessionen

Gewährleistete Rechte

Die staatlich gewährten Rechte betreffen in der Regel Tätigkeiten oder Dienstleistungen, deren Durchführung ohne staatliche Eingriffe mit erheblichen Risiken für das Gemeinwohl verbunden wäre. Beispiele:

• Betrieb von Spielhallen, Casinos oder Lotterien (Glücksspielkonzession)
• Führung von Gaststätten mit Alkoholausschank (Gaststättenkonzession, heute meist Gaststättenerlaubnis genannt)
• Errichtung und Betrieb von Energieversorgungsnetzen (Energiewirtschaftsrecht)

Abgrenzung zu Erlaubnis und Bewilligung

Eine Konzession unterscheidet sich insbesondere dadurch, dass die Übertragung eines öffentlichen Rechts (z. B. die Nutzung öffentlicher Wege oder die Ausschließlichkeit einer Tätigkeit) erfolgt. Bei der Erlaubnis hingegen handelt es sich lediglich um die behördliche Gestattung einer dem Einzelnen von vornherein zustehenden Handlungserlaubnis, während Bewilligungen vor allem im Wasser- und Bergrecht relevant sind.

Öffentlich-rechtliche und privatwirtschaftliche Konzessionen

Konzessionen können nicht nur Verwaltungsakte sein, sondern auch auf vertraglicher Basis, insbesondere im Rahmen des öffentlichen Vergaberechts, vergeben werden. Dies betrifft vor allem die sogenannten Dienstleistungskonzessionen und Baukonzessionen nach Maßgabe des Konzessionsvergaberechts (§§ 105 ff. GWB; KonzVgV).

Erteilung und Ablauf des Konzessionsverfahrens

Antrag und Voraussetzungen

Für die Erteilung einer Konzession ist stets ein Antrag bei der zuständigen Behörde erforderlich. Die Voraussetzungen sind im jeweiligen Fachgesetz geregelt und können beinhalten:

• Persönliche Zuverlässigkeit und Fachkunde des Antragstellers
• Nachweis wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
• erforderliche bauliche oder technische Ausstattung
• Einhaltung von Sicherheits-, Umwelt- oder Sozialstandards

Prüfungs- und Auswahlkriterien

Die Behörde prüft, unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, sämtliche rechtlichen und sachlichen Voraussetzungen. Bei mehreren Bewerbern müssen objektive, transparente und nicht-diskriminierende Auswahlverfahren angewendet werden (Vergaberecht).

Befristung, Übertragbarkeit und Widerruf

Konzessionen werden meist befristet erteilt. Sie sind regelmäßig nicht übertragbar und können unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen oder mit sofortiger Wirkung zurückgenommen werden, insbesondere bei schwerwiegenden Pflichtverletzungen des Konzessionärs oder Wegfall der Erteilungsvoraussetzungen.

Pflichten und Rechte des Konzessionärs

Hauptpflichten

Der Konzessionär verpflichtet sich, die genehmigte Tätigkeit ordnungsgemäß, wirtschaftlich und im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben auszuüben. Häufig bestehen zusätzliche Berichtspflichten, Kontrollrechte der Behörden sowie die Pflicht zur Zahlung von Konzessionsabgaben.

Konzessionsabgaben

In verschiedensten Regelungsbereichen ist für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen oder Monopolrechte eine Konzessionsabgabe an die Körperschaft des öffentlichen Rechts zu entrichten (z. B. § 48 EnWG, § 3 GlüStV 2021).

Beendigung der Konzession

Eine Konzession endet regelmäßig durch Ablauf der Befristung, ausdrücklichen Widerruf, Rückgabe durch den Konzessionär oder durch Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über dessen Vermögen. Bei schwerwiegenden Verstößen kann eine sofortige Rücknahme aus Gründen des Gemeinwohls erfolgen.

Konzession im europäischen Recht

Auf europäischer Ebene präzisieren insbesondere die Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU und deren nationale Umsetzungen die Anforderungen an die Vergabe und Durchführung von Konzessionen, wobei Transparenz, Wettbewerb und Gleichbehandlung im Vordergrund stehen.

Abgrenzung zu verwandten Begriffen

Konzessionen sind von den folgenden Verwaltungsakten abzugrenzen:

• Erlaubnis: Gestattung eines von vornherein privat-rechtlichen Rechts (z. B. Baugenehmigung)
• Bewilligung: Zuteilung begrenzter öffentlicher Güter (z. B. Wasserrecht, Bergbau)
• Genehmigung: Überprüfung und abschließende Zustimmung zu einem zulassungspflichtigen Vorhaben

Bedeutung der Konzession im Wirtschaftsleben

Konzessionen sind ein zentrales Instrument zur Steuerung, Kontrolle und Vergabe wirtschaftlich oder gesellschaftlich bedeutsamer Tätigkeiten. Sie schützen sowohl das Gemeinwohl als auch die Inhaber der Konzessionsrechte durch klare Regelungen und Transparenz in der Verwaltungspraxis.

Literaturverweise und weiterführende Informationen

• Gesetz über den Widerruf von Konzessionen (KonzwG)
• Energie­wirtschafts­gesetz (EnWG)
• Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2021)
• Straßenverkehrsgesetz (StVG)
• Europäische Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU
• Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK): Informationen zu Konzessionsverfahren

Hinweis: Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information im Rahmen eines Rechtslexikons und ersetzt keine individuelle Beratung im Einzelfall.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für die Erteilung einer Konzession erfüllt sein?

Die rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession hängen in Deutschland maßgeblich vom Anwendungsbereich und der jeweiligen Fachgesetzgebung ab. Grundsätzlich regeln spezielle Gesetze – wie das Gaststättengesetz (GastG), das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) oder das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) – die Anforderungen für die jeweilige Konzession. Typischerweise ist die Zuverlässigkeit des Antragstellers nachzuweisen, hierzu zählen unter anderem ein polizeiliches Führungszeugnis sowie die Auskunft aus dem Gewerbezentralregister. Darüber hinaus ist häufig die persönliche und fachliche Eignung nachzuweisen, was je nach Branche unterschiedliche Qualifikationsnachweise erforderlich machen kann, beispielsweise Sachkundenachweise, Betriebsleiterqualifikationen oder Prüfungen. In einigen Fällen werden zudem wirtschaftliche oder finanzielle Mindestanforderungen gestellt, etwa die Vorlage von Bilanzen, die Bonitätsprüfung oder Sicherheiten. Liegt der Anwendungsbereich im öffentlichen Interesse, ist zudem oft die Berücksichtigung gemeinwohlorientierter Kriterien vorgeschrieben, beispielsweise bei der Vergabe von Energienetzen. Die Behörden haben bei der Erteilung Ermessen, welches im Rahmen der jeweiligen Fachgesetze und oft auch unter Berücksichtigung des Europarechts, insbesondere des Vergaberechts, auszuüben ist. Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens können Nebenbestimmungen, Befristungen oder Widerrufsvorbehalte in den Konzessionsbescheid aufgenommen werden.

Welche Pflichten und Auflagen ergeben sich aus einer erteilten Konzession?

Mit der Erteilung einer Konzession werden dem Konzessionsinhaber eine Vielzahl öffentlich-rechtlicher Pflichten und Bedingungen auferlegt, die sich aus dem jeweiligen Erlaubnisbescheid sowie den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen ergeben. Typische Pflichten umfassen die Einhaltung von Betriebs- und Sicherheitsvorschriften, Melde- und Nachweispflichten gegenüber den Aufsichtsbehörden, sowie die regelmäßige Fortbildung und Aktualisierung von Fachkundenachweisen. Ferner ist vielfach die Personalführung und -schulung entsprechend gesetzlicher Standards sicherzustellen, beispielsweise im Gaststättenrecht Hygienevorschriften oder im Personentransport die Einhaltung arbeitszeitrechtlicher Bestimmungen. Häufig besteht eine Anzeigepflicht bei personellen oder betriebsbezogenen Änderungen. Bei Verstößen gegen die Auflagen kann die zuständige Behörde Sanktionen verhängen, welche von Bußgeldern über die Anordnung von Auflagen bis zum Widerruf der Konzession reichen können. Die sorgfältige Einhaltung aller Auflagen ist daher Voraussetzung für den Fortbestand der Konzession.

Unter welchen Umständen kann eine Konzession widerrufen oder entzogen werden?

Eine Konzession kann aus verschiedenen gesetzlich bestimmten Gründen widerrufen oder entzogen werden. Zu den häufigsten Ursachen zählen die Nichterfüllung der im Konzessionsbescheid auferlegten Pflichten, das Wegfallen wesentlicher Erteilungsvoraussetzungen (wie Zuverlässigkeit, persönliche Eignung oder Zahlungsfähigkeit), sowie gravierende Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften oder Auflagen. In vielen Fachgesetzen ist darüber hinaus geregelt, dass eine Konzession widerrufen werden kann, wenn sie nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraumes aufgenommen oder länger als für eine festgelegte Frist nicht mehr ausgeübt wird. Der Widerruf erfolgt durch Verwaltungsakt, gegen den grundsätzlich Rechtsmittel möglich sind. In besonderen Fällen kann auch ohne Verschulden des Inhabers ein Widerruf erfolgen, etwa bei überwiegenden öffentlichen Interessen. Der Schutz des Vertrauens des Konzessionsinhabers auf den Fortbestand der Konzession ist dabei jedoch durch das Übermaßverbot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt.

Welche rechtlichen Unterschiede bestehen zwischen einer Konzession, einer Erlaubnis und einer Genehmigung?

Konzession, Erlaubnis und Genehmigung sind zentrale Begriffe des deutschen Verwaltungsrechts, die sich in ihrer rechtlichen Bedeutung, ihrem Zweck und der Tiefe der Prüfung durch die Behörde unterscheiden. Eine Konzession geht regelmäßig über die bloße Erlaubnis beziehungsweise Genehmigung hinaus – sie setzt nicht nur die Prüfung bestimmter Mindesterfordernisse (Zuverlässigkeit, Eignung, etc.) voraus, sondern knüpft die Ausübung der genehmigten Tätigkeit oftmals an ein öffentliches Interesse sowie an die Einhaltung besonderer gemeinwohlbezogener Kriterien. Während die Genehmigung typischerweise lediglich die Übereinstimmung mit normativen Vorgaben prüft und die Erlaubnis bestimmte persönliche Anforderungen, beinhaltet die Konzession darüber hinaus ein hoheitliches Element, bei dem das Vergabeverfahren und die Auswahl des besten Bewerbers eine relevante Rolle spielen können, beispielsweise bei der Vergabe von Funkfrequenzen oder Verkehrswegen. Im Ergebnis handelt es sich bei der Konzession um eine fortgeschrittene Form der staatlichen Zulassung, die stärkere rechtliche Bindungen für den Inhaber begründet.

Welche Rechte verleiht eine Konzession dem Inhaber gegenüber Dritten und dem Staat?

Eine Konzession verschafft dem Inhaber nicht nur das Recht, eine ansonsten verbotene oder stark reglementierte Tätigkeit auszuüben, sondern verleiht oftmals auch exklusive Rechte innerhalb eines abgegrenzten Marktes oder eines geografischen Bereichs. Je nach Art der Konzession kann dies das Ausschließlichkeitsrecht zur Erbringung bestimmter Leistungen (z.B. Personenbeförderung, Energieversorgung, Automatenaufstellung) beinhalten. Darüber hinaus ist der Konzessionsinhaber gegenüber dem Staat als privilegierte Person im Sinne der jeweiligen Fachgesetzgebung anzusehen, hat jedoch keinen Eigentumstitel an der Konzession als solcher, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht auf Ausübung der zuerkannten Tätigkeit. Ansprüche gegen Dritte (etwa Unterlassungsansprüche bei Störungen) können sich aus zivilrechtlichen Nebenrechten ergeben, sofern diese durch die jeweilige Konzession inkludiert sind. Gegenüber dem Staat bestehen Rechte auf Bestandsschutz im Rahmen der geltenden Rechtsordnung und der jeweils konzedierten Dauer, wobei bei Widerruf oder Rücknahme nach den Grundsätzen des Verwaltungsrechts gegebenenfalls Entschädigungstatbestände bestehen können.

Welche Bedeutung kommt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Vergabe und Entziehung einer Konzession zu?

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist bei der Vergabe wie beim Entzug einer Konzession von zentraler Bedeutung und stellt ein zentrales Element des deutschen und europäischen Verwaltungsrechts dar. Bei der Entscheidung über die Erteilung einer Konzession ist zu prüfen, ob die Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen ist, um den jeweiligen gesetzlichen Zweck zu erfüllen. Insbesondere Einschränkungen oder Ablehnungen müssen sachlich begründet sein und dürfen nicht unangemessen zu Nachteilen für den Antragsteller führen. Bei der Entziehung oder dem Widerruf der Konzession ist die Verwaltung durch Gesetz und Rechtsprechung verpflichtet, ein schonendes und faires Verfahren sicherzustellen, die Interessen des Inhabers zu berücksichtigen und – soweit möglich – mildere Maßnahmen (wie Nebenbestimmungen oder Auflagen) in Betracht zu ziehen, bevor ein vollständiger Entzug ausgesprochen wird. Fehlerhafte Abwägungen bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes können die Angelegenheit für den Konzessionsinhaber sowohl im Widerspruchsverfahren als auch im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle angreifbar machen.

Welche Rolle spielen EU-rechtliche Vorgaben bei der Konzessionsvergabe in Deutschland?

Die Vergabe von Konzessionen in Deutschland unterliegt seit Inkrafttreten der EU-Konzessionsvergaberichtlinie (2014/23/EU) und deren Umsetzung in das nationale Recht (insbesondere durch das Konzessionsvergabegesetz – KonzVgV) strengen europäischen Vorgaben. Diese haben unter anderem Transparenz, Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Wettbewerbssicherung in den Mittelpunkt gerückt. Öffentliche Auftraggeber müssen bei der Vergabe von Konzessionen über bestimmten Schwellenwerten ein strukturiertes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren durchführen, das allen interessierten Unternehmen Zugang verschafft. Die bisherigen, teils intransparenten und politischen Auswahlverfahren wurden dadurch stark eingeschränkt. Zudem gilt die gerichtliche Nachprüfung der Konzessionsvergabe als Einrichtung eines effektiven Rechtsschutzes auf nationaler Ebene. Verstöße gegen die EU-rechtlichen Vorgaben können zur Unwirksamkeit der Konzession und zu Sanktionen führen. Die Bedeutung dieser Vorgaben ist in der Praxis besonders groß im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge, etwa bei der Wasser-, Energieversorgung oder im öffentlichen Personennahverkehr.