Begriff und rechtliche Einordnung der Kommune
Der Begriff „Kommune“ ist eine zentrale Rechtsgröße im öffentlichen Recht und bezeichnet als Oberbegriff alle Gemeinwesen auf lokaler Ebene, wie Städte, Gemeinden und Landkreise. Die Ausgestaltung, Struktur und Aufgaben der Kommunen sind integraler Bestandteil der staatlichen Organisation, insbesondere im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung. Kommunen gelten als Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit und nehmen eine Schlüsselstellung in der bundesstaatlichen Ordnung Deutschlands ein.
Verfassungsrechtliche Grundlagen der Kommunen
Kommunale Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz
Die rechtliche Grundform der Kommune ist in Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz (GG) definiert. Dort ist die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung festgeschrieben. Gemeinden und Gemeindeverbände haben nach dem GG das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Selbstverwaltungsgarantie umfasst insbesondere die Befugnis zur eigenständigen Organisation, Personalhoheit, Finanzhoheit und die Verwaltung örtlicher Aufgaben.
Länderkompetenz und Kommunalverfassungen
Das Kommunalrecht unterliegt der Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer. Daraus resultiert eine unterschiedlich ausformulierte Kommunalverfassung in den einzelnen Ländern, wobei der Bund lediglich die Rahmenbedingungen setzt. Die Länder regeln im Einzelnen die Organisationsformen, ihre Aufgaben, Rechte und Pflichten sowie ihre Kontrollmechanismen durch Kommunalgesetze und Gemeindeordnungen.
Arten und Organisationsformen der Kommunen
Gemeinden und Städte
Die Gemeinde ist die grundlegende kommunale Gebietskörperschaft. Städte sind in der Regel größere Gemeinden mit historisch oder gesetzlich begründetem Stadtrecht. Die Bedeutsamkeit der Gemeinde als Fundament der kommunalen Ordnung zeigt sich in ihrer universellen Aufgabenkompetenz.
Gemeindeverbände und Landkreise
Gemeindeverbände, beispielsweise Landkreise, bilden die nächsthöhere territoriale Ebene im kommunalen Aufbau. Sie erfüllen darauf abgestimmte Aufgaben, die die Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden überschreiten.
Aufgaben und Pflichten der Kommunen
Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben
Kommunale Aufgaben unterteilen sich in pflichtige und freiwillige Aufgaben:
Pflichtaufgaben: Diese sind durch Landesrecht oder Bundesrecht übertragen und müssen zwingend wahrgenommen werden, z. B. Ordnungsaufgaben, Daseinsvorsorge oder Schulträgerschaft.
Freiwillige Aufgaben: Hierzu zählen Leistungen, deren Übernahme im Ermessen der Kommune steht, beispielsweise Kulturförderung, Schwimmbäder oder Freizeitangebote.
Öffentliche Verwaltung und Rechtsetzung
Kommunen erfüllen Verwaltungsaufgaben als eigene Angelegenheiten (Eigenaufgaben) oder im Auftrag von Bund bzw. Ländern (Auftragsangelegenheiten). Sie sind zudem befugt, Satzungen und Verordnungen zu erlassen, was als kommunales Satzungsrecht bezeichnet wird. Die Satzungshoheit ist ein zentrales Element der kommunalen Selbstverwaltung.
Kommunale Organe und Rechtsstellung
Gemeinderat und Bürgermeister
Die politische Willensbildung auf kommunaler Ebene erfolgt durch gewählte Vertretungsorgane, den Gemeinderat (oder Stadtrat) sowie die Verwaltungsspitze (Bürgermeister, Oberbürgermeister). Die genaue Ausgestaltung und Zuständigkeit richten sich nach der jeweiligen Landesverfassung und Gemeindeverfassung.
Kommunen als juristische Personen des öffentlichen Rechts
Kommunen verfügen über Rechtsfähigkeit und sind somit in der Lage, Verträge zu schließen, Eigentum zu erwerben und vor Gericht zu klagen oder verklagt zu werden. Sie treten in vielen Bereichen als selbständige Rechtsträger auf und verhalten sich dabei wie andere Amtsträger, insbesondere hinsichtlich Haftung und Vertretung.
Finanzierung und Haushalt der Kommunen
Finanzhoheit und Haushaltsrecht
Die Finanzhoheit garantiert das Recht der Kommunen, eigene Einnahmen zu erzielen und Ausgaben zu bestimmen. Dies schließt die Erhebung von kommunalen Steuern (etwa Grundsteuer, Gewerbesteuer), Gebühren und Beiträge sowie den Erhalt von Zuweisungen seitens Land und Bund ein. Über die Verwendung der finanziellen Mittel entscheiden sie nach den Vorschriften der jeweiligen Kommunalhaushaltsverordnungen.
Kontrolle und Aufsicht
Kommunen unterliegen der Rechtsaufsicht und teilweise der Fachaufsicht seitens der jeweiligen Landesbehörden. Diese Aufsicht erstreckt sich auf die Einhaltung der Gesetze sowie die zweckmäßige Verwendung öffentlicher Mittel. Bei Verstößen können Anordnungen oder die Ersatzvornahme erfolgen.
Zusammenschluss, Eingliederung und Auflösung von Kommunen
Gebietsänderungen und Fusionen
Kommunale Strukturen können sich durch Gebietsreformen oder freiwillige Zusammenschlüsse ändern. Das Verfahren für Gebietsänderungen ist durch landesrechtliche Vorschriften geregelt und unterliegt oftmals Beteiligungs- oder Anhörungspflichten der betroffenen Bevölkerung.
Folgen für Rechte und Pflichten
Im Falle von Zusammenschlüssen, Eingliederungen oder Auflösungen gehen Rechte und Pflichten der bisherigen Kommune meist auf die neue oder aufnehmende Gebietskörperschaft über. Dies betrifft insbesondere die Vermögensverhältnisse, Laufende Verträge, Personal und Schulden.
Rechtsschutz und gerichtliche Kontrolle
Die Kommune kann ihre Rechte notfalls vor Gericht durchsetzen (Kommunalverfassungsstreit). Ebenso sind Einwohner und Dritte unter gewissen Voraussetzungen berechtigt, gegen kommunale Maßnahmen rechtliche Schritte einzuleiten, etwa im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde oder durch Anfechtung kommunaler Satzungen.
Kommunen in der internationalen Zusammenarbeit
Kommunen sind auch Akteure im Bereich internationaler Zusammenarbeit, etwa durch Städtepartnerschaften oder Zusammenarbeit in europäischen und internationalen Netzwerken von Gebietskörperschaften. Die rechtliche Grundlage für derartige Aktivitäten bieten bundes- und landesrechtliche Regelungen sowie völkerrechtliche Verträge und Abkommen.
Zusammenfassung:
Kommunen sind als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts integraler Bestandteil des deutschen Staatsaufbaus. Sie verfügen über umfassende Selbstverwaltungsrechte und -pflichten, besitzen eigene Organe und genießen eine hohe organisatorische und finanzielle Autonomie. Einzelheiten der kommunalen Ordnung werden durch Landesrecht ausgestaltet, wobei die Vorgaben des Grundgesetzes verbindlichen Rahmen bieten. Die Kommunen nehmen eine Vielzahl an Aufgaben für das Gemeinwesen wahr und unterliegen dabei gesetzlicher sowie aufsichtsrechtlicher Kontrolle. Ihre rechtliche Stellung, Organisationsform, Aufgabenverteilung und Rechte sind Gegenstand kontinuierlicher Entwicklung und Anpassung durch Rechtsprechung und Gesetzgebung.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Organisation und Aufgaben der Kommunen in Deutschland?
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Kommunen in Deutschland ergeben sich primär aus dem Grundgesetz (insbesondere Artikel 28 GG), das die kommunale Selbstverwaltungsgarantie festschreibt, und werden konkretisiert durch die Gemeindeordnungen und Kommunalverfassungen der einzelnen Bundesländer. Diese Landesgesetze definieren die Organisation (wie etwa Gemeinderat, Bürgermeister, Verwaltungsvorstand), Zuständigkeiten und Verfahren in den Kommunen. Die Aufgaben der Kommunen sind in sogenannte Pflichtaufgaben (obligatorisch, z. B. Schulwesen, Wasserversorgung) und freiwillige Aufgaben (z. B. Einrichtungen der Kultur- und Freizeitgestaltung) unterteilt. Daneben bestehen zahlreiche spezialgesetzliche Regelungen, etwa im Baugesetzbuch (Bauplanung und Bodenordnung), Kommunalabgabengesetz (Gebühren, Beiträge, Steuern), Kommunalwahlrecht und Haushaltsrecht der Länder. Die Einhaltung rechtlicher Vorgaben wird durch die Kommunalaufsicht der jeweiligen Bundesländer kontrolliert.
Wie ist das Verhältnis zwischen Kommunen und Bundesländern rechtlich geregelt?
Das Verhältnis zwischen Kommunen und Bundesländern basiert auf der sogenannten „Einheit der Staatsgewalt“, bei der Kommunen integraler Bestandteil des jeweiligen Bundeslandes sind und keine eigene Staatlichkeit besitzen. Die Bundesländer haben gemäß ihrer Landesverfassungen die Pflicht und das Recht, die Kommunalverfassung zu erlassen und die Selbstverwaltung zu gewährleisten. Kommunen sind rechtlich untergeordnete Verwaltungseinheiten, denen staatsrechtlich von den Ländern Selbstverwaltungsbefugnisse übertragen werden. Die Kommunen sind dabei in ihren eigenen Angelegenheiten weitgehend frei, unterliegen jedoch der Rechtsaufsicht und teilweise der Fachaufsicht der Länder, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung der Gesetze und rechtmäßiger Verwaltung. Damit besteht eine vertikale Hierarchie, die den Ländern weitgehende Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten einräumt.
Wie funktioniert die Kommunalaufsicht und welche Formen gibt es?
Die Kommunalaufsicht ist die rechtliche Kontrolle der Kommunen durch die zuständigen Landesbehörden. Sie dient dazu, die Gesetzmäßigkeit kommunalen Handelns sicherzustellen. Man unterscheidet dabei zwischen der Rechtsaufsicht und der Fachaufsicht. Die Rechtsaufsicht (allgemeinste und übliche Form) prüft ausschließlich die Rechtmäßigkeit der kommunalen Aktivitäten, nicht jedoch deren Zweckmäßigkeit. Eingriffe erfolgen hierbei nur bei Rechtsverstößen. Die Fachaufsicht dagegen (nur bei der Ausführung von Landes- oder Bundesaufträgen, sog. Auftragsangelegenheiten) erfasst auch die Zweckmäßigkeit und verwaltungstechnische Durchführung der Aufgaben. Die Aufsichtsmittel reichen von Beanstandungen und Anweisungen bis hin zur Ersatzvornahme und Auflösung kommunaler Organe. Detaillierte Zuständigkeiten und Verfahren werden in den Landeskommunalverfassungen geregelt.
Welche rechtlichen Schranken bestehen für das Handeln der Kommunen?
Kommunen bewegen sich in einem festgelegten rechtlichen Rahmen. Schranken ergeben sich insbesondere aus höherrangigem Recht (Bundesrecht, Landesrecht, EU-Recht) sowie aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (z. B. Bestimmtheitsgrundsatz, Willkürverbot, Gleichbehandlungsgebot). Kommunen dürfen nur innerhalb ihrer gesetzlich übertragenen Aufgaben handeln („Zuständigkeitsprinzip“, „Ultra-vires-Verbot“). Ihre Satzungen und sonstigen Regelungen müssen mit höherrangigem Recht vereinbar sein, andernfalls sind sie nichtig oder anfechtbar. Zudem darf kommunales Handeln keine unzulässigen Eingriffe in Grundrechte der Bürger darstellen. Insbesondere bei Satzungen, Gebührenordnungen und ortspolizeilichen Verordnungen bestehen umfangreiche formelle und materielle Anforderungen.
Inwiefern können Kommunen eigene Steuern und Abgaben erheben?
Das Recht der Kommunen zur Erhebung von Steuern und Abgaben wird durch das Grundgesetz (Art. 106 Abs. 6 GG) sowie durch kommunalrechtliche und steuerrechtliche Vorschriften geregelt. Kommunen dürfen nur solche Steuern erheben, die ihnen ausdrücklich durch Bundes- oder Landesrecht zugewiesen sind (z. B. Grundsteuer, Gewerbesteuer). Darüber hinaus können sie Beiträge und Gebühren für bestimmte Leistungen oder die Herstellung/Unterhaltung von Einrichtungen (z. B. Straßenbau, Abwasserentsorgung) erheben. Die Festsetzung, Berechnung und Erhebung dieser Abgaben erfolgen nach dem Kommunalabgabenrecht des jeweiligen Bundeslandes. Steuerrechtliche Maßnahmen unterliegen zudem der Rechtsaufsicht und müssen mit dem allgemeinen Steuerrecht in Einklang stehen.
Welche rechtlichen Regelungen gelten bei der kommunalen Zusammenarbeit (z. B. Zweckverbände)?
Kommunale Zusammenarbeit ist im Rahmen der gemeindlichen Selbstverwaltung zulässig und sogar in vielen Fällen ausdrücklich vorgesehen. Die einschlägigen Regelungen finden sich in den Kommunalverfassungen der Länder und im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit. Kommunen können gemeinsam Aufgaben durch Bildung von Zweckverbänden (öffentlich-rechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit), Verwaltungsgemeinschaften oder privatrechtliche Organisationsformen wahrnehmen. Die Gründung und Satzung von Zweckverbänden bedarf in der Regel behördlicher Genehmigung. Zweckverbände unterliegen wie Kommunen der Rechtsaufsicht und handeln im Rahmen ihrer Verbandskompetenzen selbstständig. Die rechtlichen Beziehungen der Mitgliedskommunen werden durch öffentlich-rechtliche Verträge detailliert geregelt.
Wie werden Streitigkeiten mit oder zwischen Kommunen rechtlich gelöst?
Rechtliche Streitigkeiten im kommunalen Bereich werden grundsätzlich vor den Verwaltungsgerichten ausgetragen, sofern es sich um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Hierzu zählen etwa Anfechtungen von kommunalen Satzungen, Abgabenbescheiden oder Aufsichtsmaßnahmen. Streitigkeiten zwischen Kommunen selbst („Kommunalverfassungsstreitigkeiten“) werden ebenfalls vor den Verwaltungsgerichten geführt, teilweise mit Beteiligung der Landesverfassungsgerichte, wenn die kommunale Selbstverwaltungsgarantie betroffen ist. In bestimmten Fällen (z. B. Streitigkeiten um Landesmittel oder Gebietsänderungen) sind spezielle Schieds- oder Schlichtungsverfahren vorgesehen. Für private Rechtsstreitigkeiten (z. B. aus Vertragsverhältnissen mit der Kommune) sind die ordentlichen Gerichte zuständig.
