Begriff und Stellung der Kommunen
Kommunen sind örtliche Selbstverwaltungskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie bilden die grundlegende Ebene staatlicher Ordnung und sind für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Ihre Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich geschützt: Innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen entscheiden sie eigenständig über Aufgaben, Organisation, Personal, Finanzen und örtliche Regelungen.
Zur kommunalen Ebene zählen insbesondere Gemeinden und Städte sowie Landkreise. Je nach Bundesland treten weitere Formen hinzu, etwa kreisfreie Städte, Verbandsgemeinden, Samtgemeinden oder Bezirke. Kommunen handeln durch ihre Organe, erlassen örtliches Recht in Form von Satzungen und erfüllen sowohl eigene als auch übertragene Aufgaben.
Arten und Strukturen der Kommunen
Gemeinden, Städte und Landkreise
Die Gemeinde ist die Basiseinheit der kommunalen Ordnung. Städte sind rechtlich Gemeinden mit städtischem Status. Landkreise sind übergeordnete Zusammenschlüsse mehrerer Gemeinden und übernehmen Aufgaben, die über die Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden hinausgehen. Kreise und Gemeinden kooperieren und verteilen Zuständigkeiten, um eine gleichmäßige Versorgung sicherzustellen.
Sonder- und Kooperationsformen
Kreisfreie Städte vereinen Aufgaben von Gemeinde und Landkreis. In einigen Ländern gibt es Verbandsgemeinden oder Samtgemeinden, die bestimmte Aufgaben gemeinsam für mehrere Mitgliedsgemeinden wahrnehmen. Zweckverbände und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen ermöglichen eine rechtlich geregelte Zusammenarbeit über Gemeindegrenzen hinweg.
Organe und Entscheidungsstrukturen
Zentrales Beschlussorgan ist in Gemeinden der Rat, in Landkreisen der Kreistag. Die vorsitzende Person (Bürgermeisterin/Bürgermeister oder Landrätin/Landrat) repräsentiert die Kommune und leitet die Verwaltung. Fachausschüsse bereiten Entscheidungen vor. Die Verwaltung setzt Beschlüsse um, trifft laufende Verwaltungsentscheidungen und ist an Recht und Satzungen gebunden. Die konkrete Ausgestaltung variiert je nach Landesrecht und Kommunalverfassung.
Aufgabenkreise und Zuständigkeiten
Eigener Wirkungskreis
Im eigenen Wirkungskreis entscheiden Kommunen über örtliche Angelegenheiten in eigener Verantwortung. Dazu zählen Pflichtaufgaben (etwa Daseinsvorsorge, örtliche Infrastruktur) sowie freiwillige Aufgaben (z. B. Kultur, Sport, Freizeit). Entscheidungen erfolgen nach dem Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, unter Beachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze und übergeordneter Vorgaben.
Übertragener Wirkungskreis
Im übertragenen Wirkungskreis erfüllen Kommunen staatliche Aufgaben im Auftrag des Landes. Hier handeln sie nach Weisung und unterliegen der Fachaufsicht der zuständigen Landesbehörden. Typisch sind Aufgaben mit einheitlichen Standards und Verfahren, etwa melderechtliche oder ordnungsbehördliche Tätigkeiten.
Planungshoheit
Kommunen verfügen über die örtliche Planungshoheit, insbesondere in der Bauleitplanung. Sie steuern die städtebauliche Entwicklung ihres Gebiets durch vorbereitende und verbindliche Planungen. Die Ausübung erfolgt innerhalb eines abgestuften Planungs- und Genehmigungssystems unter Beachtung öffentlicher und privater Belange.
Hoheitsrechte und Autonomie
Satzungsautonomie
Kommunen können zur Regelung örtlicher Angelegenheiten Satzungen erlassen. Dazu gehören etwa Abgabensatzungen, Polizeiverordnungen im Rahmen der örtlichen Sicherheit und Ordnung sowie Benutzungsordnungen für kommunale Einrichtungen. Satzungen benötigen eine gesetzliche Grundlage und müssen formelle und materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen erfüllen.
Organisations- und Personalhoheit
Kommunen ordnen ihre Verwaltung selbst und entscheiden über die innere Aufbauorganisation. Sie stellen eigenes Personal ein, beschäftigen Beamtinnen und Beamte sowie Tarifbeschäftigte und legen Zuständigkeiten und Geschäftsverteilungen fest. Personalentscheidungen müssen chancengerecht, transparent und an rechtliche Auswahlkriterien gebunden erfolgen.
Finanzhoheit
Kommunen bewirtschaften ihren Haushalt eigenverantwortlich. Sie erheben kommunale Steuern im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten, setzen Hebesätze fest, erheben Gebühren und Beiträge und bewirtschaften Vermögen. Das Haushaltswesen folgt Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Transparenz; ein nachhaltiger Haushaltsausgleich ist sicherzustellen.
Finanzen und wirtschaftliche Betätigung
Einnahmen
Typische Einnahmequellen sind:
- Steuern mit Hebesatzrecht (insbesondere aus dem Bereich der Realsteuern)
- Gebühren für individuell zurechenbare Leistungen (z. B. Abfallentsorgung, Straßenreinigung)
- Beiträge für Erschließungs- und Ausbaumaßnahmen
- Entgelte aus privatrechtlichen Nutzungsverhältnissen
- Zuweisungen und Umlagen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs
Haushalt und Haushaltsgrundsätze
Der kommunale Haushalt plant alle erwarteten Erträge und Aufwendungen bzw. Einnahmen und Ausgaben eines Jahres. Maßgeblich sind Vollständigkeit, Klarheit, Wahrheit und Zweckbindung, ferner die Beachtung von Schuldenregeln und Risiken. Der Konnexitätsgrundsatz verlangt, dass die Übertragung neuer Aufgaben mit einer angemessenen Finanzausstattung einhergeht.
Kommunale Unternehmen und Beteiligungen
Kommunen können wirtschaftlich tätig sein, wenn der öffentliche Zweck dies rechtfertigt und die Tätigkeit im Rahmen der gesetzlichen Anforderungen erfolgt. Übliche Rechtsformen sind Eigenbetriebe, kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts sowie Beteiligungen an Gesellschaften. Es gelten Vorgaben zu Transparenz, Kontrolle, Wettbewerbsneutralität und beihilferechtlicher Zulässigkeit.
Aufsicht und Kontrolle
Kommunalaufsicht (Rechtsaufsicht)
Die Kommunalaufsicht überwacht die Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns, ohne die kommunale Gestaltungsfreiheit zu ersetzen. Eingriffe erfolgen abgestuft, von Beanstandungen bis zu Anordnungen. Ziel ist die Sicherung rechtskonformer Verwaltung und Haushaltsführung.
Fachaufsicht
Für übertragene Aufgaben besteht neben der Rechtskontrolle eine Fachaufsicht. Sie umfasst Zweckmäßigkeit, Einheitlichkeit und Qualität der Aufgabenerfüllung nach landeseinheitlichen Standards.
Interne Kontrolle
Rechnungsprüfung, interne Kontrollsysteme und Beteiligungscontrolling dienen der Überwachung von Finanzen und Unternehmen. Beteiligungsberichte und Offenlegungspflichten erhöhen die Nachvollziehbarkeit des wirtschaftlichen Handelns.
Mitwirkung der Bevölkerung
Wahlen und Mandat
Die Vertretungskörperschaften werden in allgemeinen, freien und geheimen Wahlen bestimmt. Mandatsträgerinnen und -träger sind an Recht und Gewissen gebunden; sie entscheiden in öffentlicher Sitzung, soweit keine Schutzgründe entgegenstehen.
Direkte Beteiligung
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ermöglichen unmittelbare Entscheidungen über örtliche Angelegenheiten. Weitere Beteiligungsinstrumente sind Einwohnerfragestunden, Anhörungen und Beteiligungsverfahren, insbesondere in der Bauleitplanung.
Zusammenarbeit und Verbünde
Interkommunale Zusammenarbeit
Kommunen können Aufgaben gemeinsam wahrnehmen, wenn dies wirtschaftlich oder fachlich sinnvoll ist. Rechtsinstrumente sind Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen und gemeinsame Einrichtungen. Zuständigkeiten, Finanzierung und Haftung werden vertraglich geregelt.
Grenzüberschreitende Kooperation
In Grenzregionen kooperieren Kommunen auch international, etwa in Euroregionen. Grundlage sind völker- und europaweite Kooperationsmechanismen, die eine rechtssichere Zusammenarbeit ermöglichen.
Rechtliche Verantwortlichkeit
Haftung
Verletzt die Kommune oder ihre Beschäftigten in Ausübung hoheitlicher Tätigkeiten rechtswidrig eine Amtspflicht, kann daraus ein Schadensersatzanspruch entstehen. Im Bereich der Daseinsvorsorge sind zudem Verkehrssicherungspflichten zu beachten. Daneben bestehen vertragliche und deliktische Verantwortlichkeiten bei privatrechtlichem Handeln.
Datenschutz und Informationszugang
Kommunen sind Verantwortliche für die Verarbeitung personenbezogener Daten und müssen Datenschutzgrundsätze, Betroffenenrechte und Datensicherheit gewährleisten. Informationszugangsrechte ermöglichen Einblick in amtliche Informationen, soweit Geheimhaltungsinteressen, Datenschutz oder berechtigte öffentliche Belange nicht entgegenstehen.
Vergaberecht und Gleichbehandlung
Vergaben öffentlicher Aufträge unterliegen Transparenz, Wettbewerbsförderung und Gleichbehandlung. Je nach Auftragswert gelten besondere Verfahrensanforderungen und Bekanntmachungspflichten, auch mit europäischem Bezug.
Kommunen im Mehrebenensystem
Verhältnis zu Ländern und Bund
Kommunen sind Teil der Länderordnung und keine eigenständige Staatsebene neben Bund und Ländern. Sie wirken an der Umsetzung von Landes- und Bundesaufgaben mit, behalten aber ihre Selbstverwaltungsrechte in örtlichen Angelegenheiten.
Europäische Ebene
Europäische Vorgaben beeinflussen kommunales Handeln, etwa im Vergabe- und Beihilferecht oder beim Umweltschutz. Kommunen erbringen vielfach Dienstleistungen von allgemeinem Interesse; rechtliche Rahmenbedingungen sichern dabei Gemeinwohlorientierung und fairen Wettbewerb.
Entwicklung und Reformthemen
Digitalisierung und E-Government
Die Einführung digitaler Verwaltungsleistungen verändert Abläufe, Zugänge und Dokumentationspflichten. Rechtliche Anforderungen betreffen insbesondere Barrierefreiheit, Datenschutz, IT-Sicherheit und Nachweisführung.
Unterschiede zwischen den Bundesländern
Kommunalrecht ist Landesrecht. Begriffe, Zuständigkeiten und Verfahrensweisen sind ähnlich, unterscheiden sich jedoch im Detail. Das betrifft etwa Wahlmodalitäten, Direktwahl von Leitungspersonen, Formen interkommunaler Zusammenarbeit oder Anforderungen an Haushalts- und Beteiligungssteuerung.
Häufig gestellte Fragen
Was ist eine Kommune im rechtlichen Sinn?
Eine Kommune ist eine örtliche Selbstverwaltungskörperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie entscheidet in eigener Verantwortung über Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, erlässt Satzungen und handelt durch gewählte Organe und eine Verwaltung.
Worin unterscheiden sich eigener und übertragener Wirkungskreis?
Im eigenen Wirkungskreis entscheidet die Kommune eigenverantwortlich über örtliche Angelegenheiten. Im übertragenen Wirkungskreis erfüllt sie staatliche Aufgaben nach Weisung und unter Fachaufsicht der zuständigen Landesbehörden.
Welche Einnahmen dürfen Kommunen erheben?
Kommunen erzielen Einnahmen aus Steuern mit Hebesatzrecht, aus Gebühren und Beiträgen, aus Entgelten und Vermögenserträgen sowie aus Zuweisungen im Finanzausgleich. Die Erhebung richtet sich nach gesetzlichen Grundlagen und haushaltsrechtlichen Prinzipien.
Wie werden Kommunen beaufsichtigt?
Die Kommunalaufsicht prüft die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns und greift bei Rechtsverstößen ein. Für übertragene Aufgaben besteht zusätzlich Fachaufsicht, die Zweckmäßigkeit und Einheitlichkeit der Ausführung überwacht.
Dürfen Kommunen Unternehmen gründen oder sich beteiligen?
Kommunen dürfen wirtschaftlich tätig sein, wenn ein öffentlicher Zweck vorliegt und rechtliche Voraussetzungen eingehalten werden. Möglich sind Eigenbetriebe, Anstalten des öffentlichen Rechts und Beteiligungen an Gesellschaften, jeweils unter Beachtung von Transparenz-, Kontroll- und Wettbewerbsanforderungen.
Welche Rechte haben Einwohnerinnen und Einwohner gegenüber der Kommune?
Rechte ergeben sich aus Wahl- und Beteiligungsmöglichkeiten, aus Informationszugangs- und Datenschutzregelungen sowie aus Ansprüchen auf rechtmäßige Verwaltungstätigkeit. Die Ausgestaltung variiert nach Landesrecht und örtlichen Satzungen.
Wofür haftet eine Kommune?
Bei rechtswidriger Verletzung amtlicher Pflichten kann die Kommune zum Schadensersatz verpflichtet sein. Darüber hinaus bestehen Verantwortlichkeiten bei privatrechtlichem Handeln und bei Verletzung von Verkehrssicherungspflichten im Bereich der Daseinsvorsorge.
