Definition und Rechtsnatur der Kommunalobligation
Die Kommunalobligation ist ein festverzinsliches Wertpapier, das von einer Gebietskörperschaft – typischerweise einer Stadt, Gemeinde, eines Landkreises oder eines kommunalen Zweckverbands – emittiert wird und zur Finanzierung öffentlicher Projekte oder zur Umschuldung bestehender Verbindlichkeiten dient. Kommunalobligationen zählen zu den öffentlich-rechtlichen Schuldverschreibungen und stellen ein wesentliches Finanzierungsinstrument der kommunalen Haushalte dar.
Gesetzliche Grundlagen der Kommunalobligation
Emissionsgrundlagen im deutschen Recht
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Emission von Kommunalobligationen bestimmen sich im Wesentlichen nach den jeweiligen Kommunalgesetzen der Länder, insbesondere der Gemeindeordnungen, sowie spezialgesetzlichen Vorgaben des Haushaltsrechts. Zentral ist dabei die haushaltsrechtliche Zulässigkeit der Kreditaufnahme gemäß § 86 ff. der Gemeindeordnung (GO) des jeweiligen Bundeslandes, gekoppelt an die Einhaltung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
Eine gesonderte bundesweite Regelung für die Emission von Kommunalobligationen existiert nicht. Vielmehr obliegt die Ausgestaltung der Kommunalobligation den Kommunen im Rahmen der landesrechtlichen Vorgaben und der kommunalen Finanzverfassung. Die Zulässigkeit einer Emission setzt voraus, dass sie der Deckung eines unabweisbaren Finanzbedarfs dient, der anderweitig – etwa über Steuereinnahmen oder Zuweisungen – nicht gedeckt werden kann.
Emissionsverfahren und Genehmigungspflicht
Vor der Begebung ist regelmäßig eine Genehmigung der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde einzuholen. Das Emissionsverfahren umfasst die Festlegung des Emissionsvolumens, der Laufzeit, des Zinssatzes sowie der Rückzahlungsmodalitäten. Auch die Auswahl der beteiligten Kreditinstitute und die Einhaltung der Vergabevorgaben nach dem Vergaberecht sind zu berücksichtigen.
Hinsichtlich des Prospektrechts sind die Vorschriften des Wertpapierprospektgesetzes (WpPG) relevant. Kommunalobligationen sind von der Prospektpflicht grundsätzlich befreit, sofern die Gebietskörperschaft als Emittentin auftritt (§ 2 Nr. 1 WpPG), sofern die Papiere von Gebietskörperschaften oder internationalen öffentlichen Stellen emittiert werden.
Wesen und rechtliche Ausgestaltung der Kommunalobligation
Schuldrechtlicher Charakter und Gläubigerschutz
Die Kommunalobligation begründet ein Schuldverhältnis zwischen der emittierenden Kommune und den Erwerbenden (Gläubigern). Diese erwerben einen verbrieften Anspruch auf Zahlung der vereinbarten Zinsen während der Laufzeit sowie die Rückzahlung des Nominalbetrags bei Endfälligkeit. Es handelt sich um eine unbesicherte Inhaberschuldverschreibung; Sicherheiten oder dingliche Rechte werden in der Regel nicht bestellt.
Der Gläubigerschutz erfolgt primär über die Bonität der Kommune und die allgemeine Insolvenzfestigkeit der Gemeinden und Städte nach deutschem Recht. Nach geltender Rechtslage sind Kommunen grundsätzlich insolvenzunfähig, was bedeutet, dass Gläubiger auf die dauerhafte Bedienung der Forderung vertrauen. Die Zahlungsfähigkeit wird über die kommunale Haushaltsaufsicht überwacht.
Marktgängigkeit, Übertragbarkeit und Handelbarkeit
Kommunalobligationen werden regelmäßig als Inhaberpapiere konzipiert und sind damit übertragbar. Ihr Handel erfolgt insbesondere über Börsenplätze oder im außerbörslichen Markt. Allerdings beschränken sich Emissionsvolumen und Handelsaktivitäten im Vergleich zu Bundes- oder Landesanleihen auf ein geringeres Maß, sodass die Liquidität am Sekundärmarkt eingeschränkt sein kann.
Steuerrechtliche Behandlung
Zinsen aus Kommunalobligationen unterliegen grundsätzlich der Einkommensteuer nach § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG. Für inländische Gläubiger erfolgt ein Steuerabzug im Rahmen der Abgeltungsteuer. Etwaige Steuervergünstigungen bestehen aktuell nicht. Die Rückzahlung erfolgt zum Nominalwert und bleibt – sofern es sich nicht um eine Differenz zwischen Emissions- und Rückzahlungswert handelt – steuerlich unbeachtlich.
Insolvenzrechtliche Aspekte und Haftung
Insolvenzunfähigkeit der Kommunen
Im deutschen Recht sind Gebietskörperschaften – zu denen Städte und Gemeinden zählen – gemäß § 12 Abs. 1 InsO insolvenzunfähig. Die daraus resultierende Besonderheit der Kommunalobligation ist, dass Gläubiger im Fall einer Zahlungsunfähigkeit keinen insolvenzrechtlichen Schutz genießen, sondern auf fiskalische Maßnahmen wie Umlagen, Zwangsverwaltung oder aufsichtsrechtliche Eingriffe zurückgreifen können.
Gläubigerrechte und gerichtliche Durchsetzung
Im Falle ausbleibender Zahlungen steht Gläubigern der zivilrechtliche Klageweg offen. Da Kommunen der Zwangsvollstreckung unterliegen, sind jedoch die Regelungen des Verwaltungsvollstreckungsrechts zu beachten. Forderungen aus Kommunalobligationen nehmen regelmäßig keine Sonderstellung im Rang ein und werden gleichrangig mit anderen kommunalen Verbindlichkeiten behandelt.
Unterschied zu vergleichbaren Schuldinstrumenten
Kommunalobligation versus Kommunalkredit
Im Gegensatz zum Kommunalkredit – der als Darlehen bilateral zwischen Kommune und Kreditinstitut vereinbart wird – ist die Kommunalobligation ein am Kapitalmarkt platziertes Wertpapier mit mehreren Gläubigern und höherer Markttransparenz.
Kommunalobligation versus Bundesanleihe
Im Unterschied zu Bundesanleihen erfolgen Kommunalobligationen nicht durch den Bund, sondern durch Gemeinden und Städte. Sie genießen daher nicht die haftungsrechtliche Gewährleistung des Bundes und sind nicht Teil der expliziten Staatsverschuldung des Bundes.
Besondere Formen der Kommunalobligation
Zweckverbandsanleihen
Mitgliedskommunen eines Zweckverbandes können gemeinsam Kommunalobligationen emittieren, sogenannte Zweckverbandsanleihen oder Sammelanleihen, wobei die Haftung in der Regel gesamtschuldnerisch erfolgt.
Kommunalobligation mit Nachhaltigkeitsbezug
Immer häufiger emittieren Kommunen Kommunalobligationen, die an bestimmte Umwelt- oder Sozialprojekte gebunden sind (sogenannte „Grüne Kommunalobligationen“), wobei die Projektauswahl und Mittelverwendung besonderen Dokumentations- und Verwendungskontrollen unterliegt.
Übersicht über die Rechtsgrundlagen
- Gemeindeordnungen der Bundesländer
- Kommunalhaushaltsrecht
- Wertpapierprospektgesetz (WpPG)
- Einkommensteuergesetz (EStG)
- Insolvenzordnung (InsO)
Fazit
Die Kommunalobligation stellt ein zentrales, durch umfangreiche landes- und bundesrechtliche Vorgaben geprägtes Finanzierungsinstrument der Kommunen dar. Als Wertpapier mit fest definierten Rückzahlungs- und Zinsansprüchen begründet sie ein Schuldverhältnis zwischen der Kommune und dem Gläubiger. Der besondere Gläubigerschutz resultiert aus der Insolvenzunfähigkeit der Kommunen, wobei die Kontrolle über die Verwendung der Mittel und die Haushaltslage spezifisch geregelt sind. Damit sind Kommunalobligationen ein fester Bestandteil der kommunalen Finanzierung und des deutschen Kapitalmarktrechts.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Ausgabe von Kommunalobligationen in Deutschland?
Die Ausgabe von Kommunalobligationen unterliegt in Deutschland sowohl bundesrechtlichen als auch landesrechtlichen Vorgaben. Zunächst sind das Grundgesetz (insbesondere Art. 28 Abs. 2 GG zur kommunalen Selbstverwaltung), die Gemeindeordnungen beziehungsweise Kommunalverfassungen der jeweiligen Bundesländer und gegebenenfalls weitere landesspezifische Regularien maßgeblich. Für die externe Kreditaufnahme, zu der die Emission von Kommunalobligationen zählt, ist regelmäßig eine ausdrückliche Rechtsgrundlage in der Gemeindeordnung erforderlich. Oftmals ist der Abschluss von Kreditverträgen oder die Ausgabe von Schuldverschreibungen nur mit einer Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde zulässig und an enge Voraussetzungen, wie beispielsweise die Sicherstellung nachhaltiger Haushaltsführung sowie die Einhaltung von Verschuldungsgrenzen, geknüpft (§§ 93 ff. Gemeindeordnung NRW, § 86 GemO BW oder §§ 91 ff. GO Bayern). Zusätzlich finden bundesweit geltende Vorschriften, etwa aus dem Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) oder dem Gesetz über Schuldverschreibungen aus Gesamtemissionen (SchVG), Anwendung, insbesondere im Hinblick auf Prospektpflichten, Informationspflichten und Anlegerschutz.
Welche zivilrechtlichen Besonderheiten gelten für die Schuldverhältnisse aus Kommunalobligationen?
Die Kommunalobligation begründet ein Schuldverhältnis zwischen der herausgebenden Kommune und dem jeweiligen Gläubiger der Schuldverschreibung. Dies geschieht im Rahmen der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB), speziell der §§ 793 ff. BGB über Inhaberschuldverschreibungen. In kommunalrechtlicher Hinsicht können jedoch zusätzliche Einschränkungen greifen, etwa die Bindung an öffentlich-rechtliche Haushaltsgrundsätze und die Möglichkeit weitergehender hoheitlicher Eingriffe durch die Kommunalaufsicht oder übergeordnete Behörden. Zudem gilt: Während die Kommune als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft aufseiten der Emittentin handelt, unterliegen Klagen auf Zahlung aus der Obligation regelmäßig der ordentlichen Gerichtsbarkeit, es sei denn, es bestünden Sonderregelungen im Landesrecht.
Welche Folgen hat eine Überschuldung oder Insolvenz der Kommune für Rechte aus Kommunalobligationen?
In Deutschland gilt das sogenannte Insolvenzprivileg der Gebietskörperschaften: Kommunen sind derzeit nicht insolvenzfähig (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 InsO). Wird eine Kommune zahlungsunfähig oder gerät sie in Überschuldung, wird im Regelfall eine Haushaltssicherung gemäß den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften eingeleitet. Die Gläubiger von Kommunalobligationen haben in diesem Fall keinen Anspruch auf Insolvenzverfahren und quotale Befriedigung, sondern können ihre Forderungen ausschließlich auf dem Verwaltungsweg (zum Beispiel durch Mahn- und Klageverfahren) geltend machen. Allerdings unterliegen sie dabei dem Gleichbehandlungsgrundsatz sowie etwaigen Haushaltssicherungsmaßnahmen, was in der Praxis zu Zahlungsaufschüben führen kann, jedoch keinen generellen Forderungsausfall bedeutet.
In welchen Fällen besteht eine Prospektpflicht für Kommunalobligationen?
Nach den Vorschriften des Wertpapierprospektgesetzes (WpPG) in Verbindung mit der EU-Prospektverordnung (VO (EU) 2017/1129) besteht grundsätzlich eine Prospektpflicht für öffentliche Angebote von Wertpapieren, zu denen Kommunalobligationen zählen können. Allerdings sind Kommunen gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. b Prospekt-VO von der Prospektpflicht ausgenommen, soweit sie zum öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder zur Zulassung zum Handel an einem geregelten Markt berechtigt sind. Diese Ausnahme betrifft explizit Wertpapiere, die von Mitgliedstaaten oder deren regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften ausgegeben werden. Im Anwendungsbereich anderer Vertriebsformen oder bei nachgeordneten öffentlich-rechtlichen Institutionen kann hingegen im Einzelfall eine Prospektpflicht bestehen.
Welche rechtlichen Risiken bestehen für Anleger beim Erwerb von Kommunalobligationen?
Obwohl Kommunalobligationen oft als besonders sicher gelten, bestehen für Anleger rechtliche Risiken, die beachtet werden müssen. Dazu zählen Änderungen im Haushaltsrecht oder bei der Kommunalaufsicht, die sich auf die Zahlungsfähigkeit der Kommune auswirken können. Im Fall wirtschaftlicher Schwierigkeiten können Zahlungen zeitlich verzögert erfolgen. Zudem ist das Klagerisiko nicht zu unterschätzen: Anleger müssen eventuelle Ansprüche gegen eine handelnde Kommune oftmals langwierig und unter Berücksichtigung verwaltungsrechtlicher Vorschriften durchsetzen. Auch nachrangige Ansprüche oder Ausschlussfristen können, abhängig von der konkreten Ausgestaltung der Emissionsbedingungen, rechtliche Nachteile für Anleger bedeuten.
Welche Rolle spielt die Kommunalaufsicht im Zusammenhang mit Kommunalobligationen?
Die Kommunalaufsicht dient insbesondere der Sicherstellung einer rechtmäßigen und wirtschaftlichen Haushaltsführung der Kommunen, einschließlich der Emission von Kommunalobligationen. Sie überprüft im Vorfeld die rechtliche Zulässigkeit der Emission, genehmigt in vielen Bundesländern die Aufnahme von Krediten oder die Ausgabe entsprechender Wertpapiere und kann mit Weisungen oder Anordnungen eingreifen, falls Verstöße gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen oder Übermaßverschuldung vorliegen. Nach Emission überwacht die Kommunalaufsicht die Verwendung der aufgenommenen Mittel und kann bei rechtswidrigem Verhalten Sanktionen bis hin zur Anordnung besonderer haushaltswirtschaftlicher Maßnahmen verhängen.
