Kartellverwaltungsverfahren

Begriff und Bedeutung des Kartellverwaltungsverfahrens

Das Kartellverwaltungsverfahren ist ein Verfahren der öffentlichen Verwaltung, das der Durchsetzung und Kontrolle des Kartellrechts dient. Seine Aufgabe besteht in der Überwachung, Durchsetzung und gegebenenfalls Ahndung von Verstößen gegen kartellrechtliche Vorschriften. Ziel des Verfahrens ist es, den Wettbewerb in einem Markt aufrechtzuerhalten und zu schützen sowie faire Marktbedingungen zu sichern. In Deutschland vollzieht sich das Kartellverwaltungsverfahren insbesondere nach den Bestimmungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB).

Rechtsgrundlagen des Kartellverwaltungsverfahrens

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)

Das zentrale Regelungswerk für Kartellverwaltungsverfahren in Deutschland ist das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Dieses Gesetz richtet sich gegen Absprachen, missbräuchliches Verhalten marktbeherrschender Unternehmen sowie unzulässige Zusammenschlüsse und regelt das Verfahren zur Kontrolle und Ahndung solcher Wettbewerbsverstöße.

Weitere Rechtsquellen

Neben dem GWB finden bei grenzüberschreitenden Sachverhalten und übergeordneten rechtlichen Vorgaben auch die Vorschriften der Europäischen Union, insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 zur Anwendung der Artikel 101 und 102 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Anwendung. Die einschlägigen Regelungen zum Verwaltungsverfahren werden ferner durch allgemeine Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) ergänzt, soweit das GWB keine spezielleren Bestimmungen enthält.

Ablauf des Kartellverwaltungsverfahrens

Das Kartellverwaltungsverfahren gliedert sich in verschiedene Phasen. Es wird in der Regel von einer Kartellbehörde, in Deutschland vorwiegend vom Bundeskartellamt, durchgeführt. Die grundlegenden Schritte sind nachfolgend aufgeführt:

Einleitung des Verfahrens

Die Einleitung kann erfolgen

• auf Antrag eines Betroffenen oder Dritten,
• durch eine Anzeige bei der Behörde,
• oder von Amts wegen durch die Kartellbehörde selbst bei Vorliegen von Anhaltspunkten für kartellrechtswidrige Verhaltensweisen.

Ermittlungsverfahren

Nach Einleitung des Verfahrens folgt das Ermittlungsverfahren. Die Behörde ist berechtigt, alle erforderlichen Maßnahmen zur Aufklärung des Sachverhalts zu ergreifen. Hierzu zählen insbesondere:

• Anforderung von Auskünften (§ 59 GWB),
• Durchsuchungen und Beschlagnahmen (§ 58 GWB),
• Anhörungen der Beteiligten,
• Zeugenbefragungen und Gutachten.

Die Beteiligten sind verpflichtet, an der Aufklärung mitzuwirken und die erbetenen Auskünfte zu erteilen, soweit keine berechtigten Gründe zur Verweigerung bestehen.

Stellungnahme und Anhörung

Die betroffenen Unternehmen oder Personen können sich im Verfahren zur Sache äußern. Das Anhörungsrecht ist ein elementarer Bestandteil des rechtlichen Gehörs und gewährleistet, dass die Entscheidungsfindung unter Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten erfolgt.

Entscheidung der Kartellbehörde

Nach Abschluss der Ermittlungen trifft die Kartellbehörde ihre Entscheidung. Sie kann:

• das Verfahren einstellen,
• Abhilfemaßnahmen anordnen,
• Verbote aussprechen,
• oder Bußgelder verhängen.

Die getroffenen Entscheidungen werden den Beteiligten zugestellt und begründet. Unter bestimmten Voraussetzungen ist die Veröffentlichung der Entscheidung vorgesehen.

Rechtsmittel und Rechtsschutz

Gegen die Entscheidungen der Kartellbehörde kann innerhalb festgelegter Fristen Rechtsbehelf eingelegt werden. Zuständig ist in erster Instanz das Oberlandesgericht, im Regelfall das Oberlandesgericht Düsseldorf (§ 63 ff. GWB). Im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens wird die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen der Kartellbehörde überprüft.

Beteiligte im Kartellverwaltungsverfahren

Beteiligte des Verfahrens

Zu den Beteiligten zählen:

• Unternehmen und Unternehmensvereinigungen, gegen die sich das Verfahren richtet,
• sonstige unmittelbar Betroffene (z.B. Abnehmer, Wettbewerber),
• durch das Gesetz bestimmte weitere Beteiligte.

Rolle des Bundeskartellamtes

Das Bundeskartellamt ist die zentrale deutsche Kartellbehörde. Es leitet das Verfahren, führt Ermittlungen durch, erlässt Entscheidungen und überwacht deren Umsetzung. In bestimmten Fällen sind auch die Landesbehörden, die Europäische Kommission oder andere nationale Wettbewerbsbehörden innerhalb der EU zuständig.

Besonderheiten und spezielle Verfahrensarten

Missbrauchsverfahren

Einen wichtigen Bereich des Kartellverwaltungsverfahrens bilden die Missbrauchsverfahren. Sie beziehen sich vor allem auf den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung (§ 19 GWB) oder auf relative Marktmacht (§ 20 GWB). In diesen Verfahren wird geprüft, ob marktmächtige Unternehmen ihre Stellung gegenüber Wettbewerbern oder Marktpartnern missbräuchlich ausnutzen.

Fusionskontrollverfahren

Im Rahmen der Fusionskontrolle überprüft das Bundeskartellamt Zusammenschlussvorhaben von Unternehmen mit grenzwertiger Marktbedeutung auf ihre Vereinbarkeit mit kartellrechtlichen Vorgaben (§§ 35 ff. GWB). Ziel ist der Erhalt funktionsfähiger Wettbewerbsstrukturen. Das Fusionskontrollverfahren stellt eine spezielle Form des Kartellverwaltungsverfahrens mit eigenständigen Verfahrensregeln dar, darunter Meldepflichten, Fristen und Prüfungsphasen (Vorprüfung, Hauptprüfphase).

Bußgeldverfahren

Für die Ahndung schwerwiegender Verstöße ist das Bußgeldverfahren bedeutsam. Es folgt den Vorgaben des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) und des GWB. Die Behörde kann empfindliche Geldbußen gegen Unternehmen und natürliche Personen verhängen.

Verfahrensgrundsätze und Rechte der Beteiligten

Grundsatz des rechtlichen Gehörs

Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Behörde, allen Beteiligten die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen. Dieses Recht wird durch Akteneinsicht, Anhörungen und Begründungspflichten umgesetzt.

Amtsermittlung und Beweisaufnahme

Das Verfahren folgt dem Amtsermittlungsgrundsatz, das heißt, die Kartellbehörde ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen und ist nicht an Parteivortrag gebunden. Die Behörde ist berechtigt, alle zur Sachverhaltsaufklärung geeigneten Beweismittel heranzuziehen.

Geheimhaltung und Akteneinsicht

Das GWB sieht besondere Geheimhaltungsinteressen, insbesondere bei Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, vor. Die Akteneinsicht ist in solchen Fällen eingeschränkt, aber grundsätzlich zu gewähren, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

Bedeutung des Kartellverwaltungsverfahrens in der Praxis

Das Kartellverwaltungsverfahren ist ein zentrales Instrument zur Gewährleistung eines unverfälschten Wettbewerbs im Sinne einer funktionierenden Marktwirtschaft. Es schützt Verbraucher und Marktteilnehmer vor Kartellen, Preisabsprachen und Marktmachtmissbrauch, sichert wettbewerbliche Marktstrukturen und trägt zur Innovationsförderung bei. Auf europäischer Ebene wirkt das Verfahren grenzüberschreitend, um einheitliche Wettbewerbsbedingungen innerhalb der EU zu schaffen.

Literatur und weiterführende Quellen

• Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)
• Verordnung (EG) Nr. 1/2003
• Bundeskartellamt: Verfahrensleitfäden und Veröffentlichungen
• Literatur zu Grundzügen und Praxis des Kartellrechts

Durch die umfassende Betrachtung aller relevanten Aspekte liefert dieser Beitrag eine tiefgehende Übersicht über das Kartellverwaltungsverfahren, dessen geregelte Abläufe, Beteiligte und Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft.

Häufig gestellte Fragen

Welche Rechte haben Beteiligte während eines Kartellverwaltungsverfahrens?

Beteiligte eines Kartellverwaltungsverfahrens, wie Unternehmen, deren Rechtsvertreter oder sonstige Betroffene, verfügen über ein breites Spektrum an Rechten, die sich im Wesentlichen aus den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), der Kartellgesetze (primär GWB, also Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), dem Grundgesetz und einschlägigen EU-Verordnungen ableiten. Zu den wichtigsten Rechten zählen das Recht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG), das Akteneinsichtsrecht nach § 29 VwVfG bzw. im Verfahren nach § 56 GWB sowie das Recht auf anwaltlichen Beistand. Darüber hinaus besteht ein Anspruch auf eine umfassende Information über die gegen sie gerichteten Vorwürfe; etwaige Eingriffsbefugnisse der Behörde müssen verhältnismäßig und durch Gesetz gedeckt sein. Betroffene Unternehmen haben ferner das Recht, Erklärungen und Stellungnahmen abzugeben und Beweisanträge zu stellen. Ebenso stehen ihnen unter bestimmten Voraussetzungen Rechtsmittel wie Widerspruch, Beschwerde und Klage offen, deren Zulässigkeit und Umfang sich nach den jeweiligen Verfahrensstufen bestimmen. Der Grundsatz des fairen Verfahrens ist stets zu wahren, ebenso das Recht auf ein rechtsstaatliches Verfahren und gegebenenfalls effektiven Rechtsschutz vor Gerichten.

Wie wird die Beweisaufnahme in einem Kartellverwaltungsverfahren durchgeführt?

Die Beweisaufnahme in einem Kartellverwaltungsverfahren folgt grundsätzlich den Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts und den speziellen Vorgaben des GWB. Das Verfahren ist von Amts wegen zu klären, d.h., die Kartellbehörde hat sowohl belastende als auch entlastende Umstände zu ermitteln (§ 24 VwVfG, § 57 GWB). Das bedeutet, dass die Beweisaufnahme nicht ausschließlich auf die von den Parteien vorgelegten Tatsachen beschränkt ist, sondern eigenständig durch die Behörde erfolgt. Beweismittel können insbesondere Urkunden, Zeugen, sachverständige Gutachten, Augenscheinsobjekte oder die Durchführung von Durchsuchungen sein. Die Beweiswürdigung obliegt der Kartellbehörde, wobei sie sich an rechtsstaatliche Grundsätze, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Objektivität, halten muss. Erhobenene Beweise müssen dokumentiert und den Beteiligten zugänglich gemacht werden, um das rechtliche Gehör zu sichern. Verwertungsverbote greifen, wenn beispielsweise Beweise unter Verstoß gegen zwingende Verfahrensvorschriften erhoben wurden, insbesondere bei schwerwiegenden Grundrechtsverletzungen.

Welche Pflichten treffen Unternehmen während eines laufenden Kartellverwaltungsverfahrens?

Unternehmen, gegen die ein Kartellverwaltungsverfahren geführt wird, treffen verschiedene Mitwirkungspflichten, deren Umfang sich aus dem jeweiligen Stand des Verfahrens und der konkreten Verfahrensart ergibt. Grundsätzlich besteht nach den Vorschriften des GWB – etwa § 59 GWB – eine Pflicht zur Auskunftserteilung und Vorlage von Unterlagen. Diese Pflichten sind jedoch durch das Grundrecht auf Schutz vor Selbstbelastung (nemo tenetur-Grundsatz) begrenzt; Unternehmen müssen keine Aussagen tätigen oder Unterlagen vorlegen, durch die sie sich oder Beschäftigte einer Ordnungswidrigkeit oder Straftat aussetzen würden. Ebenso sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse soweit wie möglich zu wahren. Unternehmen müssen Anordnungen der Behörde nachkommen, wie z.B. das Dulden und Ermöglichen von Durchsuchungsmaßnahmen. Verweigern sie dies ohne triftigen Grund, kann die Behörde Zwangsmittel nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtlichen Zwangs, insbesondere Zwangsgeld, verhängen.

Welche Abwehrmöglichkeiten bestehen gegen behördliche Maßnahmen im Kartellverwaltungsverfahren?

Gegen behördliche Maßnahmen im Rahmen des Kartellverwaltungsverfahrens stehen den Betroffenen verschiedene Abwehrmöglichkeiten offen. Je nach Art und Eingriffsintensität der Maßnahme kann zunächst – soweit vorgesehen – ein Widerspruch bei der jeweiligen Behörde eingelegt werden. Überdies können Eilanträge beim zuständigen Verwaltungs- oder Kartellgericht auf Aussetzung oder Aufhebung der Maßnahme gestellt werden. Bei schwerwiegenden Eingriffen, etwa Durchsuchungsanordnungen, besteht zudem die Möglichkeit der Anfechtung per Beschwerde gemäß § 63 GWB. Im Hauptsacheverfahren kann Klage erhoben werden, wobei insbesondere die Anfechtungsklage gegen belastende Verwaltungsakte nach den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bzw. des GWB in Betracht kommt. Die gerichtliche Überprüfung umfasst dabei sowohl die formellen Voraussetzungen als auch die materielle Rechtmäßigkeit der Maßnahme, insbesondere hinsichtlich der Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze.

Welche Rechtsmittel stehen nach Abschluss eines Kartellverwaltungsverfahrens zur Verfügung?

Nach Abschluss eines Kartellverwaltungsverfahrens können die Beteiligten unterschiedliche Rechtsmittel nutzen, abhängig von der ergangenen Entscheidung und dem jeweiligen Instanzenweg. Gegen Entscheidungen des Bundeskartellamts ist im Regelfall die Beschwerde nach § 63 GWB zulässig, über die das Oberlandesgericht (meist das OLG Düsseldorf) entscheidet. Gegen die Entscheidung des Oberlandesgerichts kann – beschränkt auf Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung – Rechtsbeschwerde zum Bundesgerichtshof erhoben werden (§ 74 GWB). In Einzelfällen können zudem einstweilige Rechtschutzanträge gemäß §§ 35 ff. GWB (Eilverfahren) oder verwaltungsrechtliche Normen eingelegt werden. Werden Entscheidungen auf europäischer Ebene gefällt, sind ergänzend die Beschwerdemechanismen der EU-Kommission bzw. der Europäischen Gerichte (EuG und EuGH) zu beachten.

Welche Bedeutung hat das Akteneinsichtsrecht im Kartellverwaltungsverfahren?

Das Akteneinsichtsrecht ist eine zentrale Verfahrensgarantie im Kartellverwaltungsverfahren. Es dient dazu, den Beteiligten eine sachgerechte Verteidigung gegen die Vorwürfe zu ermöglichen und das rechtliche Gehör zu gewährleisten. Das Recht auf Akteneinsicht erstreckt sich in der Regel auf alle schriftlichen und elektronischen Aktenbestandteile, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können (§ 56 GWB, § 29 VwVfG). Einschränkungen bestehen hinsichtlich vertraulicher Informationen, insbesondere Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen Dritter sowie interner behördlicher Überlegungen. Die Behörde hat im Rahmen einer Interessenabwägung über den Umfang der Akteneinsicht zu entscheiden und muss Ablehnungen grundsätzlich begründen. Gerichtlich kann gegen die Verweigerung der Akteneinsicht vorgegangen werden. Das Akteneinsichtsrecht trägt entscheidend zur Sicherung der Waffengleichheit zwischen Behörde und Betroffenen bei.

Unter welchen Voraussetzungen kann es zu einer einvernehmlichen Verfahrensbeendigung („Settlement“) kommen?

Eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung, auch „Settlement“ genannt, ist im deutschen Kartellrecht ebenso wie im europäischen Kartellrecht möglich. Voraussetzung dafür ist grundsätzlich die Bereitschaft der betroffenen Unternehmen zur Kooperation und die Anerkennung des festgestellten Sachverhalts sowie der dargestellten Rechtsverstöße. Die konkrete Ausgestaltung eines Settlements unterliegt den Vorgaben des Bundeskartellamts bzw. der EU-Kommission, die spezielle Leitlinien ausgeben. Im Regelfall profitieren kooperationsbereite Unternehmen von einer spürbaren Bußgeldreduktion. Ein Settlement setzt voraus, dass die Behörde und die Beteiligten in einer förmlichen Vereinbarung die wesentlichen Verfahrensfragen, etwa Sanktionshöhe und Verfahrensverlauf, regeln. Ein Rechtsmittelverzicht kann Bestandteil eines solchen Vergleichs sein, entbindet die Behörde jedoch nicht davon, das Verfahren nach rechtsstaatlichen Grundsätzen durchzuführen. Settlements bedeuten weder einen Freispruch noch einen Wegfall der Sanktion, sondern ermöglichen einen verkürzten und für beide Seiten planbaren Abschluss des Verfahrens.