Inländerdiskriminierung

Begriff und Definition der Inländerdiskriminierung

Die Inländerdiskriminierung ist ein rechtlicher Begriff und bezeichnet eine Benachteiligung oder Schlechterstellung von Staatsangehörigen eines Staates gegenüber ausländischen natürlichen oder juristischen Personen. Diese Diskriminierung tritt auf, wenn staatliche Maßnahmen oder Rechtsvorschriften Ausländer bessergestellt werden als die eigenen Staatsbürger. Inländerdiskriminierung steht damit im Gegensatz zum Grundsatz der Inländergleichbehandlung, nach dem die eigenen Staatsangehörigen zumindest nicht schlechter gestellt werden dürfen als Ausländer.

Das Phänomen der Inländerdiskriminierung ist besonders im Kontext des Europarechts und des internationalen Wirtschaftsrechts von Bedeutung. Vor allem in Staaten, die Teil internationaler Freihandelsabkommen sind, kann es aufgrund der sogenannten Meistbegünstigungsklausel oder der Gleichbehandlungspflichten bei umgesetzter ausländischer Rechtsetzung zu Benachteiligungen der eigenen Staatsbürger kommen. Die Inländerdiskriminierung ist dabei keine Diskriminierung im klassischen Sinn, da sie im Gegensatz zur Ausländerdiskriminierung nicht die Schlechterstellung von Fremden, sondern die von Eigenen betrifft.

Rechtsgrundlagen der Inländerdiskriminierung

Inländerdiskriminierung im deutschen Recht

Im deutschen Recht besteht keine ausdrückliche gesetzliche Regelung zur Inländerdiskriminierung. Der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Artikel 3 Grundgesetz (GG) kommt auch den eigenen Staatsangehörigen zugute. Eine benachteiligende Behandlung gegenüber Ausländern kann verfassungsrechtlich problematisch sein und im Widerspruch zum allgemeinen Gleichbehandlungsgebot stehen.

Allerdings kann es im Rahmen der Anwendung von europarechtlichen Vorgaben und internationalen Abkommen zu Konstellationen kommen, bei denen Ausländer aufgrund günstigeren Rechtsstatus bessergestellt werden als Deutsche. Dies betrifft häufig Bereiche wie das Steuerrecht, das Sozialrecht oder das Vergaberecht.

Inländerdiskriminierung im Europarecht

Im Recht der Europäischen Union ist die Thematik der Inländerdiskriminierung besonders relevant. Der Grundsatz des Diskriminierungsverbots in den EU-Verträgen bezieht sich in erster Linie auf die Gleichbehandlung von Inländern und Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten. Wenn durch nationale Vorschriften oder durch die Umsetzung von Richtlinien eine Besserstellung von EU-Ausländern gegenüber den Staatsangehörigen des eigenen Landes eintritt, spricht man von Inländerdiskriminierung.

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hat insbesondere verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten gehalten sind, derartigen Benachteiligungen entgegenzuwirken. Gleichwohl entstehen durch spezielle EU-Rechte wie etwa die Niederlassungsfreiheit, die Arbeitnehmerfreizügigkeit oder die Warenverkehrsfreiheit Situationen, in denen möglicherweise eigene Staatsangehörige schlechter gestellt werden als Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten, sofern diese unter das spezifische Schutzregime der Grundfreiheiten fallen.

Beispiel: Umgekehrte Diskriminierung im Steuerrecht

Eine typische Erscheinung der Inländerdiskriminierung ist die sogenannte „umgekehrte Diskriminierung“. Dies tritt insbesondere dann auf, wenn nationale steuerliche Vergünstigungen oder Regelungen – infolge der Bindung an EU-rechtliche Nichtdiskriminierungspflichten – nur für grenzüberschreitende Sachverhalte, nicht aber für rein innerstaatliche Konstellationen gelten. Hierdurch können eigene Staatsangehörige oder rein inländische Sachverhalte von steuerlichen Vorteilen ausgeschlossen sein, die für ausländische oder grenzüberschreitende Situationen bestehen.

Soziale Rechte und Inländerdiskriminierung

Auch im Bereich sozialer Rechte, etwa beim Zugang zu sozialen Leistungen oder Förderungen, kann es zu einer Besserstellung von Unionsbürgern gegenüber Staatsangehörigen kommen, wenn europarechtliche Vorgaben die Gleichbehandlung gebieten, aber nationale Regelungen nicht entsprechend angepasst werden.

Inländerdiskriminierung im internationalen Recht

Im Kontext internationaler Handelsabkommen und Investitionsschutzabkommen kann Inländerdiskriminierung auftreten, wenn ausländische Investoren durch völkerrechtliche Verträge bessergestellt werden als inländische Investoren. Dies geschieht etwa durch Investitionsschutzgarantien oder Schiedsverfahren, die nur ausländischen Rechtsträgern offenstehen.

Internationale Organisationen wie die Welthandelsorganisation (WTO) verfolgen mit der Meistbegünstigungsklausel und dem Gleichbehandlungsgrundsatz das Ziel, Benachteiligungen ausländischer Anbieter zu verhindern, schließen aber ausdrücklich die Inländerdiskriminierung nicht aus, sofern für Ausländer keine schlechtere Behandlung als für Inländer erfolgt.

Rechtspolitische Diskussion und praktische Bedeutung

Gründe und Erscheinungsformen

Die Ursachen für Inländerdiskriminierung liegen häufig in der übermäßigen oder fehlerhaften Umsetzung von Gleichbehandlungs- und Antidiskriminierungsvorgaben des Unionsrechts oder internationaler Verträge. Sie kann bewusst oder unbewusst durch nationale Gesetzgebung entstehen.

Praktische Relevanz hat die Thematik insbesondere in folgenden Bereichen:

• Steuerrecht (unterschiedliche steuerliche Vergünstigungen)
• Sozialrecht (Zugang zu Sozialleistungen, Förderungen)
• Vergaberecht (Teilnahmerechte bei öffentlichen Ausschreibungen)
• Wirtschaftsrecht (Investitionsschutzabkommen)

Verfassungsrechtliche Würdigung

Die verfassungsrechtliche Diskussion zur Inländerdiskriminierung beschäftigt sich vor allem mit der Frage, ob und inwieweit der Gleichheitssatz aus Art. 3 GG eine Pflicht des Gesetzgebers begründet, derartige Benachteiligungen durch Angleichung der innerstaatlichen Regelung zu beseitigen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung sieht bislang jedoch keine generelle verfassungsrechtliche Verpflichtung, Inländerdiskriminierungen zu verhindern; gleichwohl wird im Einzelfall eine Anpassung nationaler Regelungen gefordert, sofern die Benachteiligung nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann.

Zusammenfassung

Inländerdiskriminierung beschreibt die rechtliche Situation, in der Staatsangehörige eines Landes gegenüber Ausländern benachteiligt werden. Diese Konstellation tritt vor allem im Zusammenhang mit europarechtlichen Gleichbehandlungsvorgaben und internationalen Abkommen auf. Das Phänomen ist in verschiedenen Rechtsgebieten – wie dem Steuer-, Sozial- und Wirtschaftsrecht – von praktischer Bedeutung und wirft insbesondere verfassungsrechtliche Fragen hinsichtlich des Gleichbehandlungsgrundsatzes auf. Während eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zur Verhinderung von Inländerdiskriminierung fehlt, ist ihre Vermeidung vor allem durch Anpassung der nationalen Vorschriften an die Vorgaben des Unionsrechts und des Völkerrechts möglich und Gegenstand der rechtswissenschaftlichen Debatte.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen bestehen zum Schutz vor Inländerdiskriminierung im deutschen Recht?

Das deutsche Recht kennt das Diskriminierungsverbot, welches sich unter anderem aus dem Grundgesetz, speziell aus Artikel 3, ergibt. Demnach sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich, und niemand darf wegen seiner Herkunft, Abstammung oder anderer Merkmale benachteiligt werden. Inländerdiskriminierung bezeichnet Fälle, in denen deutsche Staatsangehörige im Vergleich zu Ausländern benachteiligt werden. Im juristischen Kontext findet sich das Diskriminierungsverbot auch in weiteren Vorschriften wieder, wie dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG), das jedoch vorrangig den Diskriminierungsschutz für ethnische Herkunft, Geschlecht, Religion usw. regelt und weniger auf Staatsangehörigkeit abstellt. Vereinzelt finden sich Spezialregelungen, beispielsweise im Hochschulzugangsrecht oder im Bereich sozialrechtlicher Leistungen, die die Gleichstellung deutscher Staatsbürger gegenüber Ausländern sichern sollen, soweit nicht aus völkerrechtlichen Verpflichtungen (z.B. EU-Recht) Ausnahmen bestehen. Im Ergebnis ist ein unmittelbarer Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot dann gegeben, wenn staatliche oder private Stellen ohne sachlichen Grund Deutsche gegenüber Nichtdeutschen benachteiligen.

Welche typischen Anwendungsfälle von Inländerdiskriminierung werden vor deutschen Gerichten verhandelt?

Vor deutschen Gerichten werden Fälle von Inländerdiskriminierung typischerweise dann verhandelt, wenn Deutsche gegenüber Ausländern weniger günstige Rechtspositionen einnehmen. Klassisches Beispiel ist das Hochschulzulassungsrecht, bei dem ausländische Studienbewerber teilweise im Rahmen von Quoten oder Sonderregelungen bevorzugt behandelt werden können. Ebenso gibt es vereinzelt Streitigkeiten im Bereich der Vergabe von Sozialleistungen oder Fördermaßnahmen, wo deutsche Antragsteller benachteiligt werden, etwa zugunsten von EU-Bürgern oder Geflüchteten. Ein weiteres Praxisfeld sind der öffentliche Wohnungsbau oder andere staatlich geförderte Projekte, in denen möglicherweise Quotenregelungen für Ausländer vorgesehen werden. Die Gerichte prüfen hierbei stets die Vereinbarkeit mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz und wägen ab, ob die betreffende Ungleichbehandlung sachlich gerechtfertigt ist.

Wann kann Inländerdiskriminierung ausnahmsweise rechtlich zulässig sein?

Nicht jede Ungleichbehandlung von Inländern und Ausländern ist per se rechtswidrig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Fachgerichte ist eine unterschiedliche Behandlung dann zulässig, wenn sie durch einen hinreichend gewichtigen, sachlichen Grund gerechtfertigt ist. Ein solcher Grund kann etwa in der Erfüllung völkerrechtlicher oder europarechtlicher Verpflichtungen liegen, wie sie aus EU-Richtlinien oder internationalen Abkommen erwachsen. Auch spezifische Fördermaßnahmen für Ausländer, wie Integrationshilfen oder Programme für Geflüchtete, können gerechtfertigt sein, wenn sie auf besonderen Bedarfslagen beruhen. Die Rechtsprechung verlangt jedoch eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung, sodass eine Ungleichbehandlung stets das letzte Mittel darstellen muss.

Welche Klagemöglichkeiten bestehen für Betroffene von Inländerdiskriminierung?

Betroffene, die sich durch Inländerdiskriminierung benachteiligt fühlen, können je nach Einzelfall verschiedene Rechtswege beschreiten. Gegen Akte der öffentlichen Gewalt steht meistens der Verwaltungsrechtsweg offen, beispielsweise in Form einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage vor den Verwaltungsgerichten. Im privaten Bereich, etwa im Zivilrechtsverkehr, kann unter Umständen eine Klage auf Unterlassung oder Schadensersatz nach § 823 BGB (Schutzgesetzverletzung) oder unter Berufung auf das AGG in Betracht kommen, wobei letzteres regelmäßig nicht die Staatsangehörigkeit als explizites Diskriminierungsmerkmal aufführt. Die Chancen einer erfolgreichen Klage hängen maßgeblich von den Umständen des Einzelfalls und der jeweiligen Interessenabwägung ab.

Gibt es auf europarechtlicher Ebene Vorschriften, die Inländerdiskriminierung betreffen?

Im Europarecht ist die Diskriminierungstatbestände primär aus Sicht der Unionsbürger relevant, d.h., das Diskriminierungsverbot schützt Unionsbürger, die sich in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten. Die Gleichbehandlung von Unionsbürgern und Inländern ist ein zentrales Prinzip (Artikel 18 und 21 AEUV). Das Unionsrecht verlangt, dass Staatsangehörige aller Mitgliedstaaten, die sich rechtmäßig in Deutschland aufhalten, im Hinblick auf Sozialleistungen, Hochschulzugang und Arbeitnehmerrechte gleich behandelt werden wie Deutsche. Fälle, in denen Deutsche hinter EU-Ausländern zurücktreten, müssen daher unter Berücksichtigung der relevanten EU-Vorgaben betrachtet werden. Eine explizite Regelung zum Schutz deutscher Staatsangehöriger vor Benachteiligungen durch Bevorzugung von EU-Ausländern gibt es im EU-Recht aber nicht; sie wird jedoch als Ausprägung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes mit geprüft.

Welche Rolle spielen aktuelle Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Inländerdiskriminierung?

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) beschäftigt sich immer wieder mit der Frage der Inländerdiskriminierung, vorrangig dort, wo der Gleichheitssatz des Art. 3 GG berührt ist. In seiner Rechtsprechung hat das BVerfG klargestellt, dass eine Benachteiligung deutscher Staatsbürger gegenüber Ausländern besonderer Rechtfertigung bedarf. Es prüft, ob der Gesetzgeber die Grenzen des Art. 3 GG eingehalten hat und ob eine Differenzierung wirklich durch sachliche Gründe getragen wird. Beispielgebende Entscheidungen betrafen unter anderem den Bereich der Hochschulzulassung oder der Gewährung sozialer Rechte. Das BVerfG betont stets den hohen Rang des Gleichheitssatzes, räumt dem Gesetzgeber aber auch einen Gestaltungsspielraum ein, soweit legitime Zwecke verfolgt werden.

Welche rechtswissenschaftlichen Kontroversen bestehen zum Thema Inländerdiskriminierung?

Innerhalb der Rechtswissenschaft besteht Uneinigkeit darüber, wie weit das Verbot der Inländerdiskriminierung zu fassen ist. Kernpunkt der Diskussion ist, ob und inwiefern deutsche Staatsbürger stets gleich oder besser zu behandeln sind als ausländische Personen, oder ob aufgrund besonderer staatlicher oder gesellschaftlicher Aufgabenstellungen (z.B. Integration, Teilhabe) eine gezielte Besserstellung von Ausländern möglich ist. Strittig ist zudem, inwiefern das AGG erweitert werden müsste, um auch eine etwaige Diskriminierung von Inländern explizit zu erfassen. Die Diskussion betrifft ferner das Verhältnis von nationalem Recht zu europarechtlichen Vorgaben sowie die Reichweite der verfassungsrechtlichen Gleichbehandlung.