Glücksspielstaatsvertrag

Begriff und Bedeutung des Glücksspielstaatsvertrags

Der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) ist ein multilaterales Abkommen der deutschen Bundesländer, das die grundlegende rechtliche Regulierung des Glücksspielwesens in Deutschland bezweckt. Sein Ziel besteht darin, verbindliche Rahmenbedingungen für die Veranstaltung, Vermittlung und den Vertrieb von Glücksspielen zu schaffen. Der Glücksspielstaatsvertrag legt Aspekte wie Zulassung, Überwachung und Sanktionierung von Glücksspielaktivitäten fest und enthält zahlreiche Bestimmungen zum Spieler- und Jugendschutz sowie zur Bekämpfung von Spielsucht, Betrug und weiteren kriminellen Handlungen im Zusammenhang mit Glücksspielen.

Historische Entwicklung des Glücksspielstaatsvertrags

Glücksspielstaatsvertrag 2008 (GlüStV 2008)

Der erste Glücksspielstaatsvertrag trat am 1. Januar 2008 in Kraft. Mit ihm wurde das Glücksspielrecht in Deutschland erstmals umfassend harmonisiert. Hauptziele waren die Begrenzung des Glücksspielangebots, der Schutz von Spielerinnen und Spielern vor Suchtgefahren sowie der Schutz von Minderjährigen. Die ursprünglichen Regelungen führten insbesondere zu einem Monopol für das Staatslotto und schränkten private Veranstalter erheblich ein.

Glücksspielstaatsvertrag 2012 und gesetzliche Übergangsphase

Aufgrund von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), die insbesondere das deutsche Lotteriemonopol kritisierten, wurde der Glücksspielstaatsvertrag mehrfach novelliert. 2012 trat eine überarbeitete Fassung in Kraft, die Pilotprojekte für private Sportwetten vorsah, jedoch noch keine umfassende Öffnung des Online-Marktes brachte. Im Folgenden entstand eine Phase rechtlicher Unsicherheit, da einige Bundesländer – insbesondere Schleswig-Holstein – abweichende Regelungen trafen.

Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021)

Am 1. Juli 2021 trat der Dritte Glücksspielstaatsvertrag, der GlüStV 2021, in Kraft. Dieser stellt die derzeit gültige Fassung dar und bringt eine weitreichende Liberalisierung: Erstmals wurde Online-Glücksspiel (wie virtuelle Automatenspiele und Online-Poker) bundesweit zugelassen, wobei strenge Anforderungen gelten.

Ziele und Grundsätze des Glücksspielstaatsvertrags

Übergeordnete Ziele

Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags orientieren sich an klar definierten gesellschaftlichen und rechtlichen Zielen, die im § 1 GlüStV explizit benannt werden:

• Verhinderung von Glücksspielsucht und Wettsucht: Durch engmaschige Kontrolle und Prävention sollen ausufernde Glücksspielgefahren effektiv eingedämmt werden.
• Begrenzung des Glücksspielangebots: Die Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten soll auf ein gesellschaftlich akzeptables Maß beschränkt bleiben.
• Sicherung des Jugend- und Spielerschutzes: Minderjährige und besonders vulnerable Personen sind umfassend zu schützen.
• Verhinderung und Bekämpfung von betrügerischen und kriminellen Aktivitäten im Zusammenhang mit Glücksspielen.
• Kanalisierung des Spieltriebs: Bürgerinnen und Bürger sollen zu legalen und überwachten Glücksspielangeboten gelenkt werden, um den Schwarzmarkt zu reduzieren.
• Sicherstellung von Integrität, Transparenz und Fairness der angebotenen Glücksspiele.

Anwendungsbereich und Definitionen

Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags erfassen sämtliche öffentlich angebotene Glücksspiele, die der Definition von Glücksspiel nach § 3 GlüStV unterfallen. Glücksspiel im Sinne des Staatsvertrags ist jedes Spiel, bei dem gegen Entgelt die Möglichkeit eines Gewinns besteht und dessen Ausgang ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Erfasst sind insbesondere:

• Lotterien und Ausspielungen
• Sportwetten
• Pferdewetten
• Casino- und Automatenspiele
• Online-Glücksspiele, u.a. virtuelle Automatenspiele und Online-Poker

Zulassung, Erlaubnisse und Lizenzierungsverfahren

Erlaubnispflicht

Alle Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen benötigen nach § 4 GlüStV eine behördliche Erlaubnis. Die Erlaubnispflicht dient der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie dem Schutz der Teilnehmenden. Ausführende Landesbehörden sind für die Erteilung dieser Zulassungen zuständig.

Erlaubnisverfahren

Das Verfahren zur Erteilung von Erlaubnissen ist streng geregelt und prüft insbesondere:

• Persönliche und wirtschaftliche Zuverlässigkeit der antragstellenden Unternehmen
• Nachweis der Einhaltung von Spieler- und Jugendschutzmaßnahmen
• Durchführung technischer und organisatorischer Maßnahmen zur Suchtprävention
• Sicherstellung datenschutzkonformer Verarbeitungsprozesse
• Vorlage eines Sozialkonzepts
• Einhaltung der steuerrechtlichen Vorgaben

Lizenzierung für Online-Glücksspiel

Für Online-Glücksspiele ist eine spezielle behördliche Zulassung erforderlich. Der Glücksspielstaatsvertrag legt für diese Angebote zusätzliche Erlaubnisvoraussetzungen fest, wie z. B. Einsatz- und Verlustlimits, Verbot von parallelem Spielen sowie Werbebeschränkungen.

Kontrolle, Überwachung und Aufsicht

Zur Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen ist die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) zuständig, mit Sitz in Halle (Saale). Diese sorgt für die zentrale Erfassung, Überprüfung und gegebenenfalls Sanktionierung zugelassener Anbieter und ahndet Verstöße gegen die Regulierungsauflagen.

Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz

Glücksspiel- und Suchtprävention

Zur Erreichung des Schutzes besonders gefährdeter Gruppen sind im Glücksspielstaatsvertrag zahlreiche Vorgaben verankert:

• Verpflichtende Kundenregistrierung und Identitätsprüfung
• Zentrale Sperrdatei (OASIS): Spielerinnen und Spieler können sich selbst sperren oder gesperrt werden, wenn Anhaltspunkte für Suchtverhalten vorliegen
• Einsatzlimits, Verlustlimits und Zwangspausen
• Verbot unzulässiger Werbeformen, insbesondere mit Blick auf Jugendliche

Maßnahmen zur Prävention von Geldwäsche und Betrug

Glücksspielanbieter müssen nachweisen, dass sie dem Geldwäschegesetz (GwG) entsprechende Maßnahmen implementieren. Dies umfasst die Überwachung von Ein- und Auszahlungen sowie Mechanismen zur Verhinderung von Manipulationen und Betrugsversuchen.

Sanktionen und Rechtsfolgen bei Verstößen

Verstöße gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags können verwaltungsrechtliche und strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen. Sanktionsmöglichkeiten sind unter anderem:

• Widerruf der Erlaubnis und Untersagung des Geschäftsbetriebs
• Bußgelder
• Einleitung von Strafverfahren
• Sperrung illegaler Internetangebote (Website-Sperren)

Glücksspielstaatsvertrag und Europarecht

Der Glücksspielstaatsvertrag muss mit dem europäischen Recht, insbesondere der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV, vereinbar sein. Mehrere Änderungen erfolgten als Reaktion auf Richtlinien und Urteile des Europäischen Gerichtshofs, welche die Beschränkungen und Monopole einzelner Glücksspielarten infrage stellten. Die deutsche Glücksspielregulierung muss daher stets so ausgestaltet sein, dass sie nicht gegen höherrangige EU-Normen verstößt, insbesondere im Hinblick auf Diskriminierungs- und Transparenzverbote.

Ausblick und Reformbedarf

Der Glücksspielmarkt unterliegt fortlaufend einer dynamischen Entwicklung, insbesondere durch technologische Innovationen im Online-Bereich. Der Gesetzgeber berücksichtigt neue Herausforderungen durch regelmäßige Evaluationen und mögliche Anpassungen des Glücksspielstaatsvertrags. Die Wirksamkeit der Regulierung, insbesondere zum Schutz vor Spielsucht und dem Eindämmen des Schwarzmarktes, bleibt weiter Gegenstand gesellschaftlicher und politischer Auseinandersetzung.

Zusammenfassung:
Der Glücksspielstaatsvertrag ist das zentrale rechtliche Instrument zur Regulierung des Glücksspielwesens in Deutschland. Er legt verbindliche Rahmenbedingungen für den Glücksspielmarkt fest, regelt Zulassung, Überwachung, Sanktionierung und Schutzmaßnahmen und sorgt durch entsprechende Behördenstrukturen und Schutzmaßnahmen für einen Ausgleich zwischen den Interessen der Anbieter, der Teilnehmenden und des Staates. Die Einhaltung der Bestimmungen sichert ein kontrolliertes und verantwortungsbewusstes Angebot von Glücksspielen sowie einen umfassenden Schutz vor Glücksspielsucht, Betrug und anderen damit verbundenen Gefahren.

Häufig gestellte Fragen

Welche Rolle spielt die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags?

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ist seit Juli 2021 als zentrale Aufsichts- und Vollzugsbehörde für das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV 2021) tätig. Ihre Hauptaufgaben umfassen die Erteilung und Überwachung von Erlaubnissen für private Glücksspielanbieter, die Bekämpfung illegalen Glücksspiels, die Umsetzung technischer und administrativer Vorgaben des Gesetzes sowie die Führung von Sperrdateien zur Spielsuchtprävention. Die GGL nimmt Meldungen über Verstöße entgegen, führt Verfahren zur Sperrung illegaler Angebote im Internet durch (z. B. IP-Blocking und Zahlungsblocking), überwacht die ordnungsgemäße Einführung und Nutzung der technischen Systeme zur Verhinderung von Manipulation und Geldwäsche und setzt Maßnahmen zur Einhaltung von Jugendschutz und Spielerschutz um. Ihre Tätigkeit erstreckt sich auf sämtliche Glücksspielarten, die bundesrechtlich geregelt sind, mit Ausnahme des terrestrischen Automatenspiels, das weiterhin in die Zuständigkeit der Länder fällt. Die GGL ist berechtigt, bei Verstößen gegen die Bestimmungen des GlüStV Anordnungen zu treffen und Bußgelder zu verhängen.

Wie sieht der rechtliche Rahmen für erlaubte Online-Glücksspiele laut Glücksspielstaatsvertrag aus?

Der GlüStV 2021 erlaubt erstmals bundeseinheitlich verschiedene Arten von Online-Glücksspielen, darunter virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten, sofern diese über eine entsprechende bundesweite Erlaubnis verfügen. Die Erteilung dieser Erlaubnisse ist an strenge regulatorische Vorgaben geknüpft. Vorgeschrieben sind u.a. Einzahlungs- und Einsatzlimits (monatlich 1.000 Euro pro Spieler, mit Ausnahmen unter bestimmten Bedingungen), Maßnahmen zur Suchtprävention, Sperrsysteme für Spieler (OASIS), Identifizierungsverfahren zur Altersverifizierung sowie technische Maßnahmen zur Gewährleistung von Fairness und Manipulationsschutz. Zudem dürfen Werbemaßnahmen für Glücksspiele nur eingeschränkt und unter bestimmten Auflagen erfolgen, etwa mit ausdrücklicher Warnung vor Suchtgefahren und Ausschluss Minderjähriger. Ohne eine von der GGL ausgestellte Erlaubnis ist das Anbieten, Vermitteln oder Organisieren von Online-Glücksspielen weiterhin strafbar (§ 284 StGB).

Welche rechtlichen Anforderungen müssen Glücksspielanbieter gemäß dem Glücksspielstaatsvertrag erfüllen?

Glücksspielanbieter müssen umfassende Anforderungen erfüllen, um eine Erlaubnis zum Betrieb ihres Angebots zu erhalten und aufrechtzuerhalten. Zu den wesentlichen Anforderungen zählen: Finanzielle Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Veranstalters, Nachweis eines Ausschlusses des Einflusses krimineller Aktivitäten (etwa Geldwäscheprävention), technische Sicherungsvorkehrungen zum Spielerschutz (wie Einsatzlimits, Panik-Button, Session-Limits), Teilnahme am zentralen Spielersperrsystem (OASIS), Erfüllung von Vorgaben zum Jugend- und Datenschutz, Gewährleistung der Transparenz über Gewinnchancen und Spielregeln sowie eine rechtskonforme Gestaltung der Werbung. Verstöße gegen diese Anforderungen können zur Erlaubnisentziehung, zu Bußgeldern oder strafrechtlicher Verfolgung führen.

Wie regelt der Glücksspielstaatsvertrag die Suchtprävention und den Spielerschutz?

Der Glücksspielstaatsvertrag schreibt einen umfassenden Rahmen für Suchtprävention und Spielerschutz vor. Zentrale Elemente sind u.a. das deutschlandweit einheitliche Sperrsystem OASIS, in das sich Spieler freiwillig oder auf Antrag Dritter (z.B. durch Angehörige oder Anbieter bei Anzeichen problematischen Spielverhaltens) eintragen lassen können; während der Sperrzeit besteht ein umfassendes Teilnahmverbot an sämtlichen legalen Glücksspielen. Weiterhin sind monatliche Einzahlungslimits vorgeschrieben, die für alle Angebote eines Spielers untereinander abgeglichen werden, verpflichtende Informationen zu Risiken des Glücksspiels sowie Maßnahmen zur Identitäts- und Altersverifikation. Spielverläufe und Spielzeiten werden kontrolliert und dokumentiert, um suchtgefährdende Verhaltensmuster frühzeitig zu erkennen. Die Anbieter unterliegen einer kontinuierlichen Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben durch die GGL und müssen Mitarbeitende regelmäßig im Bereich Spielerschutz und Suchtprävention schulen.

Inwiefern sieht der Glücksspielstaatsvertrag ein Werbeverbot oder Werbebeschränkungen für Glücksspielangebote vor?

Der GlüStV 2021 enthält detaillierte Regelungen zur Werbung für Glücksspielangebote. Werbung ist grundsätzlich erlaubt, muss sich jedoch an strenge gesetzliche Vorgaben halten. So darf Glücksspielwerbung nicht an Minderjährige oder gesperrte Spieler gerichtet sein und muss stets auf die Suchtrisiken des Glücksspiels hinweisen. Besonders beschränkt sind die Zeiten und Kanäle für Werbung bestimmter Spiele, so gilt bspw. ein Werbeverbot für virtuelle Automatenspiele und Online-Poker im Rundfunk und Internet zwischen 6 und 21 Uhr. Werbung darf zudem nicht irreführend sein, keine falschen Gewinnversprechen vermitteln und nicht gezielt Suchtrisiken verharmlosen oder zum exzessiven Spiel animieren. Sponsoring im Profisport ist ebenfalls reglementiert, um insbesondere Minderjährige zu schützen.

Welche rechtlichen Konsequenzen drohen bei Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag?

Verstöße gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags können sowohl für Glücksspielanbieter als auch für Vermittler, Zahlungsdienstleister oder Werbungstreibende erhebliche rechtliche Konsequenzen haben. Hierzu zählen ordnungsrechtliche Maßnahmen, wie Untersagungen, Anordnungen zur Sperrung von Internetseiten oder Zahlungsströmen und empfindliche Bußgelder, die von der GGL verhängt werden können. Schwere Verstöße können strafrechtlich verfolgt werden, etwa nach § 284 StGB („Unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels”). Im Falle illegaler Angebote im Internet kann ein Zugriff auf Webseiten gesperrt und die Abwicklung von Zahlungen unterbunden werden. Für wiederholt oder gravierend auffällig gewordene Anbieter besteht das Risiko des dauerhaften Ausschlusses vom deutschen Glücksspielmarkt.

Wie werden ausländische Glücksspielanbieter im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags behandelt?

Auch ausländische Glücksspielanbieter, die ihre Dienste im deutschen Markt anbieten wollen, unterliegen den Vorgaben des GlüStV 2021. Sie benötigen zwingend eine Erlaubnis der GGL, unabhängig davon, ob sie in einem anderen EU-Staat eine Lizenz besitzen. Dies dient dem Schutzzweck und der Rechtsdurchsetzung innerhalb Deutschlands. Anbieter ohne deutsche Erlaubnis gelten als illegal, ihre Angebote sind in Deutschland nicht erlaubt und werden aktiv verfolgt – auch unter Nutzung von Sperrtechnologien und Maßnahmen gegen Zahlungsdienstleister. Für EU-Anbieter gibt es keine Privilegierung, es gelten gleiche Anforderungen wie für inländische Betreiber, wobei das Herkunftslandprinzip ausdrücklich nicht angewendet wird. Ein Verstoß kann zur Einleitung sowohl ordnungsrechtlicher als auch strafrechtlicher Verfahren in Deutschland führen.