Begriff und rechtliche Einordnung der Genehmigungsfiktion
Die Genehmigungsfiktion ist ein Begriff aus dem deutschen Verwaltungsrecht und beschreibt die gesetzlich angeordnete Annahme der Erteilung einer behördlichen Genehmigung, wenn eine Behörde innerhalb einer bestimmten Frist nicht auf einen Antrag reagiert. Die Genehmigungsfiktion ist als Instrument der Verwaltungsvereinfachung und zur Beschleunigung von Verwaltungsverfahren ausgestaltet und bildet einen Ausnahmetatbestand zur Grundregel, dass eine behördliche Entscheidung grundsätzlich in Form eines Verwaltungsakts ergeht.
Begriffserklärung
Eine Genehmigungsfiktion tritt ein, wenn ein Antragsteller eine öffentlich-rechtliche Genehmigung beantragt und von der zuständigen Behörde innerhalb einer gesetzlich bestimmten Frist weder einen Bescheid erhält noch eine Verlängerung der Entscheidung mitgeteilt wird. Nach Ablauf dieser Frist gilt die beantragte Genehmigung als rechtmäßig erteilt, ohne dass ein ausdrücklicher Genehmigungsbescheid vorliegen muss.
Rechtsgrundlagen
Im deutschen Recht finden sich Regelungen zur Genehmigungsfiktion insbesondere in folgenden Vorschriften:
- § 42a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) des Bundes und der Länder
- Besondere Fachgesetze, wie zum Beispiel das Baugesetzbuch (BauGB), das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) oder das Personenbeförderungsgesetz (PBefG), enthalten ebenfalls eigenständige Regelungen zur Genehmigungsfiktion.
§ 42a VwVfG (Genehmigungsfiktion durch Fristablauf)
Mit der Einführung von § 42a VwVfG durch das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 25. Juli 2013 wurde die Genehmigungsfiktion als grundsätzliche Regelung im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht etabliert. § 42a Abs. 1 VwVfG regelt:
„Ist über einen Antrag auf Erteilung eines Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grund nicht innerhalb einer für die Entscheidung über den Antrag festgelegten Frist entschieden worden, gilt die beantragte Genehmigung als erteilt (…), sofern dies durch Rechtsvorschrift angeordnet ist…“
Weitere gesetzliche Grundlagen
Fachgesetze können eine Genehmigungsfiktion entweder ausdrücklich anordnen oder gemäß § 42a VwVfG davon Gebrauch machen, dass eine spätere Entscheidung nach Ablauf der Frist gegenstandslos ist.
Zielsetzung und Zweck der Genehmigungsfiktion
Die Genehmigungsfiktion verfolgt mehrere Zwecke:
- Beschleunigung von Verwaltungsverfahren:
Durch die Fristenbindung der Behörden und die mögliche Erteilung der Genehmigung durch Fristablauf sollen sogenannte verwaltungsinterne Entscheidungsschleifen vermieden und Verfahren beschleunigt werden.
- Rechtssicherheit und Vertrauensschutz:
Antragsteller sollen nach Ablauf einer bestimmten Zeit auf die Wirksamkeit der (fiktiven) Genehmigung vertrauen können und Planungssicherheit erhalten.
- Verfahrensdisziplinierung:
Behörden werden durch die Sanktion des automatischen Eintritts der Genehmigung dazu angehalten, Anträge zügig zu bearbeiten.
Voraussetzungen und Anwendungsbereich
Anwendungsbereich
Die Genehmigungsfiktion kommt nur in den Fällen zur Anwendung, in denen dies gesetzlich ausdrücklich vorgesehen ist. Es handelt sich um einen Ausnahmetatbestand vom Grundsatz, dass ein Verwaltungsakt ausdrücklich erlassen werden muss.
Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion
Folgende Voraussetzungen müssen regelmäßig erfüllt sein:
- Vorliegen eines Antrags:
Die Fiktion setzt einen wirksamen und vollständigen Antrag auf Genehmigung voraus.
- Anwendbarkeit einer gesetzlichen Grundlage:
Das anwendbare Recht (z.B. § 42a VwVfG oder eine spezielle Fachgesetzgebung) muss die Genehmigungsfiktion für den vorliegenden Fall zulassen.
- Ablauf einer Entscheidungsfrist:
Die maßgebliche Frist muss ohne ausreichenden Grund und ohne ausdrückliche Bescheidung des Antrags abgelaufen sein.
- Kein rechtzeitiger Bescheid:
Der Antragsteller darf innerhalb der gesetzlichen Frist keinen Bescheid der Behörde (Ablehnung oder Erteilung) erhalten haben.
- Keine Versagungsgründe:
Der Eintritt der Genehmigungsfiktion ist ausgeschlossen, wenn zwingende Versagungsgründe bestehen, etwa wenn öffentliche Interessen eindeutig entgegenstehen.
Rechtsfolgen der Genehmigungsfiktion
Eintritt der Genehmigung
Mit Ablauf der Frist und ohne ausdrücklichen Bescheid gilt die beantragte Leistung als genehmigt. Die Genehmigungsfiktion hat allgemein die gleiche Rechtswirkung wie eine tatsächlich erteilte Genehmigung durch Bescheid.
Bestätigung der fiktiven Genehmigung
Antragsteller können auf eine schriftliche Bestätigung der fiktiven Genehmigung bei der Behörde hinwirken. Solche sog. Negativatteste haben deklaratorische Wirkung, das bedeutet, die Genehmigung ist bereits mit Fristablauf eingetreten und wird lediglich bestätigt.
Außerkraftsetzung oder Rücknahme der fiktiven Genehmigung
Eine einmal eingetretene Genehmigungsfiktion kann nur unter eingeschränkten Voraussetzungen aufgehoben, widerrufen oder zurückgenommen werden, etwa bei Genehmigungsvoraussetzungen, die nachträglich entfallen, oder wenn die Erteilung erschlichen wurde (beispielsweise durch falsche Angaben).
Grenzen und Ausnahmen
Ausnahmen von der Genehmigungsfiktion
Die Genehmigungsfiktion findet keine Anwendung, wenn
- sie durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen ist,
- die Behörde innerhalb der Frist einen Bescheid erteilt (auch Ablehnung),
- zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen (zum Beispiel Gefährdung von Leben und Gesundheit, erhebliche Umweltgefahren etc.).
Unanwendbarkeit auf bestimmte Verwaltungsakte
Bestimmte Bereiche des staatlichen Handelns sind von der Genehmigungsfiktion generell ausgeschlossen, beispielsweise:
- Eingriffsverwaltungen (Verbotsbescheide, Ordnungsverfügungen)
- Erlaubnisse mit Ermessensspielraum oder komplexen Prüfungen
- Sicherheits- und ordnungsrechtliche Verfahren, in denen der Schutz hochrangiger Rechtsgüter im Vordergrund steht
Praxisbeispiele
- Bauordnungsrecht:
Im Bauordnungsrecht kann eine Genehmigungsfiktion für bestimmte geringfügige Bauvorhaben greifen, sofern die Behörde nicht innerhalb der Prüffrist entschieden hat.
- Umweltrecht:
Im Immissionsschutzrecht wird die Genehmigungsfiktion beispielsweise zur Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Verfahren genutzt, wenn komplexe Prüfungen entbehrlich sind.
- Gewerberecht:
In einigen bundes- oder landesrechtlichen Regelungen werden Genehmigungsfiktionen für Standardvorgänge im Gewerberecht vorgesehen, um Antragsverfahren zu vereinfachen.
Rechtsschutzmöglichkeiten und Rechtsmittel
Rechtsschutz für Antragsteller
Wird über einen Antrag auf Genehmigung nicht fristgerecht entschieden, kann der Antragsteller einen Antrag auf Feststellung des Eintritts der Genehmigungsfiktion oder auf Ausstellung eines Negativattests bei der Verwaltungsbehörde stellen.
Rechtsschutz für Dritte
Betroffene Dritte können – falls sie durch die fiktive Genehmigung in eigenen Rechten verletzt sind – Rechtsschutz nach den allgemeinen Verwaltungsprozessgesetzen (z.B. durch Klage auf Aufhebung der Genehmigung) suchen.
Europarechtliche Bezüge
Die Genehmigungsfiktion hat ihre Entsprechung in verschiedenen europarechtlichen Regelungen, etwa in der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG), die Genehmigungsfiktionen zur Verfahrensbeschleunigung in bestimmten Anwendungsbereichen ebenfalls vorsieht.
Literatur und Weblinks
- Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), insbesondere § 42a VwVfG
- Fachkommentare zum Verwaltungsrecht
- Veröffentlichung des Bundesministeriums des Innern zur Modernisierung des Verwaltungsverfahrensrechts
- Europäische Dienstleistungsrichtlinie
Hinweis: Die konkrete Anwendbarkeit und Reichweite der Genehmigungsfiktion ist stets im Lichte der einschlägigen Spezialgesetze und im Einzelfall zu prüfen.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für das Entstehen einer Genehmigungsfiktion erfüllt sein?
Die rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen einer Genehmigungsfiktion richten sich im Wesentlichen nach den einschlägigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und den jeweiligen Fachgesetzen, die eine solche Fiktion ausdrücklich vorsehen. Zentrale Voraussetzung ist zunächst, dass es sich um einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung, Erlaubnis oder eines ähnlichen Verwaltungsakts handelt. Der Antrag muss dabei formell und materiell vollständig sowie zulässig sein, das heißt, es dürfen keine wesentlichen Unterlagen oder Angaben fehlen und der Antrag muss auf einen rechtlich möglichen Gegenstand gerichtet sein. Zudem muss die zuständige Behörde den Antrag in der gesetzlich vorgesehenen Frist bescheiden; andernfalls tritt die Genehmigungsfiktion ein. Wichtig ist darüber hinaus, dass die gesetzliche Regelung der Fiktion ausdrücklich eine Frist vorgibt und klarstellt, dass nach Ablauf dieser Frist die Genehmigung als erteilt gilt. Fehlende Konkretisierung der Frist, Nichtanwendbarkeit der Fiktion oder Ausschluss durch spezialgesetzliche Regelung verhindern das Entstehen der Genehmigungsfiktion.
Welche Rechtsfolgen hat das Eintritt der Genehmigungsfiktion für Antragsteller und Behörde?
Der Eintritt der Genehmigungsfiktion hat zur Folge, dass das beantragte Vorhaben als rechtmäßig genehmigt gilt, obwohl ein ausdrücklicher Verwaltungsakt der Behörde nicht ergangen ist. Für den Antragsteller bedeutet dies, dass er das beantragte Vorhaben wie mit einer positiv erlassenen Genehmigung durchführen darf und sich auf die Fiktion als Erlaubnisgrundlage berufen kann. Für die Behörde entfällt die Möglichkeit, nach Ablauf der Entscheidungsfrist das Vorhaben noch aus versagenden Gründen zu untersagen; sie ist aber weiter befugt, die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben nachträglich zu überwachen und gegebenenfalls bei Missachtung der materiellen Anforderungen Maßnahmen zu ergreifen, etwa eine Aufhebung der Genehmigung gemäß § 48 VwVfG (Rücknahme oder Widerruf). Im gerichtlichen Verfahren wird die Fiktion wie eine konstitutiv wirkende Genehmigung behandelt.
Können im Rahmen der Genehmigungsfiktion Nebenbestimmungen angebracht werden?
Die Anbringung von Nebenbestimmungen zur fingierten Genehmigung ist regelmäßig nicht möglich, da die Genehmigung als erteilt gilt und damit der Ausspruch von begleitenden Auflagen seitens der Behörde unterbleibt. Grundsätzlich ergibt sich die Genehmigung ohne Einschränkungen, sofern nicht das einschlägige Fachrecht ausdrücklich etwas anderes vorsieht. Die nachträgliche Anordnung von Nebenbestimmungen ist jedoch im Einzelfall statthaft, wenn fachgesetzliche Regelungen dies ausdrücklich zulassen oder eine Gefahr für besonders schutzwürdige Rechtsgüter (öffentliche Sicherheit, Ordnung) vorliegt. In solchen Fällen kann die Behörde im Nachgang zur fiktiven Genehmigung Nebenbestimmungen nachträglich erlassen oder nach Maßgabe des Ordnungsrechts einschreiten.
Welche Bedeutung hat die Bekanntgabe der Genehmigungsfiktion?
Für die Wirksamkeit der Genehmigungsfiktion ist eine förmliche Bekanntgabe durch die Behörde grundsätzlich nicht erforderlich, da das Gesetz das Entstehen der Fiktion allein an den Ablauf der Entscheidungsfrist knüpft. Dennoch hat die Bekanntgabe eine erhebliche praktische Bedeutung: Sie schafft Rechtssicherheit für den Antragsteller und Dritte und sorgt für Transparenz hinsichtlich des Zeitpunktes, ab dem das Vorhaben als genehmigt gilt. Die Pflicht zur Bekanntgabe ergibt sich regelmäßig aus aufsichtsrechtlichen Gründen und wird oftmals zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten weiterhin durchgeführt. Kommt es zu keiner Bekanntgabe, muss der Antragsteller im Streitfall den Nachweis erbringen, dass die Voraussetzungen der Fiktion erfüllt sind.
In welchen Fällen ist die Genehmigungsfiktion ausgeschlossen?
Die Genehmigungsfiktion ist ausgeschlossen, wenn spezialgesetzliche Regelungen dies ausdrücklich bestimmen oder der Schutz besonders bedeutsamer Rechtsgüter eine automatische Genehmigung ausschließt. Dazu zählen etwa Belange des Umwelt- und Naturschutzrechts, sicherheitsrechtliche Genehmigungen sowie Bereiche, in denen Europarecht eine vollständige Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen erfordert. Auch wenn der Antrag unvollständig oder offensichtlich unzulässig ist, kann die Fiktion nicht eintreten. In diesen Fällen muss die Behörde im Ergebnis ausdrücklich tätig werden, andernfalls tritt keine fiktive Genehmigung ein.
Wie kann sich ein Dritter gegen eine fingierte Genehmigung zur Wehr setzen?
Dritte, deren Rechte durch die fiktive Genehmigung betroffen sind, steht regelmäßig der Verwaltungsrechtsschutz zur Verfügung. Sie können – wie gegen eine ausdrücklich erteilte Genehmigung – Widerspruch und anschließende Klage einreichen, sofern sie geltend machen können, in eigenen subjektiven Rechten (zum Beispiel Nachbarschutz) verletzt zu sein. Das Gericht prüft dann im Anfechtungsverfahren, ob die materiellen Voraussetzungen der Genehmigung tatsächlich vorlagen, insbesondere ob der Antrag vollständig und die gesetzlichen Fristen eingehalten wurden. Auch eine eventuelle Rücknahme oder ein Widerruf durch die Behörde ist möglich, falls gesetzliche Gründe erfüllt sind.
Können Behörden die Entscheidungsfrist für die Genehmigungsfiktion verlängern?
Ja, in zahlreichen Rechtsmaterien sehen die spezialgesetzlichen Regelungen oder das VwVfG die Möglichkeit vor, die gesetzliche Entscheidungsfrist im begründeten Einzelfall zu verlängern. Die Verlängerung ist jedoch grundsätzlich an eine rechtzeitige, vor Ablauf der Ursprungsfrist erfolgende Mitteilung an den Antragsteller gebunden und bedarf in der Regel eines sachlich gerechtfertigten Grundes (zum Beispiel Notwendigkeit von Nachprüfungen, längere Einbindung von Trägern öffentlicher Belange). Fehlt es an einer ordnungsgemäßen Fristverlängerung oder erfolgt die Mitteilung zu spät, bleibt es beim Eintritt der Genehmigungsfiktion nach der ursprünglichen Frist.
