Gemeindeverwaltungsverband

Gemeindeverwaltungsverband – Rechtliche Grundlagen und Bedeutung

Definition und Funktion des Gemeindeverwaltungsverbands

Ein Gemeindeverwaltungsverband (kurz: GVV) ist eine rechtsfähige, öffentlich-rechtliche Körperschaft, der mehrere selbständige Gemeinden zur Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben durch einen Gemeindeverwaltungsverband nach den jeweiligen landesrechtlichen Vorgaben beitreten können oder verpflichtet werden. Gemeindeverwaltungsverbände bilden eine besondere Form der kommunalen Zusammenarbeit auf Verbandsebene und dienen in erster Linie der Erfüllung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben, insbesondere in kleineren und mittleren Gemeinden.

Gesetzliche Grundlagen und Rechtsquellen

Die Rechtsgrundlagen für einen Gemeindeverwaltungsverband finden sich in den Kommunalverfassungen der einzelnen Bundesländer Deutschlands. In Baden-Württemberg sind diese beispielsweise ausführlich im Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) und im Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO BW) geregelt. Andere Länder kennen vergleichbare gemeindeverwaltungsrechtliche Bestimmungen, oft unter ähnlicher Bezeichnung (z.B. Gemeindeverband, Amt, Verwaltungsgemeinschaft).

Ziele und Aufgaben des Gemeindeverwaltungsverbands

Die Errichtung eines Gemeindeverwaltungsverbands verfolgt unterschiedliche Ziele, etwa die Bündelung von Verwaltungsressourcen, die effiziente Aufgabenerfüllung oder die Sicherstellung der Verwaltungs- und Leistungsfähigkeit insbesondere im ländlichen Raum. Zu den typischen Aufgaben zählen:

• Erledigung der laufenden Verwaltungsgeschäfte der Mitgliedsgemeinden,
• Durchführung von Wahlen,
• Haushaltsführung,
• Bauverwaltung,
• Meldewesen,
• Ordnungsangelegenheiten,
• Schulverwaltung,
• weitere, landesrechtlich definierte Aufgaben je nach Bedarf und Landesgesetzgebung.

Organisation und Struktur

Organe des Gemeindeverwaltungsverbands

Der Gemeindeverwaltungsverband besitzt als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine eigene Organisationsstruktur. Die wichtigsten Organe sind regelmäßig:

• die Verbandsversammlung (Hauptorgan, besteht regelmäßig aus den gewählten Vertretern der Mitgliedsgemeinden),
• der Verbandsvorsitzende (ausführendes Organ, oft Bürgermeister eines Mitglieds).

Je nach Landesrecht kann die Verwaltungsstruktur durch weitere Geschäftsstellenleiter, Ausschüsse und Beauftragte ergänzt werden.

Mitgliedschaft und Verbandsgebiet

Der Zusammenschluss erfolgt in der Regel freiwillig durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung der beteiligten Gemeinden oder auf Grundlage eines förmlichen Verwaltungsakts durch die zuständige Aufsichtsbehörde. Das Verbandsgebiet deckt sich üblicherweise mit dem Gebiet der Mitgliedsgemeinden.

Rechtsstellung und Aufgabenwahrnehmung

Den Gemeindeverwaltungsverbänden werden im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben eigene Verwaltungskompetenzen übertragen. Sie können im eigenen Namen handeln, Rechtsgeschäfte abschließen, Personal einstellen, Sachmittel beschaffen sowie in bestimmten Fällen Satzungen erlassen. Die Zuständigkeit erstreckt sich teilweise subsidiär auf weitere Aufgaben, sofern dies in der Verbandssatzung oder im Gesetz geregelt ist.

Finanzen und Haushaltsrecht

Dem Gemeindeverwaltungsverband steht ein eigener Haushalt zu. Die Finanzierung erfolgt über die von den Mitgliedsgemeinden zu entrichtenden Umlagen, die nach festgelegten Schlüsseln (z.B. Einwohnerzahl, Steuerkraft) bemessen werden, sowie über eventuelle Zuweisungen und Einnahmen aus der Erfüllung von Aufgaben. Die Haushaltsführung unterliegt dem Kommunalhaushaltsrecht nach den jeweiligen Landesgesetzen.

Rechtsaufsicht und Kontrolle

Gemeindeverwaltungsverbände unterliegen, wie die Mitgliedsgemeinden selbst, der staatlichen Kommunalaufsicht. Die Aufsicht umfasst u. a. die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Handelns, der Haushaltsführung und der innerverbandlichen Geschäftsführung. Gegen Beschlüsse und Maßnahmen des Gemeindeverwaltungsverbands sind Rechtsmittel möglich, die sich nach dem einschlägigen Verwaltungsrecht richten.

Beendigung und Auflösung

Ein Gemeindeverwaltungsverband kann durch Beschluss der Verbandsversammlung, durch gesetzlichen Eingriff oder durch Anordnung der Aufsichtsbehörde aufgelöst werden. Bei Auflösung regelt das Gesetz oder der Verband speziell die Vermögensauseinandersetzung, die Übertragung der Aufgaben sowie die Abwicklung laufender Verträge.

Bedeutung in Praxis und Verwaltungsstruktur

Der Gemeindeverwaltungsverband trägt maßgeblich zur Stärkung der Selbstverwaltung auf kommunaler Ebene bei und ermöglicht insbesondere kleinen Gemeinden die Wahrnehmung komplexer oder personell anspruchsvoller Aufgaben. Er fördert die interkommunale Zusammenarbeit, sichert die Erhaltung autonomer Gemeindestrukturen und dient der Wirtschaftlichkeit sowie qualitativen Verbesserung der Verwaltungsleistungen.

Literaturhinweis

Für eine detaillierte wissenschaftliche Auseinandersetzung finden sich weitere Angaben zu Gemeindeverwaltungsverbänden in den jeweiligen Landesgesetzen und Kommentaren zu den Gemeindeordnungen der Bundesländer, insbesondere in publikationsgebundenen juristischen Werken zu Kommunalrecht und Handbüchern für die kommunale Verwaltung.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Bildung und Arbeitsweise eines Gemeindeverwaltungsverbands?

Die rechtlichen Grundlagen zur Bildung und Arbeitsweise eines Gemeindeverwaltungsverbands ergeben sich vor allem aus den Gemeindeordnungen der Bundesländer, häufig konkretisiert durch spezifische Verbandsgesetze. In Baden-Württemberg etwa ist der Gemeindeverwaltungsverband in den §§ 58 ff. der Gemeindeordnung (GemO BW) sowie im Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit (GKZ) geregelt. Diese Normen definieren nicht nur Voraussetzungen für die Gründung (z.B. Beschluss der beteiligten Gemeinderäte sowie Genehmigung durch die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde), sondern stellen auch Vorgaben hinsichtlich der Aufgabenverteilung, der Einbindung der Mitgliedsgemeinden und der Aufsichtspflichten. Die Verbandssatzung, die vom Verband selbst erlassen wird, bildet die Grundlage für die interne Organisation und ist ebenfalls genehmigungspflichtig. Die Rechte und Pflichten der Organe des Verbands, die Finanzierung, das Rechnungswesen und die Verteilung von Kosten und Lasten sind ebenfalls gesetzlich vorgegeben und unterliegen darüber hinaus der aufsichtsrechtlichen Kontrolle.

Welche Mitwirkungsrechte haben die Mitgliedsgemeinden im Gemeindeverwaltungsverband?

Mitgliedsgemeinden sind als eigenständige juristische Personen weiterhin Träger eigener Rechte und Pflichten, geben jedoch bestimmte Aufgaben an den Gemeindeverwaltungsverband ab. Wesentliche Mitwirkungsrechte bestehen vor allem über die Verbandssatzung und über die Vertretung im wichtigsten Organ, der Verbandsversammlung. Jede Gemeinde entsendet hierzu mindestens einen Vertreter, zumeist den Bürgermeister, und weitere je nach Einwohnerzahl. Diese Vertreter sind an Weisungen der entsendenden Gemeinde gebunden, sofern die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis liegen. Insbesondere bei Satzungsänderungen, der Übertragung oder Rückführung von Aufgaben, dem Haushalt des Verbandes und bei der Aufnahme zusätzlicher Mitglieder oder des Austritts von Mitgliedern müssen die Gemeinderäte der beteiligten Kommunen zustimmen. Außerdem erhalten die Mitgliedsgemeinden Informationen über die Tätigkeit des Verbands und haben Mitspracherechte bei der Auswahl des Verbandsvorsitzenden.

Wie erfolgt die Aufgabenzuweisung an den Gemeindeverwaltungsverband aus rechtlicher Sicht?

Die Aufgabenübertragung auf den Gemeindeverwaltungsverband unterliegt dem Prinzip der Übernahme freiwilliger oder verpflichtender Aufgaben der Mitgliedsgemeinden. Welche Aufgaben im Einzelnen übertragen werden, kann im Rahmen der Verbandssatzung festgelegt werden und ist im Einzelfall gesetzlich determiniert (z. B. Bauleitplanung, Standesamtswesen, Ordnungsverwaltung). Rechtsgrundlage hierfür ist § 59 GemO BW in Verbindung mit dem GKZ, wonach die Gemeinden eine oder mehrere Aufgaben auf den Verband übertragen dürfen, sofern das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die wirtschaftliche oder sachliche Zweckmäßigkeit gegeben sind. Die endgültige Aufgabenübertragung bedarf eines Gemeinderatsbeschlusses jeder beteiligten Gemeinde und wird erst rechtlich wirksam durch die förmliche Regelung in der Satzung des Gemeindeverwaltungsverbands, die wiederum der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde bedarf.

Wie ist die Verantwortlichkeit und Haftung im Gemeindeverwaltungsverband rechtlich geregelt?

Grundsätzlich haftet der Gemeindeverwaltungsverband als juristische Person des öffentlichen Rechts für die Rechtmäßigkeit und Fehler seiner Verwaltungsmaßnahmen und seiner Bediensteten. Die Verantwortlichkeit umfasst Schadensersatzpflichten nach den Regeln des öffentlichen Dienstrechts (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) sowie – je nach Aufgabenübertragung – die Verantwortlichkeit für hoheitliche Maßnahmen gegenüber Bürgerinnen und Bürgern sowie Dritten. Innerhalb des Verbands können sich jedoch Rückgriffsansprüche zwischen Verband und Mitgliedsgemeinden ergeben, etwa wenn eine Gemeinde durch eine Verbandshandlung einen Schaden erleidet, der außerhalb der übertragenen Aufgaben liegt. Im Bereich der finanziellen Haftung sichern meist Umlageregelungen in der Verbandssatzung die Kostentragung durch die Mitgliedsgemeinden, sodass eine solide Rechtsgrundlage für den Schadensausgleich besteht.

Welche Überwachungs- und Kontrollmechanismen bestehen aus rechtlicher Sicht?

Die Tätigkeit des Gemeindeverwaltungsverbands unterliegt der staatlichen Rechtsaufsicht, meist durch das Landratsamt oder die Bezirksregierung als Rechtsaufsichtsbehörde. Diese prüft alle entscheidenden Satzungen, den Haushalt, größere Verträge und Änderungen in der Aufgabenverteilung auf ihre Rechtmäßigkeit und kann rechtswidrige Maßnahmen beanstanden oder aufheben. Daneben sind interne Kontrollmechanismen durch die Verbandsversammlung, die Verpflichtung zur Wirtschaftsprüfung, Rechnungsprüfung und ggf. zu externen Prüfstellen vorgesehen. Die Mitgliedsgemeinden besitzen über ihre entsandten Vertreter und das Informationsrecht weitere Einflussmöglichkeiten auf die Kontrolle der Verbandstätigkeit.

Nach welchen Prinzipien erfolgt die Finanzierung eines Gemeindeverwaltungsverbands aus rechtlicher Sicht?

Die Finanzierung des Gemeindeverwaltungsverbands ist durch Umlagen der Mitgliedsgemeinden gedeckt, deren Höhe und Modus in der Verbandssatzung festgelegt und durch die Verbandsversammlung beschlossen wird. Die Berechnung erfolgt i.d.R. nach einem bestimmten Schlüssel, der Einwohnerzahlen, Finanzkraft, Aufgabenanteile oder andere, sachgerechte Faktoren berücksichtigt. Die Verbandshaushaltsordnung orientiert sich weitgehend an der kommunalen Haushaltsordnung. Der Verband kann auch eigene Einnahmen erzielen, etwa durch Gebühren, Entgelte oder Zuwendungen. Die finanzielle Ausstattung wird staatlich beaufsichtigt, die Verwendung der Mittel ist zweckgebunden und unterliegt den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Wie kann ein Austritt oder die Auflösung eines Gemeindeverwaltungsverbands rechtlich erfolgen?

Sowohl die Auflösung eines Gemeindeverwaltungsverbands als auch der Austritt von Mitgliedsgemeinden sind in der Verbandssatzung und den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen geregelt. Der Austritt einer Gemeinde bedarf regelmäßig eines Gemeinderatsbeschlusses sowie der Zustimmung der Verbandsversammlung und der staatlichen Rechtsaufsicht. In vielen Fällen ist ein Austritt nur zu bestimmten Terminen und unter Einhaltung längerer Kündigungsfristen möglich, um eine geordnete Aufgabenrückabwicklung zu gewährleisten. Eine vollständige Auflösung setzt dabei Beschlüsse aller beteiligten Gemeindeorgane und eine Abschlussregelung für die Verteilung von Vermögen und Verbindlichkeiten voraus. Rechtsaufsichtliche Genehmigungen bleiben auch hier zwingend erforderlich, um den Schutz der öffentlichen Belange und der Bürgerrechte sicherzustellen.