Gemeindeordnung

Begriff und Rechtsgrundlagen der Gemeindeordnung

Die Gemeindeordnung bildet in der Bundesrepublik Deutschland die zentrale Rechtsgrundlage für die Verfassung, Organisation und Verwaltung der Gemeinden. Sie bestimmt das rechtliche Gefüge, nachdem Gemeinden als unterste Stufe des staatlichen Aufbaus handeln, und legt Struktur sowie Befugnisse der kommunalen Organe fest. Die Gemeindeordnungen sind Landesgesetze und unterliegen damit der Gesetzgebungskompetenz der einzelnen Bundesländer. Auf Ebene der Bundesländer existieren verschiedene Gemeindeordnungen, die sich hinsichtlich Aufbau, Regelungstiefe und Detailvorschriften unterscheiden.

Konstitutionelle Funktion

Die Gemeindeordnung regelt als kommunale Verfassung die demokratische Selbstverwaltung der Gemeinden. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) besitzen Gemeinden das Recht, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Garantie der kommunalen Selbstverwaltung wird durch die Gemeindeordnungen konkretisiert und ausgestaltet.

Struktur und Inhalte der Gemeindeordnungen

Aufbau

Gemeindeordnungen sind in der Regel systematisch gegliedert und enthalten einen allgemeinen sowie einen besonderen Teil. Zu den grundlegenden Regelungsgegenständen zählen:

• Allgemeine Bestimmungen (Geltungsbereich, Rechtsstellung der Gemeinde)
• Organe der Gemeinde (Gemeinderat, Bürgermeister/in)
• Rechte und Pflichten der Gemeindebürger/inne
• Finanzen und Haushaltswesen
• Kommunalaufsicht
• Beteiligung und Mitwirkung der Bürger/innen

Regelungsgegenstände im Detail

1. Die kommunalen Organe

Ein wesentliches Element der Gemeindeordnung ist die Festlegung der Organe der Gemeinde. Das Herzstück bildet in nahezu allen Gemeindeordnungen das sogenannte „Duale Leitungssystem“. Die zentralen Organe sind:

a) Der Gemeinderat

Der Gemeinderat ist das Hauptorgan der Gemeinde, wird in direkter Wahl bestimmt und fungiert als Kollegialorgan. Er ist für die Beschlussfassung in allen Angelegenheiten der Gemeinde zuständig, soweit diese nicht ausdrücklich auf andere Organe übertragen sind. Die Aufgaben, Zusammensetzung, Amtszeit und Geschäftsordnung des Gemeinderats werden durch die Gemeindeordnung geregelt.

b) Der Bürgermeister / die Bürgermeisterin

Der Bürgermeister oder die Bürgermeisterin vertritt die Gemeinde rechtsverbindlich nach außen, ist in den meisten Ländern Hauptverwaltungsbeamte/r und Vorsitzende/r des Gemeinderats. Die Gemeindeordnung normiert die Wahl, die Amtsbefugnisse, den Geschäftsbereich und die Weisungsabhängigkeit dieses Amtes.

c) Weitere Organe

Darüber hinaus werden in vielen Gemeindeordnungen noch weitere Organe wie Gemeindevorstand, Beigeordnete oder Ortsteilvertretungen geregelt.

2. Selbstverwaltung und Aufgabenwahrnehmung

Die Gemeindeordnung kodifiziert den Grundsatz der Selbstverwaltung und konkretisiert, welche Aufgaben die Gemeinde im eigenen Wirkungskreis und welche sie im übertragenen Wirkungskreis wahrnimmt. Eigens durch Satzungen erlassene kommunale Normen, Regelungen zur interkommunalen Zusammenarbeit und zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben sind dort detailliert niedergelegt.

3. Bürgerbeteiligung

Vorgaben zu Transparenz und Beteiligung der Bürger/innen, insbesondere das Petitionsrecht, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid und Einwohnerfragestunden, sind typischer Bestandteil moderner Gemeindeordnungen.

4. Finanzhoheit und Haushaltswesen

Die Gemeindeordnung statuiert die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung und Eigenverantwortung der Gemeinden. Hierzu gehören Vorschriften über die Aufstellung, Durchführung und Prüfung des Haushaltsplans sowie Vorgaben über Kreditaufnahme, Rücklagen und Vermögensverwaltung.

5. Satzungsrecht

Die Gemeindeordnung normiert das Recht der Gemeinden, zur Regelung ihrer Angelegenheiten Satzungen zu erlassen. Dies betrifft etwa die Geschäftsordnung für den Gemeinderat, Gebührensatzungen oder Bebauungspläne.

6. Kommunalaufsicht

Die Gemeinde steht nicht außerhalb der Rechtsordnung, sondern unterliegt der sogenannten Kommunalaufsicht. Die Gemeindeordnung legt die Formen und den Umfang der Aufsicht durch höhere Verwaltungsinstanzen fest, unterscheidet hierbei zwischen Rechtsaufsicht und (wenigen) Bereichen der Fachaufsicht.

Unterschiede zwischen den Bundesländern

Da die Gemeindeordnung in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt, existieren unterschiedliche Fassungen. So heißt die Gemeindeordnung in Bayern zum Beispiel „Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern“ (GO), in Nordrhein-Westfalen „Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen“ (GO NRW). Inhaltliche Schwerpunkte und Detailregelungen können teils erheblich abweichen, auch hinsichtlich Fragen wie Direktwahl des Bürgermeisters, Zusammensetzung von Gremien oder die Beteiligungsrechte der Bürger/innen.

Verhältnis zu anderen Rechtsnormen

Die Gemeindeordnung steht im Rang eines Landesgesetzes. Sie muss mit höherrangigem Recht, insbesondere dem Grundgesetz, im Einklang stehen. Daneben sind weitere kommunalrechtliche Vorschriften wie die Landkreisordnung, Haushaltsgrundsätze oder Verwaltungsvollstreckungsrechte zu beachten. Vielfach ist die Gemeindeordnung zudem auf das Zusammenspiel mit Fachgesetzen (z.B. Baugesetzbuch, Kommunalabgabengesetz) angewiesen.

Bedeutung und Funktion im Staatsaufbau

Die Gemeindeordnung ist ein zentrales Element des föderalen Systems und stellt die rechtliche Grundlage für das demokratische Leben auf kommunaler Ebene dar. Sie garantiert die Selbstverwaltung und Eigenverantwortung der Gemeinden, definiert Entscheidungsprozesse und Kontrollmechanismen und sichert so die Mitwirkung der Bevölkerung an der Verwaltung der örtlichen Gemeinschaft.

Zusammenfassung

Die Gemeindeordnung ist das grundlegende Gesetz für Organisation, Verfahren und Kompetenzen der Gemeinden in Deutschland. Sie steht im Zentrum des Kommunalrechts und ist Ausdruck des verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden. Durch die unterschiedlichen Regelungen in den Bundesländern und ihre Verknüpfung mit anderen einschlägigen Normen gewährleistet sie ein breit gefächertes, vielfältiges System der kommunalen Selbstverwaltung.

Häufig gestellte Fragen

Welche Instanzen sind bei der Auslegung und Anwendung der Gemeindeordnung maßgeblich?

Bei Anwendung und Auslegung der Gemeindeordnung (z. B. der GO NRW) sind im rechtlichen Kontext mehrere Instanzen maßgeblich beteiligt. Primär fällt die Überwachung und Einhaltung der Gemeindeordnung in den Aufgabenbereich der Kommunalaufsichtsbehörde, die in der Regel dem zuständigen Landratsamt oder der Bezirksregierung untersteht. Verbindliche Interpretationen und Klärungen streitiger Auslegungsfragen liegen jedoch letztlich bei den Verwaltungsgerichten, insbesondere wenn es zu Rechtsstreitigkeiten zwischen kommunalen Organen, Bürgern, Drittbetroffenen oder Aufsichtsbehörden kommt. Die Entscheidungen der oberen Instanzen, besonders der Oberverwaltungsgerichte beziehungsweise Verwaltungsgerichtshöfe sowie des Bundesverwaltungsgerichts, entfalten insoweit Leitwirkung für ähnlich gelagerte Fälle. Zusatzinformationen und Anwendungsanleitungen finden sich in den einschlägigen amtlichen Kommentaren zur Gemeindeordnung sowie in Verwaltungserlassen und Richtlinien, die allerdings lediglich eine bindende Wirkung innerhalb der Verwaltung besitzen und keine Rechtsquelle im förmlichen Sinn darstellen. Zu beachten ist darüber hinaus, dass einzelne Bestimmungen der Gemeindeordnung unter dem Vorbehalt der Verfassungsmäßigkeit stehen und gegebenenfalls durch das Landesverfassungsgericht überprüft werden können.

Wie wird die Gemeindeordnung geändert und wer ist dafür zuständig?

Die Gemeindeordnung ist ein formelles Landesgesetz, das durch die jeweiligen Landesparlamente in Deutschland erlassen und geändert wird. Änderungen können durch Gesetzentwürfe initiiert werden, die entweder von der Landesregierung, dem Landtag (also von Fraktionen oder Abgeordneten) oder im Rahmen sogenannter Volksinitiativen (soweit in der jeweiligen Landesverfassung vorgesehen) eingebracht werden können. Das Gesetzgebungsverfahren richtet sich nach den Vorschriften der jeweiligen Landesverfassung und der Geschäftsordnung des Landtags. Nach Verabschiedung einer Änderung durch den Landtag ist für das Inkrafttreten in der Regel die Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten oder den zuständigen Minister und die Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes erforderlich. Die Kommunen selbst haben auf den Inhalt der Gemeindeordnung lediglich indirekten Einfluss, etwa über kommunale Spitzenverbände im Rahmen von Anhörungen und Stellungnahmen.

Welche Kontrollmechanismen sieht die Gemeindeordnung zur Wahrung der Rechtmäßigkeit kommunaler Beschlüsse vor?

Die Gemeindeordnung enthält vielfältige Kontrollmechanismen, um die Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns zu sichern. Zu den wichtigsten gehört die Kommunalaufsicht, die von der zuständigen Landesbehörde ausgeübt wird. Diese prüft insbesondere die Haushaltsführung (etwa Genehmigungs- und Anzeigepflichten bei Haushaltsplänen, Krediten oder sofort vollziehbaren Maßnahmen) sowie die Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit von Ratsbeschlüssen. Die Aufsicht kann im Wege der Beanstandung, der Ersatzvornahme oder im äußersten Fall durch die Auflösung des Rates oder die Abberufung von Organmitgliedern eingreifen. Darüber hinaus bestehen im Innenverhältnis auch Organklagen: Ratsmitglieder können Rechte gerichtlich geltend machen, wenn sie wesentliche Mitwirkungsrechte verletzt sehen. Ferner können Beschlüsse gemäß § 54 GO NRW (bzw. vergleichbarer Vorschriften in anderen Bundesländern) durch Bürger und betroffene Dritte gerichtlich überprüft werden, sofern eine Verletzung eigener Rechte geltend gemacht wird.

Inwiefern regelt die Gemeindeordnung die Zuständigkeiten zwischen Rat, Bürgermeister und Ausschüssen?

Die Gemeindeordnung legt die Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe ausdrücklich fest. Sie definiert den Rat als zentrales, demokratisch legitimiertes Beschlussorgan, dem Grundsatzentscheidungen und die Überwachung der Verwaltung zufallen. Der Bürgermeister ist als Leiter der Verwaltung für die Umsetzung der Ratsbeschlüsse und die laufende Verwaltung zuständig, er besitzt zudem in vielen Angelegenheiten eigene Entscheidungsbefugnisse. Ausschüsse, als Hilfsorgane des Rates, können durch die Gemeindeordnung – oder auf Grundlage ihrer Ermächtigungen – mit eigenen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden, die jedoch exakt durch Satzung oder Geschäftsordnung des Rates begrenzt und ausgestaltet werden müssen. Die Abgrenzung erfolgt grundsätzlich nach dem Prinzip der funktionalen Zuständigkeit („Geschäft der laufenden Verwaltung“ für den Bürgermeister, Grundsatz- und Einzelfallentscheidungen von besonderer Bedeutung für den Rat), wobei es in Einzelfällen auf die Auslegung durch die Verwaltungsgerichte ankommt.

Welche rechtlichen Anforderungen stellt die Gemeindeordnung an die Veröffentlichung kommunaler Satzungen und Beschlüsse?

Die Gemeindeordnung bestimmt, dass bestimmte kommunale Rechtsetzungen – vor allem Satzungen – nur durch eine ordnungsgemäße öffentliche Bekanntmachung rechtswirksam werden. Die Bekanntmachungspflichten sind meist im Einzelnen in der jeweiligen Bekanntmachungsverordnung des Bundeslandes sowie in der Hauptsatzung der Gemeinde geregelt. Die bekanntzumachenden Texte müssen entweder vollständig abgedruckt oder an einer leicht zugänglichen Stelle (z. B. dem Amtsblatt oder auf der Homepage im elektronischen Amtsblatt) veröffentlicht werden. Bei unvollständiger, verspäteter oder nicht ordnungsgemäßer Bekanntmachung entfaltet die entsprechende Satzung keine Wirksamkeit und ist im Streitfall unwirksam. Ebenfalls regelt die Gemeindeordnung Vorgaben zu Transparenz, etwa Informationsrechten der Einwohner im Rahmen der öffentlichen Sitzungen und der Akteneinsicht.

Welche Bedeutung und Regelungen enthält die Gemeindeordnung zur Bürgerbeteiligung?

Im rechtlichen Sinne enthält die Gemeindeordnung eine Vielzahl von Vorschriften zur direkten Bürgerbeteiligung an kommunalen Entscheidungsprozessen. Dazu zählen insbesondere Einwohnerfragestunde, das Recht zur Einreichung von Anregungen und Beschwerden (§ 24 GO NRW), sowie die rechtlichen Grundlagen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Diese sind detailliert hinsichtlich Zulässigkeit, Quoren, Form und Gegenstand geregelt. Der Gesetzgeber hat klare formale Voraussetzungen geschaffen, damit Bürgerbegehren – etwa zur Abwahl des Bürgermeisters oder für Sachfragen – rechtswirksam sind. Die Ausgestaltung und Durchführung liegt anschließend bei den kommunalen Organen, wobei die Verwaltungsgerichte die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben auf Antrag überprüfen können.

In welchem Verhältnis steht die Gemeindeordnung zu anderen kommunalrechtlichen Regelungen?

Die Gemeindeordnung steht in einem hierarchisch übergeordneten Verhältnis zu anderen kommunalrechtlichen Bestimmungen, insbesondere den kommunalen Satzungen und Verordnungen, die von der Gemeinde selbst beschlossen werden. Sie regelt die Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung und bildet das Dach des Kommunalverfassungsrechts, auf dessen Grundlage spezifische Vorschriften wie die Eigenbetriebsverordnungen, Hauptsatzung, Geschäftsordnung oder spezielle Fachsatzungen (z. B. Straßenreinigungs-, Abwasser- oder Gebührensatzungen) ergehen. Daneben stehen weitere Landesgesetze mit kommunalrechtlichem Bezug (etwa das Kommunalwahlgesetz, das Kommunalabgabengesetz, Personalvertretungsrecht etc.), die mit der Gemeindeordnung in Bezug gesetzt werden und regelmäßig durch eine sogenannte abschließende Klausel auf das Verhältnis zur Gemeindeordnung Bezug nehmen. Im Konfliktfall ist die höherrangige Norm maßgebend, wobei das geltende Recht grundsätzlich eine verfassungskonforme Auslegung verlangt.