Gebietskörperschaften

Begriff und allgemeine Bedeutung von Gebietskörperschaften

Gebietskörperschaften sind öffentlich-rechtliche Körperschaften, die einen bestimmten Teilraum – ein geografisch abgegrenztes Gebiet – verwalten und vertreten. Sie bilden ein zentrales Organisationsprinzip in der Struktur des öffentlichen Rechts, insbesondere im Bereich des Staatsorganisationsrechts und der Verwaltungsorganisation. Wesentliches Merkmal jeder Gebietskörperschaft ist das Territorialprinzip, wonach die Mitgliedschaft und Zuständigkeit an einen bestimmten Aufenthalts- oder Wohnort gebunden ist.

Gebietskörperschaften sind selbstständige Träger eigener Rechte und Pflichten. Sie unterscheiden sich von anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften durch den zwingenden territorialen Bezug und die Wahl ihrer Organe durch die Gebietsansässigen. Zu den wichtigsten Gebietskörperschaften im deutschen Recht zählen Bund, Länder, Landkreise und Gemeinden.

Systematik und Arten von Gebietskörperschaften

Gebietskörperschaften im föderalen System

Im föderalen Staatsaufbau fungieren Gebietskörperschaften als grundlegende staatliche Gliederungen mit eigenen Hoheitsrechten. Der Bund sowie die Länder (in Deutschland: 16 Bundesländer) bilden die höchsten Gebietskörperschaften. Innerhalb der Länder bestehen weitere Gebietskörperschaften auf regionaler und lokaler Ebene, insbesondere Kreise und Gemeinden.

Typen von Gebietskörperschaften

1. Bund:
Der Bund ist die umfassendste Gebietskörperschaft, umfasst das gesamte Bundesgebiet und übt Staatsgewalt auf gesamtstaatlicher Ebene aus.

2. Länder:
Die Bundesländer besitzen eigene Verfassungen, Parlamente und Regierungen. Sie haben eigenständige Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzkompetenzen, soweit das Grundgesetz keine abweichenden Regelungen trifft.

3. Landkreise und kreisfreie Städte:
Landkreise umfassen mehrere Gemeinden und übernehmen Aufgaben, die von diesen aufgrund ihrer Größe oder Leistungsfähigkeit nicht erfüllt werden können. Kreisfreie Städte vereinen die Funktionen von Landkreis und Gemeinde.

4. Gemeinden:
Sie stellen die unterste Ebene der Gebietskörperschaften dar. Gemeinden verfügen über das Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz und sind für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig.

5. Weitere Gebietskörperschaften:
In einigen Bundesländern existieren weitere Formen von Gebietskörperschaften, z. B. Bezirke (wie in Bayern) oder kommunale Verbände besonderer Art wie die Region Hannover.

Rechtsgrundlagen und Verfassungsrecht

Stellung im öffentlichen Recht

Gebietskörperschaften sind hoheitlich tätig und nehmen öffentliche Aufgaben wahr. Sie unterliegen dem öffentlichen Recht und sind Träger eigener Verwaltungshoheit. Die Rechtsfähigkeit sowie die Aufgaben und Kompetenzen ergeben sich überwiegend aus dem Grundgesetz (für Bund und Länder) und aus den jeweiligen Landesverfassungen bzw. den Gemeinde- und Landkreisordnungen.

Selbstverwaltungsrecht

Gebietskörperschaften besitzen nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz das Recht auf Selbstverwaltung. Dieses Selbstverwaltungsrecht sichert ihre organisatorische und inhaltliche Eigenständigkeit bei der Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben. Hierzu gehören unter anderem die Haushaltsführung, Personalangelegenheiten und die Setzung ortsrechtlicher Normen (z. B. Satzungen, Rechtsverordnungen).

Organe und Willensbildung

Die Organe der Gebietskörperschaften werden von den Gebietsansässigen (zum Beispiel Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde) meist in allgemeinen, gleichen, freien und geheimen Wahlen bestimmt. Zu den typischen Organen gehören Parlamente (etwa Gemeinden: Gemeinderat; Landkreis: Kreistag) und Exekutivorgane (wie Bürgermeister, Landrat oder Ministerpräsident).

Aufgaben, Zuständigkeiten und Verwaltungshoheit

Pflicht- und freiwillige Aufgaben

Gebietskörperschaften erfüllen sowohl Pflichtaufgaben (gesetzlich vorgeschriebene Aufgaben wie Gefahrenabwehr, Schulträgerschaft, Straßenbau) als auch freiwillige Aufgaben (beispielsweise Einrichtungen im kulturellen oder sportlichen Bereich). Die Zuordnung der Aufgaben erfolgt durch Bundes- oder Landesgesetzgeber. Der Umfang der Aufgaben variiert je nach Gebietskörperschaft und deren Verwaltungsstufe.

Verwaltungshoheit und Rechtsetzungskompetenz

Gebietskörperschaften besitzen die Befugnis, Verwaltungshandlungen vorzunehmen (Verwaltungsakte, Erlass von Satzungen und ortsrechtlichen Vorschriften) und öffentliche Belange eigenverantwortlich wahrzunehmen. Sie sind zudem berechtigt, Steuern und Abgaben zu erheben, soweit ihnen hierfür Ermächtigungen durch Bundes- oder Landesgesetz eingeräumt wurden.

Abgrenzung zu anderen Körperschaften öffentlichen Rechts

Gebietskörperschaften unterscheiden sich von anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, sogenannten Personalkörperschaften (z. B. Universitäten, Kammern) und Realkörperschaften (z. B. Wasser- und Bodenverbände), durch ihren ausschließlichen Bezug zum geografischen Gebiet und das Mitbestimmungsrecht der Bewohner in Organwahlen.

Interkommunale Zusammenarbeit und Zweckverbände

Gebietskörperschaften arbeiten auf vielfältige Weise zusammen, um Aufgaben effizient zu erfüllen oder Kompetenzen zu bündeln. Hierzu dienen insbesondere Zweckverbände, die selbstständige juristische Personen darstellen und bestimmte Aufgaben im Auftrag der beteiligten Gebietskörperschaften wahrnehmen. Typische Beispiele sind Versorgungs- und Entsorgungsverbände.

Rechtsaufsicht und Eingriffsverwaltung

Gebietskörperschaften unterliegen der Rechtsaufsicht durch übergeordnete Körperschaften (z. B. Gemeinden durch Landkreise oder Länder). Die Aufsicht beschränkt sich in der Regel auf die Kontrolle der Recht- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit; eine Fachaufsicht ist nur bei übertragenen Aufgaben statthaft.

In Ausnahmefällen kann der Staat im Wege der Eingriffsverwaltung unmittelbare Maßnahmen anordnen oder durchsetzen, wenn Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestehen oder bei schwerwiegenden Pflichtverletzungen durch die Gebietskörperschaft.

Finanzielle Ausstattung und Haftung

Gebietskörperschaften besitzen ein eigenes Haushaltsrecht, das es ihnen ermöglicht, Einnahmen und Ausgaben eigenverantwortlich zu planen und zu bewirtschaften. Sie sind Träger von Vermögensrechten, können aber auch öffentlich-rechtlich haften, wenn ihnen Pflichtverletzungen bei der Aufgabenerfüllung vorgeworfen werden (etwa im Rahmen der Amtshaftung).

Europa- und Völkerrechtliche Aspekte

Gebietskörperschaften sind auch im europäischen und internationalen Kontext relevant, etwa im Zusammenhang mit der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarats, die Mindeststandards für institutionelle Autonomie und demokratische Teilhabe regionaler Gebietskörperschaften sichert.

Literatur

• Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl., München 2023
• Detterbeck, Steffen: Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl., München 2023
• Jennewein, Wolfgang: Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung, 9. Aufl., Berlin 2021
• Sachs, Michael: Grundgesetz-Kommentar, 10. Aufl., München 2021

Weblinks

• Gesetz über die kommunale Selbstverwaltung (Kommunalverfassungen der Länder)
• Bundeszentrale für politische Bildung: Gebietskörperschaft

Häufig gestellte Fragen

Wer ist gegenüber einer Gebietskörperschaft rechts- und handlungsfähig?

Gebietskörperschaften besitzen als juristische Personen des öffentlichen Rechts eine eigene Rechts- und Handlungsfähigkeit. Sie sind selbst Träger von Rechten und Pflichten und können im eigenen Namen klagen und verklagt werden. Die Handlungsfähigkeit wird durch ihre Organe ausgeübt, beispielsweise durch den Bürgermeister, Gemeinderat oder Landrat bei Gemeinden und Landkreisen, oder durch Landesregierungen bei Bundesländern. Diese Vertreter handeln im Rahmen der gesetzlichen und satzungsmäßig festgelegten Kompetenzen. Die Rechtsfähigkeit bedeutet, dass die Gebietskörperschaft wie eine natürliche Person zivilrechtliche Rechtsgeschäfte abschließen (zum Beispiel Grundstücke kaufen oder verkaufen) und Träger von Vermögen und Verbindlichkeiten sein kann. Im Verhältnis zum Staat und zu anderen juristischen oder natürlichen Personen tritt sie als eigenständiges Rechtssubjekt auf.

Welche rechtlichen Möglichkeiten bestehen zur Kontrolle von Gebietskörperschaften?

Die Kontrolle von Gebietskörperschaften erfolgt auf mehreren rechtlichen Ebenen. Zum einen besteht eine staatliche Rechtsaufsicht, die sicherstellen soll, dass die Gebietskörperschaften ihre Aufgaben im Einklang mit geltendem Recht und den zugehörigen Verordnungen erfüllen. Die Ausgestaltung dieser Aufsicht variiert je nach Körperschaftsart und Bundesland, umfasst aber regelmäßig die Möglichkeit, Beschlüsse oder Maßnahmen zu beanstanden oder aufzuheben, wenn sie rechtswidrig sind. Darüber hinaus kann eine Kommunalaufsicht (bei Kommunen) Weisungen erteilen oder im Ausnahmefall selbst tätig werden (Ersatzvornahme). Außerdem unterliegen Gebietskörperschaften einer gerichtlichen Kontrolle: Ihre Handlungen können von betroffenen Bürgern und Unternehmen durch Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen vor den Verwaltungsgerichten überprüft werden. Interne Kontrollen erfolgen über Rechnungsprüfungsämter, denen die Kontrolle der ordnungsgemäßen Haushaltsführung obliegt.

Welche juristischen Möglichkeiten haben Bürger gegen Gebietsentscheidungen?

Bürger können sich gegen Entscheidungen von Gebietskörperschaften im Rahmen der ihnen eingeräumten subjektiven Rechte zur Wehr setzen – insbesondere mittels verwaltungsgerichtlicher Klagen. Typische Klagearten sind Anfechtungsklage (gegen belastende Verwaltungsakte, wie beispielsweise Steuerbescheide oder Baugenehmigungen), Verpflichtungsklage (auf Erlass eines Verwaltungsaktes) oder Feststellungsklage (zur Klärung eines Rechtsverhältnisses). Voraussetzung ist stets die Geltendmachung einer eigenen Betroffenheit in eigenen Rechten. Bei Satzungen (z.B. Bebauungspläne) kann oftmals die Normenkontrolle beantragt werden. In einigen Bereichen sind zudem Widerspruchsverfahren vorgeschrieben, d.h., vor Klageerhebung muss zunächst ein Widerspruch bei der Körperschaft selbst eingereicht werden. Darüber hinaus bestehen im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung Bürger- und Einwohnerrechte, wie das Petitionsrecht oder Beteiligungsmöglichkeiten in Bürgerbegehren und -entscheiden.

Wie ist die Haftung einer Gebietskörperschaft geregelt?

Gebietskörperschaften haften grundsätzlich für Schäden, die durch ihre Amtsträger bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben schuldhaft verursacht werden (Amtshaftung gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG). Für Schäden aus privatrechtlichem Handeln haftet die Gebietskörperschaft wie jede andere juristische Person nach den Regeln des Zivilrechts. Im Regelfall richtet sich der Schadensersatzanspruch direkt gegen die Gebietskörperschaft, nicht gegen die handelnde Amtsperson. Die Haftung umfasst materielle und gegebenenfalls immaterielle Schäden und kann durch öffentlich-rechtliche Vorschriften (z.B. Sonderopferausgleich) oder gesetzliche Haftungsprivilegien modifiziert sein. Auch eigene Unternehmen oder Zweckverbände der Körperschaft können haftungsrechtlich relevant werden.

Können Gebietskörperschaften untereinander Verträge schließen?

Gebietskörperschaften sind befugt, sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Verträge mit anderen Körperschaften abzuschließen. Öffentlich-rechtliche Verträge (§§ 54 ff. VwVfG) ermöglichen insbesondere die Zusammenarbeit verschiedener Körperschaften (z.B. Zweckverbände, Verwaltungskooperationen oder Gebietsänderungsverträge). Dabei sind die jeweiligen Zuständigkeiten zu beachten sowie gegebenenfalls die Genehmigung durch Aufsichtsbehörden erforderlich. Auch können Vereinbarungen zu überörtlichen Aufgaben, wie Abfall- oder Abwasserentsorgung, getroffen werden. Im Bereich des Privatrechts agieren Gebietskörperschaften als Rechtssubjekte wie private Vertragspartner, zum Beispiel beim Erwerb von Grundstücken oder dem Abschluss von Lieferverträgen.

Wie erfolgt die Finanzierung von Gebietskörperschaften aus rechtlicher Sicht?

Die Finanzierung von Gebietskörperschaften basiert rechtlich auf dem Prinzip der Finanzautonomie im Rahmen ihrer jeweiligen Haushaltswirtschaft. Einnahmequellen sind vor allem Steuern (z.B. Grundsteuer, Gewerbesteuer bei Gemeinden), Gebühren und Beiträge für öffentliche Leistungen sowie staatliche Zuweisungen (Schlüsselzuweisungen, Fördermittel). Die Verwendung der Mittel ist durch das Haushaltsrecht gesteuert: Es gelten für Planung, Aufstellung und Ausführung des Haushalts strenge rechtliche Vorgaben, zum Beispiel die Kameralistik oder seit einigen Jahren auch Doppik. Das Haushaltsgesetz sowie die Haushaltssatzung legen verbindlich Einnahmen und Ausgaben fest. Investitionen und Kreditaufnahmen unterliegen der Genehmigungs- und Anzeigepflicht bei Aufsichtsbehörden, um eine Überschuldung auszuschließen.

Welche besonderen rechtlichen Bindungen bestehen für Gebietskörperschaften im Arbeitsrecht?

Im Arbeitsrecht nehmen Gebietskörperschaften eine besondere Stellung ein, da neben allgemeinem Arbeitsrecht spezielle öffentlich-rechtliche Regelungen gelten. Arbeitsverhältnisse mit Beschäftigten beruhen auf Tarifverträgen des öffentlichen Dienstes (z.B. TVöD, TV-L), deren Normen zwingend eingehalten werden müssen. Der Kündigungsschutz und Beteiligungsrechte der Personalvertretungen sind im öffentlichen Dienst weiter gefasst als in der Privatwirtschaft. Beamte unterliegen dagegen dem speziellen Beamtenrecht, das umfassende, eigenständige Regeln für Einstellung, Tätigkeit und Beendigung des Dienstverhältnisses vorsieht – einschließlich besonderer Fürsorgepflichten und Treuepflichten, Disziplinarrecht und Versorgungsansprüchen.

Inwieweit unterliegen Gebietskörperschaften dem Gleichbehandlungsgrundsatz?

Gebietskörperschaften sind bei ihrer Aufgabenerfüllung und Rechtsanwendung strikt an den verfassungsrechtlich verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) gebunden. Dies bedeutet, dass sie Bürger und Institutionen bei vergleichbaren Tatbeständen nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln dürfen. Die Gleichbehandlungspflicht gilt sowohl bei der Rechtssetzung (z. B. beim Erlass von Satzungen und Verordnungen) als auch beim Verwaltungshandeln (z. B. Genehmigungen, Fördermittelvergabe). Verstöße können zu Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten und zu Ansprüchen auf Gleichbehandlung führen. Auch europarechtliche Diskriminierungsverbote, etwa im Vergaberecht, binden Gebietskörperschaften unmittelbar.