Finanzstabilität

Begriff und rechtliche Grundlagen der Finanzstabilität

Finanzstabilität bezeichnet im rechtlichen Sinne einen Zustand des Finanzsystems, in dem die Gesamtheit der Finanzintermediäre, Märkte und Infrastrukturen widerstandsfähig gegenüber externen und internen Schocks ist. Ziel der Finanzstabilität ist es, die Erfüllung zentraler Funktionen des Finanzsystems – wie die Allokation von Ressourcen, die Durchführung von Zahlungen sowie das Risikomanagement – nachhaltig abzusichern und das Vertrauen in die Integrität des Systems zu stärken. Die rechtliche Bedeutung des Begriffs in nationalen und internationalen Regelwerken hat insbesondere seit der globalen Finanzkrise 2007/08 erheblich zugenommen.

Definition und Abgrenzung

Die Definition von Finanzstabilität ist in verschiedenen Gesetzen, Verordnungen und Leitlinien festgelegt. Nach allgemeiner Rechtsauffassung besteht Finanzstabilität dann, wenn das Finanzsystem wesentliche wirtschaftliche Schocks absorbiert, ohne dass es zu erheblichen Beeinträchtigungen der Realwirtschaft oder der grundlegenden Finanzmarktinfrastrukturen kommt. Hiervon abzugrenzen ist die Mikroprudenzielle Stabilität einzelner Institute und die Makroprudenzielle Stabilität des Gesamtsystems.

Rechtliche Rahmenbedingungen der Finanzstabilität

Europäischer Rechtsrahmen

Primärrechtliche Grundlagen

Die Sicherung der Finanzstabilität ist in der Europäischen Union eine ausdrückliche Aufgabe, die sich aus den Art. 127 und 282 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ergibt. Hiernach liegt es u.a. im Mandat des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) sowie der Europäischen Zentralbank (EZB), die Stabilität des Finanzsystems zu wahren.

Sekundärrechtliche Vorschriften

Neben dem Primärrecht existieren zahlreiche Verordnungen und Richtlinien auf europäischer Ebene, die auf die Förderung der Finanzstabilität abzielen. Zu den zentralen gehören:

• Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (CRR): Bestimmungen zu Eigenkapitalanforderungen und Risikomanagement für Kreditinstitute.
• Richtlinie 2013/36/EU (CRD IV): Anforderungen an die Beaufsichtigung, Eigenmittel und Liquidität von Instituten.
• Verordnung (EU) 2019/876 (CRR II): Weitere Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften.
• Single Resolution Mechanism (SRM) und Single Supervisory Mechanism (SSM): Einrichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsverfahrens und einer supranationalen Bankenaufsicht.

Deutscher Rechtsrahmen

In Deutschland ist die Finanzstabilität im Wesentlichen durch das Kreditwesengesetz (KWG), das Gesetz zur Überwachung der Finanzmärkte (Finanzmarktaufsichtsgesetz – FinDAG) sowie das Gesetz zur Förderung der Finanzmarktstabilität (FMStG) geregelt. Ergänzende Vorgaben ergeben sich aus dem Zivilrecht, Handelsrecht (insb. HGB), Insolvenzrecht und weiteren Verwaltungsvorschriften.

Aufgaben nationaler Institutionen

• Finanzstabilitätsgremium: Nach § 2a Kreditwesengesetz dient dieses Organ der frühzeitigen Identifikation systemischer Risiken und verabschiedet Empfehlungen zu deren Begrenzung.
• Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin): Überwacht einzuhaltende aufsichtsrechtliche Vorgaben und kann im Krisenfall Maßnahmen zur Wahrung der Finanzstabilität anordnen.
• Deutsche Bundesbank: Unterstützt insbesondere bei der makroprudenziellen Analyse und Prävention von Risiken.

Aufsichtsinstrumente und rechtliche Maßnahmen

Makroprudenzielle Aufsichtsinstrumente

Zu den wichtigsten makroprudenziellen Instrumenten zählen rechtlich verbindliche Vorgaben zu Eigenkapitalpuffern (z.B. Antizyklischer Kapitalpuffer, Systemrisikopuffer), Verschuldungsgrenzen und Liquiditätsanforderungen. Diese Maßnahmen sind im KWG sowie den einschlägigen EU-Verordnungen verbindlich geregelt.

Notfallmechanismen und Resolution

Abwicklungsrechtlicher Rahmen

Das Abwicklungsmechanismusgesetz (AbwMechG) sowie die europäische Bankenabwicklungsverordnung (SRMR) regeln die geordnete Abwicklung notleidender Finanzinstitute. Ziel ist es, durch klare Insolvenzverfahren und staatliche Interventionen „Bail-Outs“ und Risiken für die Staatsfinanzen zu vermeiden.

Einlagensicherungssysteme

Die EU-Einlagensicherungsrichtlinie und das Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) schützen im Insolvenzfall der Bank die Einlagen von Privatpersonen und Unternehmen bis zu einer gesetzlich festgelegten Obergrenze.

Internationale Koordination und Vereinbarungen

Auf globaler Ebene spielen das Financial Stability Board (FSB), der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) sowie der Internationale Währungsfonds (IWF) eine zentrale Rolle bei der Koordinierung von Rechtsnormen und Überwachungsstandards zur Sicherung der Finanzstabilität. Empfehlungen dieser Einrichtungen werden in nationale und europäische Vorgaben umgesetzt, darunter die Basel-III-Regelungen und deren fortlaufende Anpassungen.

Bedeutung in der Rechtsprechung

Die Judikatur nationaler und europäischer Gerichte hat wiederholt Grundsatzentscheidungen zur Auslegung und Anwendung des Begriffs Finanzstabilität getroffen. Insbesondere bei Maßnahmen der Bankenabwicklung, der Zulässigkeit von Staatsinterventionen und der Anwendung von Einlagensicherungssystemen wurde die Abwägung zwischen Finanzstabilität und anderen Grundrechten, wie dem Schutz des Eigentums oder unternehmerischer Freiheit, weiter konkretisiert.

Zusammenfassung und Ausblick

Der Begriff der Finanzstabilität ist längst fester Bestandteil europäischer wie nationaler Rechtsordnungen. Er markiert die Schnittstelle von Finanzmarktregulierung, Wirtschaftsordnung und öffentlichem Interesse an einem funktionsfähigen Kredit- und Finanzsystem. Die Vielzahl fortlaufend angepasster rechtlicher Vorgaben und institutioneller Überwachungsmechanismen unterstreichen die hohe Relevanz des Themas – sowohl in der Gesetzgebung als auch in der Rechtsprechung. Angesichts dynamischer Entwicklungen an den Finanzmärkten wird die rechtliche Ausgestaltung der Finanzstabilität stetig aktualisiert und bleibt eine zentrale Herausforderung für Gesetzgebung, Aufsicht und Praxis.

Häufig gestellte Fragen

Wie wird Finanzstabilität im europäischen Recht geschützt und überwacht?

Im europäischen Recht ist der Schutz und die Überwachung der Finanzstabilität eine zentrale Aufgabe, die institutionell und regulatorisch umfassend verankert ist. Die Europäische Union hat hierzu eine Vielzahl von Mechanismen geschaffen. Zentral sind dabei die Rolle der Europäischen Zentralbank (EZB), des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) sowie der nationalen Aufsichtsbehörden. Die EZB ist im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) für die Aufsicht bedeutender Banken im Euroraum zuständig und kann auf Basis der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 auf weitreichende Steuerungsinstrumente zurückgreifen. Ein wichtiger rechtlicher Rahmen ist auch die Bankenunion, zu der neben dem SSM auch der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) gehört. Ferner gibt die EU mit der Eigenkapitalverordnung (CRR), der Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV/V) und der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) verbindliche Vorgaben, die die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems sichern sollen. Der ESRB analysiert systemische Risiken und gibt Empfehlungen zur Wahrung der Finanzstabilität heraus, wobei er mit verbindlichen Berichtspflichten und Sanktionsmöglichkeiten ausgestattet ist. Insgesamt ist die Rechtslage so gestaltet, dass sie sowohl präventiv als auch reaktiv Schutzmechanismen zur Erhaltung der Finanzstabilität vorsieht.

Welche rechtlichen Instrumente stehen den nationalen Aufsichtsbehörden zur Verfügung, um Finanzstabilität zu gewährleisten?

Den nationalen Aufsichtsbehörden stehen verschiedenste Instrumente zur Verfügung, um Risiken für die Finanzstabilität frühzeitig zu erkennen und zu adressieren. Zu den wichtigsten zählen makroprudenzielle Instrumente wie Kapitalpuffer (z.B. der antizyklische Kapitalpuffer nach § 10d KWG, global systemrelevanter Kapitalpuffer), zusätzliche Anforderungen an Liquidität und Verschuldung sowie Vorschriften zur Begrenzung von Großkrediten. Diese Maßnahmen werden im deutschen Recht insbesondere durch das Kreditwesengesetz (KWG), die Solvabilitätsverordnung (SolvV) und das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) geregelt. Außerdem besitzen Aufsichtsbehörden das Recht, bei konkreter Gefahr für die Finanzstabilität bestimmte Geschäfte zu untersagen, Verwaltungen auszutauschen oder Sanierungspläne zu verlangen. Sie können auch Ad-hoc-Meldungen anfordern oder Sonderprüfungen anordnen. Für systemrelevante Institute gelten zudem erhöhte Anforderungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 und der BRRD. Die Behörden arbeiten eng mit europäischen Gremien zusammen und sind verpflichtet, potenzielle Störungen unverzüglich zu melden.

Welche Rolle spielen Sanierungs- und Abwicklungsregime im rechtlichen Rahmen der Finanzstabilität?

Sanierungs- und Abwicklungsregime sind wesentliche Elemente zur Sicherung der Finanzstabilität im europäischen und deutschen Recht. Die Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie (BRRD, 2014/59/EU) verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einführung von Regelungen, mit denen Institute frühzeitig auf mögliche Krisen vorbereitet werden sollen. Kreditinstitute müssen Sanierungspläne erstellen, die genehmigt und regelmäßig überprüft werden, und Abwicklungspläne bereithalten, um im Notfall einen geordneten Marktaustritt zu gewährleisten. Auf Basis des deutschen SAG wurde eine Abwicklungsbehörde (Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung – FMSA) geschaffen, die im Krisenfall Eingriffe wie die Übertragung von Vermögenswerten, das Bail-in oder den Verkauf des Geschäftsbetriebs anordnen kann. Auch wenn Eingriffe tief in Eigentumsrechte eingreifen, sind sie rechtlich durch die Sicherung der Finanzstabilität und das öffentliche Interesse legitimiert. Ansprüche geschädigter Eigentümer werden durch Entschädigungsregelungen flankiert. Diese Regime sind kompatibel mit dem europäischen Wettbewerbs- und Beihilferecht, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern.

Wie schützt das Aufsichtsrecht Verbraucher im Kontext der Finanzstabilität?

Das Aufsichtsrecht schützt Verbraucher nicht nur im Einzelfall, sondern auch durch die Sicherung der allgemeinen Finanzstabilität. Die Schutznormen des Kreditwesengesetzes (KWG), Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG) und des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) zielen darauf ab, die Integrität und Stabilität des Finanzmarktes zu bewahren, da Instabilitäten unmittelbare Auswirkungen auf Einleger, Investoren und Versicherungsnehmer haben können. Vorgeschrieben ist unter anderem die Mitgliedschaft in Einlagensicherungssystemen, die im Insolvenzfall einen Mindestschutz bieten. Kündigen sich Risiken an, können die Aufsichtsbehörden bestimmte Produkte verbieten oder Warnungen veröffentlichen (§ 4b FinDAG). Bei gravierenden Marktverwerfungen greifen zusätzliche Schutzinstrumente wie Garantien, Stützungsfonds oder die Möglichkeit, Geschäftsbereiche von Kriseninstituten auf andere Unternehmen zu übertragen (asset separation). Der Verbraucherschutz ist folglich fester Bestandteil der Finanzaufsicht und eng mit dem Ziel der Finanzstabilität verzahnt.

Welche rechtlichen Möglichkeiten bestehen, um grenzüberschreitende Risiken für die Finanzstabilität zu adressieren?

Zur Bekämpfung grenzüberschreitender Risiken koordinieren die Mitgliedstaaten eng ihre Maßnahmen auf europäischer Ebene. Hierzu verfügen sie über eine harmonisierte Rechtsgrundlage in Form der CRR, CRD und BRRD, die Mindestanforderungen für Banken in der gesamten EU regeln. Die EZB übernimmt für bedeutende Institute im SSM die direkte Aufsicht, während der SRM eine einheitliche Abwicklung vorsieht. Bei länderübergreifenden Krisen gibt es festgelegte Protokolle und Kooperationsvereinbarungen (sog. „Cross-Border Colleges“), in denen relevante Aufsichtsbehörden Informationen austauschen und Sanierungs- und Abwicklungspläne koordinieren. Die BRRD fordert zudem die regelmäßige Durchführung von Stresstests und Notfallübungen auf Ebene internationaler Bankengruppen. International greifen Standards des Baseler Ausschusses und des Financial Stability Board (FSB), die in europäisches Recht überführt werden. Im Krisenfall sieht das europäische Wettbewerbsrecht ein Notfallprozedere für die schnelle Abstimmung staatlicher Beihilfen vor, um Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren.

Inwiefern können Eingriffe in die Eigentumsrechte aus Gründen der Finanzstabilität rechtlich gerechtfertigt werden?

Eingriffe in Eigentumsrechte, beispielsweise durch die Enteignung von Aktionären oder Gläubigern bei der Abwicklung einer Bank, sind im Kontext der Wahrung der Finanzstabilität im europäischen und deutschen Recht ausdrücklich zugelassen – allerdings nur unter strengen Voraussetzungen. Die BRRD und das SAG sehen vor, dass solche Maßnahmen verhältnismäßig, transparent und nach festen Abläufen erfolgen müssen. Die Eingriffsrechte sind durch das übergeordnete öffentliche Interesse an einem funktionierenden Finanzsystem und dem Schutz von Einlegern und der Volkswirtschaft technisch und rechtlich begründet. Sie müssen durch demokratisch legitimierte Gesetze vorgesehen und von unabhängigen Behörden unter gerichtlicher Kontrolle angewandt werden (§ 29 SAG, § 34a KWG). Geschädigten Eigentümern steht ein Anspruch auf Entschädigung zu, der sich nach dem hypothetischen Wert bestimmt, den sie im Fall einer normalen Insolvenz erhalten hätten. Die Ausgestaltung entspricht den Vorgaben des Grundgesetzes (Art. 14 GG) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (Artikel 1 des Ersten Zusatzprotokolls).

Welche gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten bestehen bei Maßnahmen zur Wahrung der Finanzstabilität?

Alle Maßnahmen und Eingriffe, die zur Erhaltung der Finanzstabilität von den Aufsichtsbehörden erlassen werden, unterliegen gerichtlicher Überprüfung. Rechtsgrundlage hierfür sind das Verwaltungsverfahrensrecht, das Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren (ÜGRG) sowie Spezialvorschriften im KWG, SAG und VAG. Betroffene Institute können gegen behördliche Maßnahmen wie Kapitalanforderungen, Geschäftsunterbrechungen oder Abwicklungsanordnungen Widerspruch erheben und vor den Verwaltungsgerichten (bzw. im Bankensektor Besonderheiten wie das Bundesverwaltungsgericht) klagen. In besonderen Fällen, z.B. bei Maßnahmen der EZB oder des SRB, besteht zudem die Möglichkeit, vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu ziehen. Die gerichtliche Kontrolle umfasst sowohl die Beurteilung, ob die Maßnahme rechtmäßig und verhältnismäßig ist, als auch die Einhaltung formeller Standards wie Anhörung und Begründungspflicht. Damit ist ein effektiver Rechtsschutz für alle von Maßnahmen zur Finanzstabilität betroffenen Parteien sichergestellt.