Erhaltungssatzung

Begriff und Rechtsgrundlagen der Erhaltungssatzung

Die Erhaltungssatzung ist ein bedeutsames Instrument des deutschen Städtebaurechts. Sie findet ihre gesetzliche Grundlage im Baugesetzbuch (BauGB) und dient insbesondere dem Schutz und der Bewahrung von städtebaulichen Eigenschaftsmerkmalen in Gebieten, die für das Stadtbild oder die soziale Struktur einer Gemeinde von besonderer Bedeutung sind. Im Folgenden wird die Erhaltungssatzung in ihrer rechtlichen Ausgestaltung, Zwecksetzung, den Voraussetzungen, dem Verfahren sowie den Rechtsfolgen detailliert beschrieben.

Rechtsgrundlagen der Erhaltungssatzung

Baugesetzbuch (BauGB) als maßgebliche Rechtsnorm

Die Erhaltungssatzung stützt sich auf die §§ 172 bis 174 BauGB. Gesetzlich geregelt ist sie vor allem in § 172 BauGB, der Gemeinden ermöglicht, durch Satzung die Erhaltung baulicher Strukturen oder die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in bestimmten Gebieten zu sichern. Die Erhaltungssatzung ist damit Teil des besonderen Städtebaurechts und steht in engem Zusammenhang mit weiteren städtebaulichen Entwicklungen und Schutzinstrumenten.

Ziele und Zweckbestimmungen

Der Schutz durch eine Erhaltungssatzung kann unterschiedliche Schwerpunkte haben:

• die städtebauliche Gestalt, das sogenannte „Stadtbild“,
• die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (im Sinne des Milieuschutzes),
• besondere städtebauliche Eigenarten eines Gebiets.

Arten und Geltungsbereiche der Erhaltungssatzung

Erhaltungssatzung zum Schutz städtebaulicher Eigenart (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB)

Diese Form der Satzung richtet sich auf den Schutz der Eigenart eines Gebiets, insbesondere aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt. Sie soll eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und die Bewahrung gewachsener Stadtstrukturen ermöglichen. Ziel ist der Erhalt des Ortsbildes oder das Verhindern von Eingriffen, die das Erscheinungsbild erheblich verändert würden.

Erhaltungssatzung zum Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (Milieuschutz – § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB)

Der sogenannte Milieuschutz schützt die soziale Struktur der Wohnbevölkerung in bestimmten Gebieten. Veränderungen durch Modernisierung, Zusammenlegung von Wohnungen oder Nutzungsänderungen, die zu einer Verdrängung der ansässigen Bevölkerung führen können, werden rechtlich eingeschränkt. Die Erhaltungssatzung dient so dem sozialen Stadtentwicklungsschutz.

Erhaltungssatzung zum Schutz wegen städtebaulicher Umstrukturierung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB)

Unter bestimmten Voraussetzungen kann eine Erhaltungssatzung auch zum Schutz eines Gebiets erlassen werden, das von einer städtebaulichen Umstrukturierung betroffen oder bedroht ist.

Inhalt und Reichweite der Erhaltungssatzung

Regelungsinhalt

Eine Erhaltungssatzung regelt typischerweise die Notwendigkeit einer besonderen Genehmigung für bauliche Maßnahmen, insbesondere:

• Änderungen, Nutzungsänderungen und Beseitigungen baulicher Anlagen,
• Wohnungszusammenlegungen und -teilungen,
• bauliche Modernisierungsmaßnahmen.

Die Satzung kann den Einzelfall regeln und ist je nach Zielrichtung entsprechend eng oder breit gefasst.

Genehmigungserfordernis

Bauliche Maßnahmen, für welche die Erhaltungssatzung gilt, bedürfen einer Genehmigung nach § 172 Abs. 2 BauGB. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn das Vorhaben dem Satzungszweck widerspricht. Ist das Vorhaben genehmigungspflichtig, prüft die Gemeinde die Vereinbarkeit mit dem Satzungszweck detailliert.

Verfahren zum Erlass einer Erhaltungssatzung

Vorbereitung und Abwägung

Vor dem Erlass einer Erhaltungssatzung hat die Gemeinde die Notwendigkeit umfassend zu prüfen und nach den Grundsätzen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung sowie unter Beachtung des Abwägungsgebots zu entscheiden. Alltägliche Belange sowie öffentliche und private Interessen sind zu prüfen und gegeneinander abzuwägen.

Öffentlichkeitsbeteiligung und Veröffentlichung

Das Verfahren sieht in Anlehnung an die Regelungen des BauGB eine Beteiligung der Öffentlichkeit und der betroffenen Träger öffentlicher Belange vor. Nach Beschluss des Gemeinderats wird die Satzung ortsüblich bekannt gemacht. Mit der Bekanntmachung tritt die Erhaltungssatzung rechtskräftig in Kraft.

Rechtsfolgen und Auswirkungen der Erhaltungssatzung

Einschränkung baulicher Maßnahmen

Die Erhaltungssatzung bewirkt, dass bestimmte Veränderungen an baulichen Anlagen sowie der Nutzungszweck einer Immobilie einer behördlichen Genehmigung unterliegen. Dies gilt auch für die Beseitigung (Abbruch) von Gebäuden innerhalb des Geltungsbereichs der Satzung.

Genehmigungsfiktion und Zustimmungsverweigerung

Wird über einen vollständigen Genehmigungsantrag nicht innerhalb einer Frist von zwei Monaten entschieden, gilt die Genehmigung gemäß § 173 BauGB in aller Regel als erteilt (Genehmigungsfiktion). Eine Versagung der Genehmigung ist nur zulässig, wenn das Vorhaben den Satzungszweck beeinträchtigt oder gefährdet.

Bedeutung für den Eigentumsschutz

Die Erhaltungssatzung stellt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Grundgesetz (GG) dar. Eingriffe sind zulässig, soweit sie durch die städtebaulichen Ziele gedeckt sind und im Rahmen der Verhältnismäßigkeit stehen.

Verhältnis zu anderen Vorschriften und Satzungen

Abgrenzung zu anderen städtebaulichen Instrumenten

Die Erhaltungssatzung unterscheidet sich beispielsweise von der Gestaltungssatzung, die auf die ästhetische Ausformung und Detailgestaltung von Gebäuden abstellt. Während die Erhaltungssatzung auf strukturelle und soziale Ziele abzielt, regelt die Gestaltungssatzung eher das äußere Erscheinungsbild.

Überlagerung mit Denkmalschutz

In Gebieten, in denen Denkmalschutzgesetze greifen, kann die Erhaltungssatzung flankierend wirken. Eine Denkmalschutzsatzung schützt einzelne Bauwerke oder Ensembles als Kulturdenkmäler, während die Erhaltungssatzung auf den Erhalt städtebaulicher Strukturen oder sozialer Vielfalt fokussiert.

Rechtsschutz und Kontrollmöglichkeiten

Verwaltungsrechtlicher Rechtsschutz

Maßnahmen, die auf Basis einer Erhaltungssatzung getroffen werden (Versagung der Genehmigung, Auflagen etc.), können im Wege des Verwaltungsrechtswegs überprüft werden. Zuständig sind die Verwaltungsgerichte, die die Rechtmäßigkeit der Anwendung der Satzung prüfen.

Entschädigungsansprüche

Wird dem Eigentümer eine bauliche Maßnahme untersagt, besteht unter engen Voraussetzungen gegebenenfalls ein Anspruch auf angemessene Entschädigung gemäß § 173 Abs. 3 BauGB.

Bedeutung und Praxis der Erhaltungssatzung

Die praktische Bedeutung der Erhaltungssatzung ist insbesondere in urbanen Ballungsräumen groß, in denen der Erhalt gewachsener Stadtstrukturen, Mieterschutz und Milieuschutz eine besondere Rolle spielen. In den vergangenen Jahren haben zahlreiche Gemeinden und Städte auf diese Instrumente zurückgegriffen, um städtebaulichen, sozialen und wohnungspolitischen Herausforderungen gezielt zu begegnen.

Literatur und weiterführende Vorschriften

• § 172 ff. Baugesetzbuch (BauGB)
• kommunale Satzungen der Gemeinden und Städte
• Landesbauordnungen der Bundesländer (in Bezug auf ergänzende Regelungen)

Die Erhaltungssatzung stellt somit ein wichtiges rechtliches Steuerungsinstrument des Stadtentwicklungsrechts dar. Sie gewährleistet, dass städtebaulich, sozial oder denkmalrechtlich bedeutsame Gebiete in ihrem Charakter und ihrer Struktur nachhaltig erhalten bleiben und Modernisierungsdruck nicht zu einer Verdrängung bestehender Bevölkerungsstrukturen oder zur Zerstörung historisch gewachsener Quartiere führt.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für den Erlass einer Erhaltungssatzung gemäß § 172 BauGB erfüllt sein?

Für den Erlass einer Erhaltungssatzung müssen nach § 172 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) bestimmte rechtliche Voraussetzungen vorliegen. Die Gemeinde muss ein besonderes Bedürfnis zum Schutz des Gebiets erkennen, welches sich aus städtebaulichen Gründen ergibt. Dazu zählt insbesondere das städtebauliche Erscheinungsbild, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung oder der Erhalt von baulichen Anlagen mit besonderem städtebaulichen Wert. Voraussetzung für den Erlass ist zudem ein schlüssiges städtebauliches Konzept, das die Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebiets detailliert begründet. Weiterhin sind die kommunalen Vertretungsorgane (Gemeinderat oder Stadtverordnetenversammlung) für den Erlass zuständig, wobei ein förmliches Satzungsverfahren mit öffentlicher Bekanntmachung und einer Begründungspflicht einzuhalten ist. Die Erhaltungssatzung muss eindeutig abgrenzbare räumliche Geltungsbereiche festlegen und bedarf einer sorgfältigen Abwägung aller berührten öffentlichen und privaten Belange gemäß § 1 Abs. 7 BauGB. Schließlich sind bei der Aufstellung und Umsetzung einer Erhaltungssatzung die Beteiligungsrechte der betroffenen Eigentümer sowie die Mitwirkungsmöglichkeiten der Öffentlichkeit nach § 3 BauGB zu beachten.

Welche Rechtsfolgen hat eine Erhaltungssatzung für Eigentümer und Bauherren?

Mit Inkrafttreten einer Erhaltungssatzung ergeben sich erhebliche rechtliche Auswirkungen für Eigentümer und Bauherren innerhalb des betroffenen Gebiets. Insbesondere sieht § 172 BauGB vor, dass insbesondere der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung von baulichen Anlagen einer ausdrücklichen, vorherigen Genehmigung durch die Gemeinde bedürfen. Ohne diese Genehmigung dürfen keine Maßnahmen ergriffen werden, die dem in der Satzung festgeschriebenen Schutzzweck widersprechen könnten. Ferner kann die Erhaltungssatzung bewirken, dass Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen an bestimmte – häufig restriktivere – Voraussetzungen geknüpft werden und sich die Genehmigungspraxis von der im übrigen Stadtgebiet unterscheiden kann. Eigentümer müssen zudem dulden, dass Anträge detailliert begründet und geprüft werden, was im Vergleich zur regulären Baugenehmigung zu einem umfangreicheren Verwaltungsverfahren führt. Die Gemeinde besitzt zudem eine Kontroll- und Steuerungsfunktion hinsichtlich der Entwicklung des Gebiets und kann durch Versagung der Erlaubnis erhebliche Eingriffe in das Eigentumsrecht vornehmen, auch wenn dies regelmäßig einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten muss.

Gibt es gesetzlich geregelte Ausnahmen von der Genehmigungspflicht nach einer Erhaltungssatzung?

Das Baugesetzbuch sieht im Rahmen der Erhaltungssatzungen auch Ausnahmetatbestände hinsichtlich der Genehmigungspflicht vor. Nach § 172 Abs. 4 BauGB besteht insbesondere keine Genehmigungspflicht für solche Maßnahmen, die zur Erfüllung von Anforderungen aus anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zwingend erforderlich sind, sofern nicht zugleich Belange der Erhaltungssatzung unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Bestimmte geringfügige Änderungen oder Instandhaltungsmaßnahmen, die weder das äußere Erscheinungsbild noch die städtebaulichen oder sozialen Ziele der Erhaltungssatzung beeinträchtigen, können in der jeweiligen Satzung explizit von der Genehmigungspflicht ausgenommen werden. Zudem ist eine Genehmigung zu erteilen, wenn eine angemessene wirtschaftliche Verwertung des Grundstücks ohne die beantragte Maßnahme nicht möglich oder erheblich erschwert wäre und diesem Interesse keine überwiegenden öffentlichen Belange entgegenstehen. Es existieren daneben Sonderregelungen, etwa zur Ermöglichung von barrierefreiem Wohnraum oder zur energetischen Sanierung, sofern diese mit den Schutzzielen der Satzung vereinbar sind.

Inwieweit können Erhaltungssatzungen mit privatrechtlichen Verträgen oder Vereinbarungen kollidieren?

Erhaltungssatzungen haben als gemeindliche Satzungen öffentlich-rechtlichen Charakter und sind damit gegenüber privatrechtlichen Vereinbarungen grundsätzlich vorrangig. Das bedeutet, dass privatrechtliche Verträge, beispielsweise Kaufverträge, Mietverhältnisse oder Vereinbarungen über bauliche Veränderungen zwischen Eigentümer und Dritten, durch eine bestehende Erhaltungssatzung in ihrer Wirksamkeit beschränkt werden können. Zwar bleiben die privatrechtlichen Abmachungen als solche wirksam, jedoch dürfen aus ihnen keine Rechte auf Durchführung von Maßnahmen abgeleitet werden, die gemäß der Erhaltungssatzung genehmigungspflichtig sind und von der Gemeinde untersagt werden könnten. Im Zweifelsfall ist stets das öffentliche Erhaltungsinteresse, wie es sich aus der Satzung ergibt, vorrangig zu beachten. Liegt also beispielsweise eine privatrechtliche Modernisierungsvereinbarung vor, muss diese an die gesetzlichen Vorgaben der Satzung angepasst werden. Gerichte bestätigen regelmäßig, dass durchgreifende öffentlich-rechtliche Beschränkungen Rechtswirkungen privater Verträge limitieren können, sofern diese mit dem Schutzzweck der Erhaltungssatzung kollidieren.

Unter welchen Voraussetzungen besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung innerhalb einer Erhaltungssatzung?

Ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung nach § 172 Abs. 4 BauGB besteht, wenn die beantragte Maßnahme mit den in der Erhaltungssatzung festgeschriebenen Schutzzielen vereinbar ist und keine entgegenstehenden öffentlichen Belange existieren. Die Gemeinde ist verpflichtet, jeden Einzelfall umfassend zu prüfen und eine Ermessensentscheidung zu treffen, die den Charakter der Maßnahme, die Umgebung und die Auswirkungen auf das städtebauliche Gesamtgefüge würdigt. Ein Genehmigungsanspruch ist jedenfalls dann gegeben, wenn eine Versagung zu einer unzumutbaren wirtschaftlichen Belastung für den Eigentümer führen und eine angemessene Nutzung ausgeschlossen würde („unverhältnismäßige Belastung“). Zudem greifen zwingende Genehmigungstatbestände ein, wenn zulässige Anforderungen an den Bestand von baulichen Anlagen oder gesetzlich vorgeschriebene Maßnahmen (z.B. Brandschutz oder Barrierefreiheit) betroffen sind. In allen übrigen Fällen besteht ein Prüf- und Ermessensspielraum der Gemeinde, gegen dessen Ablehnung das verwaltungsgerichtliche Verfahren offensteht.

Wie verhält sich eine Erhaltungssatzung zu Denkmalschutzbestimmungen und welchen Vorrang hat welches Recht?

Die Erhaltungssatzung nach dem BauGB ist von den jeweiligen Denkmalschutzgesetzen der Länder unabhängig, sie kann jedoch in ihren Rechtsfolgen mit diesen ineinandergreifen oder kollidieren. Während die Erhaltungssatzung vorrangig städtebauliche, soziale oder strukturelle Ziele verfolgt, steht der Denkmalschutz dem Schutz und Erhalt einzelner oder gruppierter Kulturdenkmäler im Vordergrund. Rechtlich erfolgt eine Abgrenzung dahingehend, dass eigenständige Genehmigungsverfahren nach dem Landesdenkmalschutzgesetz nicht durch die Erhaltungssatzung ersetzt werden können; vielmehr gelten beide Regelungsregimes parallel. In Fällen, in denen Maßnahmen sowohl denkmalschutzrechtlich als auch satzungsrechtlich genehmigungspflichtig sind, müssen beide Verfahren durchlaufen werden. Ein Vorrang besteht nicht; vielmehr ist in der Regel eine parallele Entscheidung erforderlich. Behörden sind gehalten, die Verfahren zu koordinieren, um widersprüchliches Verwaltungshandeln zu vermeiden.

Welche Möglichkeiten bestehen für Eigentümer, gegen die Versagung einer Genehmigung nach Erhaltungssatzung vorzugehen?

Eigentümer haben die Möglichkeit, gegen eine ablehnende Entscheidung der Gemeinde über eine beantragte Maßnahme den Rechtsweg zu beschreiten. Hierbei findet grundsätzlich das Verwaltungsrecht Anwendung. Zunächst ist regelmäßig ein Widerspruchsverfahren durchzuführen, in dem die Gemeinde ihre Entscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit prüft. Bleibt das Widerspruchsverfahren erfolglos, kann anschließend beim zuständigen Verwaltungsgericht Klage auf Erteilung der Genehmigung oder gegen die ablehnende Bescheinigung erhoben werden. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird geprüft, ob die Ablehnung den gesetzlichen Bestimmungen nach § 172 BauGB entspricht, insbesondere, ob die Schutzziele rechtmäßig angewendet, die Ermessensausübung sachgerecht vorgenommen und alle wesentlichen Belange berücksichtigt wurden. Die Gerichte prüfen weiter, ob die Entscheidung verhältnismäßig war und keine unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung vorliegt. In Ausnahmefällen kann bei besonderer Dringlichkeit ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt werden, um aufschiebende Wirkung gegen die Versagung zu erlangen.