Eigenbetriebe

Eigenbetriebe – Definition, rechtliche Grundlagen und Ausgestaltung

Begriff und Definition des Eigenbetriebs

Ein Eigenbetrieb ist eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige, aber rechtlich unselbstständige Einrichtung einer Gemeinde, eines Zweckverbands oder eines Landkreises, welche überwiegend wirtschaftliche Tätigkeiten im öffentlichen Interesse wahrnimmt. Im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Unternehmen ist der Eigenbetrieb kein eigenständiges Rechtssubjekt, sondern Teil der Kommunalverwaltung mit besonderer Betriebsführung und Vermögensverwaltung.

Eigenbetriebe werden insbesondere für Aufgaben eingesetzt, die nach Art und Umfang eine betriebswirtschaftliche Ausrichtung erfordern und meist dem Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge zuzurechnen sind. Typische Tätigkeiten umfassen etwa die Versorgung mit Wasser, Energie und Gas, den Betrieb von Verkehrsbetrieben, Bauhöfen, Bädern oder Entsorgungsbetrieben.

Rechtsgrundlagen

Kommunalrechtliche Einordnung

Die Errichtung und Führung von Eigenbetrieben ist bundesweit nicht einheitlich geregelt, sondern richtet sich nach den jeweiligen Kommunalgesetzen der Bundesländer. Diese enthalten spezielle Vorschriften zum sogenannten Eigenbetrieb, welche durch landesrechtliche Eigenbetriebsgesetze (z. B. das Gesetz über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit, Eigenbetriebsgesetz – EigBG) oder Eigenbetriebsverordnungen ergänzt werden.

• Rechtsnatur: Eigenbetriebe sind Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Sämtliche Rechte und Pflichten verbleiben bei dem jeweiligen kommunalen Rechtsträger.
• Organisationsrecht: Die für Eigenbetriebe geltenden Bestimmungen finden sich etwa in den Kommunalverfassungen (z. B. Gemeindeordnung – GO, Kreisordnung – KrO) und im Eigenbetriebsgesetz des jeweiligen Bundeslandes.

Wesentliche Vorschriften

Die Rechts- und Fachaufsicht über den Eigenbetrieb obliegt der Gemeindevertretung beziehungsweise dem zuständigen Verwaltungsgremium des Rechtsträgers. Die maßgeblichen Vorschriften regeln u. a. die Leitung, Organisation, Wirtschaftsführung, Rechnungswesen und das Prüfungswesen von Eigenbetrieben.

Zentrale bundeslandspezifische Rechtsgrundlagen sind beispielsweise:

• Hessisches Eigenbetriebsgesetz (HEG)
• Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)
• Eigenbetriebsverordnung Nordrhein-Westfalen (EigVO NRW)
• Sächsisches Gesetz über Eigenbetriebe (SächsEigBG)
• Eigenbetriebs- und Anstaltsverordnung Baden-Württemberg (EigAnstVO BW)

Träger der Eigenbetriebe

Träger eines Eigenbetriebs können Gemeinden, Landkreise und Zweckverbände sein. Sie bleiben Inhaber der Einrichtungen und Vermögenswerte. Der Eigenbetrieb handelt stets im Namen und auf Rechnung des Trägers.

Organisationsstruktur des Eigenbetriebs

Leitung und Geschäftsführung

Die Leitung eines Eigenbetriebs obliegt regelmäßig einer oder mehreren Betriebsleitungen, die kaufmännisch sowie organisatorisch eigenverantwortlich agieren. Die Betriebsleitung ist für die laufende Betriebsführung, die Umsetzung kommunalpolitischer Ziele und die wirtschaftliche Verwaltung des Betriebes zuständig.

Betriebsausschuss

Ein zentrales Steuerungs- und Kontrollorgan des Eigenbetriebs ist der Betriebsausschuss. Er wird aus Mitgliedern der Gemeindevertretung bzw. des Kreistags und in einigen Bundesländern auch aus sachkundigen Bürgerinnen und Bürgern zusammengesetzt. Der Betriebsausschuss übernimmt spezifische Überwachungs-, Entscheidungs- und Kontrollaufgaben. Umfang und Ausgestaltung der Aufgaben richten sich nach dem jeweiligen Landesrecht.

Verwaltungs- und Wirtschaftsführung

Für Eigenbetriebe gelten besondere Vorschriften zur Buchführung (doppelte kaufmännische Buchführung) sowie zur Wirtschaftsplanung. Sie sind verpflichtet, einen Wirtschaftsplan aufzustellen, der dem Haushaltsplan des Trägers beigeordnet wird. Der Wirtschaftsplan umfasst Erfolgsplan, Vermögensplan, Stellenplan und Finanzierungsplan.

Rechtliche Stellung des Eigenbetriebs

Rechtliche Unselsbstständigkeit

Eigenbetriebe besitzen keine eigene Rechtspersönlichkeit und sind daher kein selbstständiger Rechtsträger. Die rechtlichen Beziehungen zu Dritten werden ausschließlich im Namen und auf Rechnung des Trägers geführt. Die Trägerkommune bleibt stets Schuldner oder Gläubiger.

Öffentliche Aufgabenwahrnehmung und Gemeinwohl

Eigenbetriebe dienen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die sich aus den kommunalen Pflicht- oder freiwilligen Leistungen ergeben. Sie dürfen in der Regel keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen, sondern haben ihre Leistungen wirtschaftlich, sparsam und effizient zu erbringen.

Steuerrechtliche Besonderheiten

Eigenbetriebe gelten als Betriebe gewerblicher Art im Sinne des Körperschafts- und Umsatzsteuergesetzes (§ 4 KStG, § 2 UStG). Die daraus resultierenden Steuerpflichten sind zu beachten, insbesondere in Bezug auf Umsatz-, Körperschaft- und Gewerbesteuer.

Abgrenzung zu anderen Organisationsformen

Unterschied zu Regiebetrieben

Ein bedeutendes Unterscheidungsmerkmal besteht zum Regiebetrieb, bei dem die Einrichtung vollständig in die kommunale Verwaltung integriert bleibt, ohne besondere Ausgliederung und ohne eigenständige Wirtschaftsführung.

Unterschied zu öffentlichen Unternehmen in Privatrechtsform

Eigenbetriebe sind von privatwirtschaftlichen Unternehmen in kommunaler Trägerschaft (z. B. GmbH, AG) abzugrenzen. Letztere stellen eigenständige juristische Personen dar, während Eigenbetriebe unselbständige Verwaltungsorgane sind.

Anstalten des öffentlichen Rechts

Eine weitere Abgrenzung besteht zur Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR). Diese wird in manchen Bundesländern als Alternative zum Eigenbetrieb genutzt und besitzt im Gegensatz zum Eigenbetrieb eigene Rechtspersönlichkeit.

Wirtschaftliche und organisatorische Besonderheiten

Finanzierung

Eigenbetriebe finanzieren sich regelmäßig aus eigenen Einnahmen (Entgelten, Gebühren), gelegentlich jedoch ergänzend auch aus Zuwendungen und Investitionshilfen des Trägers.

Personalrecht

Das eingesetzte Personal unterliegt dem öffentlichen Tarif- und Dienstrecht des Trägers. Die Betriebsleitung kann eigene Personalentscheidungen im Rahmen des zugewiesenen Budgets treffen.

Betriebswirtschaftliche Steuerung

Zur Steuerung und Kontrolle werden betriebswirtschaftliche Instrumente genutzt, insbesondere Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung sowie interne und externe Prüfung.

Kontrolle und Rechnungsprüfung

Eigenbetriebe unterliegen der kommunalen Rechnungs- und Wirtschaftsprüfung. Inhalte und Ablauf der Prüfung sind im Kommunalrecht sowie in speziellen Vorschriften für Eigenbetriebe geregelt. Der Wirtschaftsplan, der Jahresabschluss sowie der Lagebericht sind regelmäßig von der Gemeindevertretung bzw. dem zuständigen Organ festzustellen und der Aufsicht vorzulegen.

Auflösung und Umstrukturierung von Eigenbetrieben

Eigenbetriebe können durch Beschluss der Gemeindevertretung neu gegründet, umgewandelt oder aufgelöst werden. Dies bedarf der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben, insbesondere der ordnungsgemäßen Übertragung der Aufgaben, Vermögenswerte, Verbindlichkeiten und des Personals.

Fazit

Eigenbetriebe stellen ein zentrales Organisationsmodell zur wirtschaftlichen Betätigung von Gebietskörperschaften dar. Die rechtliche Ausgestaltung ist geprägt durch unselbstständige Rechtsstellung, betriebswirtschaftliche Führung und umfangreiche kommunale Kontrolle. Das Ziel von Eigenbetrieben besteht in der effizienten, transparenten und gemeinwohlorientierten Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter Beachtung der maßgeblichen rechtlichen Rahmenbedingungen.

Siehe auch:

• Kommunalunternehmen
• Anstalt des öffentlichen Rechts
• Regiebetrieb
• Öffentlich-rechtliche Körperschaft

Weiterführende Literatur:

• Kommunalrechtlicher Kommentar, [Landesrechtlicher Kommentar], Diverse Gesetzestexte und Verordnungen zum Eigenbetriebsrecht der Bundesländer.

Häufig gestellte Fragen

Welche Rechtsgrundlagen sind für die Gründung und den Betrieb eines Eigenbetriebs maßgeblich?

Die rechtlichen Grundlagen für die Gründung und den Betrieb von Eigenbetrieben ergeben sich im Wesentlichen aus dem Eigenbetriebsgesetz (EBG) des jeweiligen Bundeslandes sowie der Gemeindeordnung (GO), auf deren Grundlage Kommunen Eigenbetriebe errichten dürfen. In den meisten Bundesländern existieren spezielle Eigenbetriebsgesetze, zum Beispiel das Hessische Eigenbetriebsgesetz (HEBG) oder das Eigenbetriebsrecht Sachsen-Anhalt (EigBG LSA). Diese Vorschriften regeln insbesondere die Rechtsnatur des Eigenbetriebs, die Organisationsstruktur (z. B. Betriebsausschuss, Betriebsleitung), die Wirtschaftsführung, die Rechnungslegung und die Kontrolle. Für die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten gilt regelmäßig das Tarifrecht des öffentlichen Dienstes. Auch haushaltsrechtliche Vorgaben, etwa aus der Kommunalhaushaltsverordnung oder kommunalen Satzungen, sind zwingend zu beachten. Die Gründung eines Eigenbetriebs bedarf in der Regel einer Satzung, welche durch die zuständige kommunale Vertretung beschlossen und öffentlich bekanntgemacht werden muss.

Wer haftet für Verbindlichkeiten eines Eigenbetriebs aus rechtlicher Sicht?

Ein Eigenbetrieb ist rechtlich kein selbstständiges, aus der Rechtsordnung abgeleitetes Rechtssubjekt, sondern organisatorisch, verwaltungsmäßig und buchhalterisch von der Trägerkörperschaft (meist der Kommune) verselbständigt. Rechtlich bleibt die Kommune selbst Trägerin aller Rechte und Pflichten des Eigenbetriebs. Das bedeutet, dass sämtliche aus dem Betrieb entstehenden Verbindlichkeiten von der jeweiligen Kommune als deren eigene Schulden zu behandeln sind. Die Gläubiger können ihre Ansprüche daher unmittelbar gegen die Trägerkommune geltend machen. Eine Haftungsbeschränkung auf das Betriebsvermögen ist ausgeschlossen, soweit nicht ausnahmsweise spezialgesetzliche Vorschriften (z.B. im Bereich der kommunalen Energieversorgung) anderes bestimmen.

Wie wird die Leitung und die Kontrolle eines Eigenbetriebs rechtlich geregelt?

Die Leitung eines Eigenbetriebs liegt in der Regel bei einer Betriebsleitung (bestehend aus einer oder mehreren Personen), die von der Trägerkommune im Rahmen der gesetzlichen und satzungsrechtlichen Vorgaben bestellt wird. Diese vertritt die Interessen des Eigenbetriebs nach außen und ist für den ordnungsgemäßen Betrieb, die Einhaltung der wirtschaftlichen Ziele und der rechtlichen Vorschriften verantwortlich. Die Aufsicht und Kontrolle erfolgt durch den Betriebsausschuss, der aus Mitgliedern der kommunalen Vertretung besteht und dem Verwaltungsausschuss zugeordnet ist. Die Kompetenzverteilung zwischen Betriebsleitung, Betriebsausschuss und sonstigen Beteiligten ist in den jeweiligen Eigenbetriebsgesetzen sowie innerhalb der Betriebssatzung detailliert geregelt. Über besonders bedeutsame Angelegenheiten, wie große Investitionen oder Grundsatzentscheidungen, entscheidet weiterhin das Hauptorgan der Kommune.

Welche Anforderungen gelten rechtlich an die Wirtschaftsführung und Rechnungslegung eines Eigenbetriebs?

Eigenbetriebe sind nach den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen verpflichtet, eine eigenständige Wirtschaftsführung und Rechnungslegung sicherzustellen, meist nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung (Kameralistik oder kaufmännische Buchführung nach den jeweiligen Vorgaben). Hierzu sind, ähnlich wie bei privatwirtschaftlichen Unternehmen, eine Jahresbilanz, eine Gewinn- und Verlustrechnung und ein Wirtschaftsplan aufzustellen. Der Wirtschaftsplan ist dem kommunalen Haushalt beizufügen und bedarf der Zustimmung des zuständigen kommunalen Beschlussorgans. Die Rechnungslegung unterliegt den Vorschriften der jeweiligen Eigenbetriebsgesetze und muss regelmäßig durch Revisionsämter oder unabhängige Rechnungsprüfungsämter geprüft werden. Verstöße gegen die Vorschriften können zu haushaltsrechtlichen Beanstandungen, Schadensersatzpflichten und disziplinarischen Maßnahmen führen.

Wie werden Rechtsgeschäfte und Verträge von Eigenbetrieben abgeschlossen?

Da der Eigenbetrieb keine eigenständige juristische Person ist, sondern als organisatorisch verselbständigter Teil der Kommune gilt, werden Rechtsgeschäfte und Verträge stets im Namen und für Rechnung der Trägerkörperschaft abgeschlossen. Die Vertretung obliegt dabei meist der Betriebsleitung, soweit in der Betriebssatzung keine abweichenden Regelungen getroffen wurden. Rechtsgeschäfte, die über die gewöhnliche Verwaltung hinausgehen oder von hoher wirtschaftlicher Bedeutung sind, bedürfen regelmäßig der Zustimmung des Betriebsausschusses oder – abhängig vom Wert und Umfang – des Hauptorgans der Kommune. Hierzu zählen unter anderem Grundstücksgeschäfte oder kreditfinanzierte Investitionen.

Welche Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte bestehen für die kommunalen Gremien bei Eigenbetrieben?

Die kommunalen Gremien, insbesondere die Stadtverordnetenversammlung oder der Gemeinderat, behalten trotz der organisatorischen Verselbständigung des Eigenbetriebs weitreichende Mitwirkungs-, Kontroll- und Entscheidungsrechte. Dies gilt insbesondere für die Bestellung und Abberufung der Betriebsleitung, die Genehmigung des Wirtschaftsplans, die Bewilligung von Investitionen, die Festsetzung von Gebühren und Entgelten sowie die Überwachung der wirtschaftlichen Tätigkeit. Zudem steht ihnen regelmäßig ein umfassendes Auskunftsrecht zu. Der Betriebsausschuss fungiert hierbei als spezialisiertes Kontrollorgan des Hauptorgans und bereitet im Einzelfall die Beschlussfassung vor oder ist selbst entscheidungsbefugt, soweit dies die einschlägigen Rechtsvorschriften und die Betriebssatzung vorsehen.

Inwieweit unterliegen Eigenbetriebe der kommunalen Haushaltsaufsicht?

Eigenbetriebe unterliegen vollumfänglich der kommunalen Haushaltsaufsicht gemäß den Bestimmungen der jeweiligen Landesgesetze. Die Haushaltsaufsicht erstreckt sich auf die Einhaltung sämtlicher haushaltsrechtlicher Vorschriften, insbesondere auf die ordnungsgemäße Wirtschaftsführung, die Einhaltung des Wirtschaftsplans, die Genehmigungspflichten bei Kreditaufnahmen und Investitionen sowie die Regelmäßigkeit der Rechnungslegung. Die Aufsichtsbehörden prüfen dabei nicht nur auf Rechtmäßigkeit, sondern im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit auch auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit. Im Falle von Beanstandungen kann die Aufsichtsbehörde Auflagen erteilen oder im Extremfall Maßnahmen zur Wiederherstellung eines gesetzmäßigen Zustandes anordnen.