Bundesgrenzschutz

Begriff und Rechtsstellung des Bundesgrenzschutzes

Der Bundesgrenzschutz (BGS) war eine deutsche Polizeibehörde des Bundes, die 1951 gegründet und 2005 in die heutige Bundespolizei überführt wurde. Bis zu seinem Übergang galt der Bundesgrenzschutz als selbstständige, im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern angesiedelte Bundespolizei. Sein Hauptaufgabengebiet lag zunächst im Schutz der Bundesgrenzen, entwickelte sich aber im Laufe der Zeit hin zu einer umfassenden Bundespolizeibehörde. Die rechtliche Grundlage bildete insbesondere das Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG). Die komplexen rechtlichen Rahmenbedingungen regelten Aufgabenbereich, Befugnisse, Organisation, Rechtsverhältnisse der Angehörigen sowie das Zusammenwirken mit anderen Behörden.

Gründung und Entwicklung

Gesetzliche Grundlage und historische Einordnung

Der Bundesgrenzschutz wurde auf der Basis des am 16. März 1951 erlassenen Bundesgrenzschutzgesetzes (BGSG) geschaffen. Ziel der Gründung war die Sicherung der Grenzen der jungen Bundesrepublik Deutschland in Zeiten erhöhter außen- und sicherheitspolitischer Spannungen zu Beginn des Kalten Krieges. Die Errichtung war zudem eine Reaktion auf die eingeschränkten Kapazitäten der Länderpolizeien und fehlende militärische Schutzkräfte in der unmittelbaren Nachkriegszeit. Mit dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur NATO und dem Aufbau der Bundeswehr verlagerte sich der Auftrag des Bundesgrenzschutzes zunehmend auf polizeiliche Aufgaben.

Wandel zur Bundespolizei

Mit der umfassenden Reform durch das Gesetz zur Neuordnung des Bundesgrenzschutzes (BGSG-Novelle 1994) und der damit verbundenen Erweiterung der Zuständigkeiten wurde der Bundesgrenzschutz schrittweise zur umfassenden Polizeibehörde des Bundes umgestaltet. Am 1. Juli 2005 erfolgte schließlich die Umbenennung in Bundespolizei, wodurch auch der Aufgabenbereich und das Selbstverständnis als moderne Polizeibehörde gestärkt wurden.

Aufgaben und Befugnisse des Bundesgrenzschutzes

Schutz der Bundesgrenzen

Kernaufgabe war der Schutz der Grenzen der Bundesrepublik Deutschland gegen unbefugtes Überschreiten, insbesondere im Kontext der Überwachung und Sicherung der Außengrenzen (siehe Art. 87 Abs. 1 GG). Dies umfasste Maßnahmen zur Kontrolle an Grenzübergangsstellen, Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs sowie die Abwehr grenzbezogener Kriminalität.

Erweiterung des Aufgabenspektrums

Über die reine Grenzsicherung hinaus entwickelte sich der Bundesgrenzschutz sukzessive zu einer multifunktionalen Polizei des Bundes. Dazu zählten insbesondere:

• Schutz von Verfassungsorganen des Bundes (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundesverfassungsgericht),
• Unterstützung bei polizeilichen Einsätzen im Inland auf Anforderung eines Landes (z. B. bei Großschadenslagen, bei der Bekämpfung von Schwerstkriminalität, Katastropheneinsätzen),
• Schutz von Bahn- und Luftverkehrseinrichtungen,
• Mitwirkung bei Auslandseinsätzen im Rahmen internationaler Polizeimissionen.

Rechtsgrundlagen der Aufgabenwahrnehmung

Die Aufgaben ergaben sich im Wesentlichen aus dem Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG). Durch besondere Fachgesetze wurde das Aufgabenportfolio des Bundesgrenzschutzes regelmäßig erweitert, etwa durch das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) und bahnpolizeiliche Vorschriften.

Organisation und Aufbau

Status und Eingliederung

Der Bundesgrenzschutz war organisatorisch als Bundespolizei dem Bundesministerium des Innern unmittelbar unterstellt (§ 1 Abs. 1 BGSG). Er bestand aus dem Grenzschutzpräsidium, Grenzschutzdirektionen, Grenzschutzämtern, Grenzschutzabteilungen mit weiteren nachgeordneten Dienststellen und Spezialeinheiten, darunter die Grenzschutzgruppe 9 (GSG 9) als Antiterrroreinheit.

Personalrechtliche Stellung der Angehörigen

Angehörige des Bundesgrenzschutzes standen bis 1976 grundsätzlich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit besonderem Status. Erst nach der Änderung zum Bundespolizeibeamtengesetz erfolgte eine weitgehende Überführung in den statusrechtlichen Rahmen der allgemeinen Beamten. Daneben bestand ein Anteil an tariflich Beschäftigten.

Dienstrechtliche Besonderheiten

Das Dienstrecht des Bundesgrenzschutzes war teilweise eigenständig ausgestaltet. So galten hinsichtlich des Disziplinarrechts, der Ausbildung und der Besoldung teils eigene Vorschriften, die auf die besonderen Anforderungen des Grenzschutzdienstes zugeschnitten waren.

Eingriffs- und Polizeibefugnisse

Allgemeine Befugnisse nach BGSG

Das Bundesgrenzschutzgesetz regelte ausführlich die polizeilichen und gefahrenabwehrrechtlichen Kompetenzen des Bundesgrenzschutzes. Zu den zentralen Befugnissen gehörten insbesondere:

• Identitätsfeststellung (§ 18 BGSG)
• Durchsuchung von Personen und Sachen
• Anhalten von Fahrzeugen und Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs
• Vorläufige Festnahme

Die Ausübung dieser Befugnisse war an die jeweiligen rechtlichen Schwellenwerte gebunden, insbesondere zum Schutz der Grundrechte der betroffenen Personen (Verhältnismäßigkeitsprinzip, Zitiergebot, richterlicher Vorbehalt bei bestimmten Maßnahmen).

Besondere Befugnisse und Kooperationen

Zusätzlich standen dem Bundesgrenzschutz erweiterte Möglichkeiten bei überregionalen oder länderübergreifenden polizeilichen Lagen offen. Im Rahmen von Amtshilfe und auf Basis bundesgesetzlicher Ermächtigungen konnte der Bundesgrenzschutz auch in Bereichen tätig werden, in denen das Polizei- und Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich den Ländern zugewiesen ist (z. B. Unterstützung bei Großeinsätzen, Katastrophenfällen).

Zusammenarbeit mit anderen Behörden

Der Bundesgrenzschutz arbeitete eng mit den Polizeibehörden der Länder, der Zollverwaltung (insbesondere dem Zollgrenzdienst), dem Bundeskriminalamt sowie mit militärischen und zivilen Behörden zusammen. Die Zuständigkeitsabgrenzung, insbesondere die Kooperation mit Ländern, war im Bundesgrenzschutzgesetz und durch Verwaltungsvereinbarungen geregelt.

Bundesgrenzschutz im internationalen Kontext

Aufgrund internationaler Verpflichtungen Deutschlands im Bereich Grenzschutz und Sicherheit nahm der Bundesgrenzschutz bereits früh Aufgaben auf europäischer und internationaler Ebene wahr. Dazu zählten die Teilnahme an internationalen Polizeimissionen, Ausbildungshilfe sowie die Mitgliedschaft in Netzwerken wie Schengen (Schengener Durchführungsübereinkommen).

Auflösung und Rechtsnachfolge

Am 1. Juli 2005 wurde der Bundesgrenzschutz durch das Gesetz zur Neustrukturierung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei umbenannt (§ 1 Bundespolizeigesetz – BPolG). Die Aufgaben, die personelle und organisatorische Struktur sowie die bestehenden Sonderregelungen gingen auf die neue Behörde über. Die Rechtsgrundlagen finden sich seitdem primär im Bundespolizeigesetz.

Literatur und weiterführende Gesetze

• Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG) in allen Fassungen bis 2005
• Bundespolizeigesetz (BPolG)
• Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG)
• Allgemeine Verwaltungsvorschriften zum BGSG
• Bundestagsdrucksachen und amtliche Begründungen zu BGSG-Novellen

Fazit

Der Bundesgrenzschutz war eine zentrale Sicherheitsbehörde des Bundes im deutschen Polizeisystem und bildete durch rechtlich umfassend geregelte Kompetenzen und Aufgaben ein wichtiges Bindeglied zwischen klassischen Grenzschutzfunktionen und moderner Bundespolizei. Seine rechtlichen Grundlagen, Organisationsstruktur und die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben prägten maßgeblich die heutige Bundespolizei. Die Transformation zur Bundespolizei spiegelte die dynamischen Entwicklungen im polizeilichen Aufgabenbereich und die zunehmende Europäisierung der inneren Sicherheit wider.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist rechtlich befugt, Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes anzuordnen?

Die Befugnis zur Anordnung von Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes (BGS), der seit 2005 unter der Bezeichnung Bundespolizei firmiert, liegt im Regelfall bei den hierzu bestimmten Amtsträgern im Dienst der Bundespolizei. Rechtsgrundlage hierfür ist das Bundespolizeigesetz (BPolG). Dienstliche Anweisungen auf Bundesebene erfolgen durch den Präsidenten der Bundespolizei sowie die nachgelagerten Behördenleiter. Gemäß § 2 Abs. 1 BPolG ist die Bundespolizei ermächtigt, zur Wahrung der Sicherheitsinteressen des Bundes eigene Maßnahmen zu treffen, zu denen neben der Kontrolle an den deutschen Außengrenzen auch polizeiliche Fahndungsmaßnahmen zählen. Während besonderer Lagen oder eines inneren Notstandes kann das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat als höchste Dienstbehörde spezielle Einsatzbefugnisse übertragen oder deren Durchführung selbst koordinieren. Die Anordnung und Durchführung von Maßnahmen unterliegen darüber hinaus stets den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Schranken, insbesondere dem Grundrechtekatalog des Grundgesetzes und etwaigen Richtervorbehalten nach dem Gesetz.

Welche rechtlichen Grundlagen regeln den Einsatz des Bundesgrenzschutzes?

Der Einsatz des Bundesgrenzschutzes basierte und basiert heute (als Bundespolizei) hauptsächlich auf dem Bundespolizeigesetz (BPolG) sowie auf dem früheren Bundesgrenzschutzgesetz (BGSG), soweit dies noch anwendbar ist. Das BPolG regelt in §§ 1-71 Aufgaben, Befugnisse, Organisation und Zusammenarbeit mit anderen Behörden wie Zoll, Landespolizei oder Bundeskriminalamt. Daneben sind zahlreiche weitere Rechtsnormen maßgeblich, unter anderem das Grundgesetz – insbesondere Art. 73 GG, der die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Grenzschutz festlegt. Internationale Abkommen wie das Schengener Durchführungsübereinkommen modifizieren die praktische Grenzüberwachung maßgeblich. Außerdem unterliegt der Einsatz vorrangigen völkerrechtlichen Prinzipien (z.B. Achtung der Menschenrechte nach Europäischer Menschenrechtskonvention) sowie polizeirechtlichen Grundsätzen, insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Bestimmtheitsgebot.

Unter welchen Voraussetzungen darf der Bundesgrenzschutz personenbezogene Daten erheben und speichern?

Die Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten durch den Bundesgrenzschutz ist nur im Rahmen der durch das Bundespolizeigesetz klar umschriebenen Zwecke und unter strengen datenschutzrechtlichen Vorgaben zulässig. Maßgeblich sind hier insbesondere §§ 27 ff. BPolG sowie die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) und das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG). Eine Datenerhebung ist grundsätzlich nur dann rechtmäßig, wenn sie zur Erfüllung einer im Bundespolizeigesetz beschriebenen Aufgabe erforderlich und verhältnismäßig ist, etwa zur Gefahrenabwehr, Durchführung grenzpolizeilicher Kontrollen oder zur Verfolgung von Straftaten. Die Speicherung, Nutzung und ggf. Weitergabe der so erhobenen Daten ist ebenfalls an strenge Prüfmaßstäbe und zeitliche Beschränkungen (Löschungsfristen) gebunden. Unbefugte Weitergabe oder Nutzung ist rechtlich untersagt und kann dienstrechtliche sowie strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen.

Welche Kontroll- und Durchsuchungsbefugnisse stehen dem Bundesgrenzschutz zu?

Der Bundesgrenzschutz verfügt im Rahmen seiner Aufgabenwahrnehmung über weitgehende Befugnisse zu Kontrolle und Durchsuchung an den bundesdeutschen Außengrenzen (§ 22 BPolG). Dazu zählen etwa Identitätsfeststellungen, Durchsuchung von Personen, Sachen und Verkehrsmitteln sowie das vorübergehende Anhalten von Fahrzeugen. Der Gesetzgeber hat dem Bundespolizeibeamten jedoch strikte rechtliche Vorgaben gemacht. Jede Maßnahme muss verhältnismäßig sein und darf nur vorgenommen werden, wenn ein hinreichender Anlass (z.B. Verdacht strafbarer Handlung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit) vorliegt oder wenn eine routinemäßige Grenzschutz- oder Schleierfahndung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen durchgeführt wird. Besondere Einschränkungen gelten beispielsweise für die Durchsuchung der Wohnung; hierfür ist in aller Regel ein richterlicher Beschluss erforderlich (Art. 13 GG).

Inwieweit unterliegt der Bundesgrenzschutz parlamentarischer und gerichtlicher Kontrolle?

Die parlamentarische Kontrolle des Bundesgrenzschutzes/Bundespolizei erfolgt auf Ebene des Deutschen Bundestags, insbesondere durch das Bundesministerium des Innern einerseits und durch spezielle Gremien wie den Innenausschuss andererseits. Daneben kann auf Beschwerde wegen Grundrechtsverletzungen oder Gesetzesverstößen auch eine gerichtliche Überprüfung der Maßnahmen erfolgen, beispielsweise mittels einer Klage vor den Verwaltungsgerichten (§§ 42, 113 VwGO). Einzelmaßnahmen unterliegen darüber hinaus der Fachaufsicht, der Beanstandung durch Datenschutzbeauftragte und der Kontrolle durch den Bundesrechnungshof hinsichtlich der ordnungsgemäßen Mittelverwendung. Schließlich ist der Bundesgrenzschutz an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden; Einzelne können sich im Wege der Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht wenden.

Welche rechtlichen Möglichkeiten bestehen gegen Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes Einspruch einzulegen?

Gegen Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes stehen den Betroffenen grundsätzlich die im Verwaltungsrecht vorgesehenen Rechtsbehelfe offen. Dies beginnt mit dem Widerspruch gemäß § 68 VwGO, der innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe einer belastenden Maßnahme eingelegt werden kann, sofern nicht gesetzlich ausgeschlossen. Anschließend ist die Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zulässig. In besonderen Eilfällen kann gemäß § 80 VwGO Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt werden. Rechtswidrig erlangte Daten können nach Maßgabe des Datenschutzrechts gelöscht oder gesperrt werden. Verstöße gegen Grundrechte können auch im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden. Darüber hinaus bestehen für Betroffene Möglichkeiten, sich an den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) zu wenden.

Welche Rolle spielt das Grundgesetz bei der Tätigkeit des Bundesgrenzschutzes?

Das Grundgesetz ist der oberste rechtliche Rahmen für jedwedes staatliche Handeln in Deutschland, einschließlich der Tätigkeit des Bundesgrenzschutzes. Maßgeblich sind insbesondere die Grundrechte (Art. 1 bis 19 GG), die auch gegenüber Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes bindend sind. Jede polizeiliche Maßnahme muss mit Prinzipien wie Rechtsstaatlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Gleichbehandlung vereinbar sein. Ferner begründet das Grundgesetz in Art. 73 Nr. 5 GG die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes für den Grenzschutz. Weiterhin finden Eingriffsgrundrechte (z.B. Unverletzlichkeit der Wohnung, Recht auf informationelle Selbstbestimmung) stets Anwendung und definieren die Grenzen polizeilichen Handelns. Die Überprüfung, ob Maßnahmen des Bundesgrenzschutzes im konkreten Fall grundgesetzkonform sind, erfolgt im Zweifel durch die Gerichte.