Begriff und allgemeine Definition der Bundeseigenen Verwaltung
Die bundeseigene Verwaltung ist ein Begriff des deutschen öffentlichen Rechts, der einen eigenständigen Typus der Verwaltungstätigkeit des Bundes bezeichnet. Im Unterschied zur Bundesauftragsverwaltung oder unmittelbaren Staatsverwaltung der Länder führt der Bund bestimmte Verwaltungsaufgaben in eigener Organisationshoheit und mit eigenen Behörden durch. Die rechtliche Grundlage der bundeseigenen Verwaltung bildet vor allem das Grundgesetz (GG), insbesondere die Artikel 86 und 87 GG. Durch die bundeseigene Verwaltung erhält der Bund die Befugnis, Behörden zu errichten, Aufgaben unmittelbar wahrzunehmen und selbst durchzusetzen.
Verfassungsrechtliche Grundlagen
Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern
Das Grundgesetz regelt die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern grundlegend. Artikel 30 GG sieht als Normalfall die Ausführung der Gesetze durch die Länder vor. Ausnahmen davon bedürfen einer ausdrücklichen Regelung im Grundgesetz. Die bundeseigene Verwaltung ist eine solche Ausnahme.
Artikel 86 und 87 GG
Artikel 86 GG legt fest, dass Bundesgesetze im Regelfall von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden. Enthält ein Gesetz eine abweichende Regelung, führt es der Bund entweder selbst als bundeseigene Verwaltung oder mit Hilfe der Länder als Bundesauftragsverwaltung aus. Artikel 87 GG begrenzt die möglichen Fälle der bundeseigenen Verwaltung inhaltlich und abschließend:
- Abweichend von Artikel 83 können Bundesaufgaben, für die das Grundgesetz die bundeseigene Verwaltung vorsieht, vom Bund im eigenen Verwaltungsbereich vollzogen werden.
- Gemäß Artikel 87 Absatz 1 Satz 1 GG richtet der Bund oberste Bundesbehörden ein.
- Für bestimmte Aufgaben sind dem Bund auch die Einrichtung von Mittel- und Unterbehörden gestattet (sogenannte „übertragene Verwaltungskompetenz“).
Verfassungsrechtlicher Ausnahmecharakter
Die bundeseigene Verwaltung ist im föderalen System Deutschlands eine Ausnahme. Die Länder sind nach der Grundsatzregelung des GG im Grundsatz für die Ausführung von Bundesgesetzen zuständig. Für Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung ist stets eine gesonderte Verfassungsgrundlage erforderlich.
Bereiche der bundeseigenen Verwaltung
Das Grundgesetz nennt die zulässigen Aufgabenbereiche der bundeseigenen Verwaltung ausdrücklich (Artikel 87 GG). Zu den zentralen Aufgaben gehören:
Bundeswehrverwaltung
Gemäß Artikel 87b GG unterhält der Bund die Verwaltung für Verteidigungsangelegenheiten (insbesondere die Bundeswehrverwaltung).
Bundespolizei
Artikel 87 GG ermächtigt den Bund, die Bundespolizei zur Wahrnehmung bestimmter Schutzaufgaben als eigene Verwaltungseinheit einzurichten.
Bundesfinanzverwaltung
Nach Artikel 108 GG richtet der Bund die Bundesfinanzverwaltung ein, deren Gebiet vornehmlich den Zoll sowie finanzielle Angelegenheiten betrifft.
Weitere Bereiche
- Wasserstraßen und Schifffahrt (Art. 87c GG)
- Bundesfernstraßenverwaltung (Art. 90 GG)
- Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d GG)
- Verteidigungsverwaltung (Art. 87b GG)
Aufgaben, die nicht ausdrücklich im Grundgesetz als bundeseigene Verwaltung genannt sind, dürfen vom Bund nicht in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden.
Organisation und Behördenstruktur
Oberste Bundesbehörden
Zu den obersten Bundesbehörden zählen z. B. das Bundeskanzleramt, Bundesministerien sowie die unmittelbar nachgeordneten Behörden. Sie übernehmen Lenkungsfunktionen und zentrale Leitungsaufgaben.
Mittel- und Unterbehörden
Für bestimmte Aufgaben kann der Bund Mittel- und Unterbehörden einrichten. Bekannte Beispiele sind das Bundeskriminalamt (BKA), das Zollkriminalamt oder das Wasserstraßen- und Schifffahrtsamt.
Weisungsbefugnis und Fachaufsicht
In der bundeseigenen Verwaltung unterliegen alle Behörden der Fachaufsicht und Weisungsbefugnis der jeweils übergeordneten Behörde. So ist eine durchgehende Durchsetzung des Bundeswillens gewährleistet.
Abgrenzung zu anderen Verwaltungsformen
Bundesauftragsverwaltung
Bei der Bundesauftragsverwaltung handeln die Länder im Auftrag des Bundes (Artikel 85 GG). Im Unterschied dazu erfolgt bei der bundeseigenen Verwaltung die Durchführung ausschließlich durch Bundesbehörden.
Gemeinschaftsaufgaben
Bei Gemeinschaftsaufgaben nach Artikel 91a und 91b GG wirken Bund und Länder zusammen, jedoch ist hier keine bundeseigene Verwaltung im Sinne der kompetenzrechtlichen Ausnahme gemeint.
Rechtsgrundlagen und Kontrolle
Gesetzliche Regelungen
Die Rechtsgrundlagen für die bundeseigene Verwaltung ergeben sich aus den entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes sowie aus einfachen Bundesgesetzen, die Einzelheiten der Organisation und Tätigkeiten der jeweiligen Behörden regeln.
Kontrolle und Rechtsschutz
Die Kontrolle der bundeseigenen Verwaltung erfolgt durch das Parlament, die Bundesregierung, den Bundesrechnungshof sowie gegebenenfalls durch die Gerichtsbarkeit (etwa bei Rechtsstreitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts). Die betroffenen Bürgerinnen und Bürger können Verwaltungsakte der bundeseigenen Verwaltung vor den Verwaltungsgerichten anfechten.
Fazit
Die bundeseigene Verwaltung stellt eine zentrale Organisationsform der Ausführung von Bundesgesetzen durch eigene Bundesbehörden dar. Sie ist im deutschen Verwaltungssystem als Ausnahme vom Grundsatz der Durchführungsverantwortung der Länder ausgestaltet. Die Aufgabenbereiche sind abschließend im Grundgesetz geregelt. Die Organisation orientiert sich an den Prinzipien der Hierarchie und Weisungsbindung, eine umfassende parlamentarische und gerichtliche Kontrolle ist gewährleistet. Die bundeseigene Verwaltung spielt eine bedeutende Rolle in besonders sensiblen oder ressortübergreifenden Politikfeldern wie Verteidigung, Sicherheit und Finanzen, wo eine unmittelbare Ausführung der Herausforderungen durch Bundesbehörden geboten erscheint.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Grundlagen regeln die bundeseigene Verwaltung in Deutschland?
Die rechtlichen Grundlagen der bundeseigenen Verwaltung ergeben sich in erster Linie aus dem Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere aus den Artikeln 86 bis 89 GG. Diese Vorschriften regeln die Zuständigkeit des Bundes zur Verwaltung bestimmter Aufgaben selbst, das Verfahren der Verwaltungsausführung sowie die organisatorische Ausgestaltung. Weitere einschlägige Rechtsquellen sind Bundesgesetze, in denen die praktische Ausführung, Finanzierungsfragen, Zuständigkeiten und die Übertragung einzelner Aufgaben geregelt werden. Darüber hinaus spielen Verwaltungsvorschriften und Verordnungen eine zentrale Rolle, da sie konkretisieren, wie die bundeseigene Verwaltung bestimmte Aufgaben wahrzunehmen hat. Die bundeseigene Verwaltung ist dabei an das Rechtsstaatsprinzip gebunden und unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Für jeden Einzelfall ist zu prüfen, ob eine ausschließliche Bundesverwaltung oder eine Bundesauftragsverwaltung (Bund als Auftragsverwalter für die Länder) vorgesehen ist. Zusätzlich gelten für die Beschäftigten der bundeseigenen Verwaltung eigene dienstrechtliche Vorschriften, etwa das Bundesbeamtengesetz (BBG) oder das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG).
Welche Organe und Behörden zählen zur bundeseigenen Verwaltung?
Zur bundeseigenen Verwaltung zählen alle Behörden, Einrichtungen und Organe, die Aufgaben unmittelbar für den Bund wahrnehmen, unabhängig davon, ob diese zentral oder dezentral organisiert sind. Hierzu gehören insbesondere die Bundesministerien als oberste Bundesbehörden, die unmittelbar dem Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesministern unterstellt sind. Weiterhin zählen hierzu nachgeordnete Bundesbehörden, wie etwa das Bundeskriminalamt (BKA), das Bundespolizeipräsidium, das Kraftfahrt-Bundesamt sowie Bundesoberbehörden wie das Statistische Bundesamt. Auch bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, etwa die Bundesagentur für Arbeit oder die Deutsche Rentenversicherung Bund, sind Teil der bundeseigenen Verwaltung, sofern sie gesetzlich mit Aufgaben des Bundes betraut wurden und einer Rechtsaufsicht durch den Bund unterliegen. Entscheidend ist stets die unmittelbare Ausführung durch Bundesorgane, nicht durch die Länder.
Wie ist das Verhältnis der bundeseigenen Verwaltung zur Landesverwaltung geregelt?
Die Abgrenzung zwischen bundeseigener Verwaltung und Landesverwaltung richtet sich nach den Kompetenzregeln im Grundgesetz. Die bundeseigene Verwaltung kommt nur in gesetzlich bestimmten Ausnahmefällen zum Tragen, da das Grundgesetz grundsätzlich die Ausführung der Bundesgesetze den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 83 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG) überträgt. Die direkte Verwaltung durch Bundesbehörden (bundeseigene Verwaltung) ist laut Art. 87 GG insbesondere für Bereiche wie Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Zollverwaltung, Bundespolizei und die Eisenbahnverwaltung vorgesehen. In diesen Fällen sind die Länder auf die Mitwirkung im Rahmen der Bundesgesetzgebung und der Bund-Länder-Zusammenarbeit beschränkt. Die Zusammenarbeit zwischen bundeseigener und Landesverwaltung erfolgt insbesondere bei Aufgaben mit Mischverwaltung oder im Rahmen föderaler Aufsichtsrechte des Bundes, beispielsweise über die Durchführung von Bundesgesetzen durch die Länder.
Welche Kontrollinstrumente existieren für die bundeseigene Verwaltung?
Die bundeseigene Verwaltung unterliegt einer Vielzahl von Kontrollmechanismen, die sowohl intern als auch extern ausgestaltet sind. Zu den internen Kontrollen gehören revisionsinterne Prüfinstanzen, Weisungsrechte der obersten Bundesbehörden und interne Kontrollmechanismen wie das Vier-Augen-Prinzip. Externe Kontrollen erfolgen insbesondere durch den Bundesrechnungshof, der die Haushalts- und Wirtschaftsführung prüft (Art. 114 GG), sowie durch die parlamentarische Kontrolle des Bundestages, der über Anfragen oder Untersuchungsausschüsse Einfluss nehmen kann. Darüber hinaus besteht die gerichtliche Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte, bei organbezogenen Streitigkeiten ggf. auch durch das Bundesverfassungsgericht. Spezielle Kontrollrechte liegen zudem bei Beauftragten, wie etwa dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz oder dem Wehrbeauftragten, die spezifische Verwaltungsbereiche überwachen.
Wie stehen Bundesbehörden im Bereich der bundeseigenen Verwaltung zu Weisungen des Bundes?
Im Rahmen der bundeseigenen Verwaltung ist der Bund unmittelbar weisungsbefugt gegenüber seinen Behörden, Organen und den Beschäftigten. Die Bundesministerien als oberste Bundesbehörden geben verbindliche Weisungen an nachgeordnete Stellen. Dies ist ein wesentlicher Unterschied zur Bundesauftragsverwaltung, bei der der Bund im Regelfall nur auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungshandlung Einfluss nehmen kann. Im Bereich der bundeseigenen Verwaltung erstreckt sich die Hierarchie – von der politischen Leitungsebene bis hin zur einzelnen Sachbearbeiterin – durchgehend, wobei die Ministerialbürokratie etwa Dienstanweisungen, Verwaltungsvorschriften und Erlasse erlässt, die für den Verwaltungszweig verbindlich sind. Bei bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten sind die Weisungsrechte ggf. beschränkt und richten sich nach den jeweiligen spezialgesetzlichen Vorgaben und dem Umfang der Selbstverwaltung.
Welche Bedeutung kommt dem Bundeshaushaltsrecht für die bundeseigene Verwaltung zu?
Das Bundeshaushaltsrecht gewährleistet die finanzielle Ausstattung und Kontrolle der bundeseigenen Verwaltung. Der Haushaltsplan wird durch das Bundesfinanzministerium aufgestellt, vom Bundestag beschlossen und durch die jeweiligen Verwaltungsbehörden ausgeführt. Die Haushaltsordnung des Bundes (BHO) regelt die Grundsätze der Bewirtschaftung öffentlicher Mittel, die Buchführung, Rechnungslegung sowie die haushaltsrechtliche Verantwortlichkeit der Verwaltungsstellen. Für die Verwendung der Haushaltsmittel sind die Vorgaben des Grundgesetzes (vgl. Art. 110 ff. GG) und die untergesetzlichen Ausführungsbestimmungen maßgeblich. Der Bundesrechnungshof überwacht die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und die Wirtschaftlichkeit bei der Mittelverwendung. Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften können verwaltungs- und strafrechtliche Folgen nach sich ziehen.
Wie erfolgt die Rechtsaufsicht über bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten im Rahmen der bundeseigenen Verwaltung?
Bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unterliegen der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministeriums. Diese Rechtsaufsicht beschränkt sich grundsätzlich auf die Überwachung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das heißt, dass die Aufsichtsbehörde überprüft, ob die Verwaltungsakte und das Verhalten der Körperschaften dem geltenden Recht entsprechen. Weisungen dürfen nur in diesem rechtlichen Rahmen ergehen und Eingriffe in die eigenverantwortlichen, insbesondere die organisatorische und finanzielle Selbstverwaltung der Körperschaften, sind nur zulässig, soweit dies durch Gesetz oder Rechtsverordnung ausdrücklich vorgesehen ist. Bei schwerwiegenden Verstößen kann die Aufsichtsbehörde Maßnahmen bis hin zur Anordnung des Außerkrafttretens von Verwaltungsakten oder der Bestellung eines kommissarischen Leiters einleiten. Fachaufsicht – das heißt, Einflussnahme auf Fragen der Zweckmäßigkeit – besteht in der Regel nicht, es sei denn, gesetzliche Ausnahmen sehen dies ausdrücklich vor.
