Bürgerbeauftragter

Bürgerbeauftragter

Begriff und rechtliche Einordnung

Ein Bürgerbeauftragter ist eine unabhängige, institutionalisierte Anlaufstelle, die in öffentlichen Verwaltungen auf Landes- oder Kommunalebene eingerichtet wird. Die zentrale Aufgabe des Bürgerbeauftragten besteht darin, Anliegen, Beschwerden sowie Anregungen von Bürgerinnen und Bürgern entgegenzunehmen, zu bearbeiten und auf eine einvernehmliche Lösung mit der jeweiligen Behörde hinzuwirken. Die Funktion zielt darauf ab, die Transparenz und Nachvollziehbarkeit verwaltungstechnischer Prozesse zu fördern und so das Vertrauen der Bevölkerung in die öffentlichen Institutionen zu stärken.

Historische Entwicklung

Die Institution des Bürgerbeauftragten basiert auf dem skandinavischen Ombudsmann-Prinzip, das erstmals im 19. Jahrhundert in Schweden eingeführt wurde. Seit den 1970er Jahren hat das Konzept auch in Deutschland Verbreitung gefunden, zunächst auf Landesebene und später vereinzelt auch in Kommunen.

Rechtliche Grundlagen in Deutschland

Verfassungsrechtliche Aspekte

Die Tätigkeit des Bürgerbeauftragten ist weder direkt im Grundgesetz verankert noch bundesweit einheitlich geregelt. Vielmehr obliegt die Einrichtung eines Bürgerbeauftragten den einzelnen Ländern und Kommunen. Die Befugnisse und Aufgaben werden in entsprechenden Landesgesetzen, Landesverfassungen, Satzungen oder Verwaltungsvorschriften geregelt. Grundlage für die Arbeit bildet regelmäßig das Demokratieprinzip nach Art. 20 GG sowie Grundrechte der Bürger, insbesondere das Petitionsrecht nach Art. 17 GG.

Landesgesetze und Satzungen

In mehreren Bundesländern, darunter Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Brandenburg, Saarland und Thüringen, existieren eigene Bürgerbeauftragtengesetze. Diese normieren die Aufgaben, Befugnisse, Unabhängigkeit sowie die Verfahrensgestaltung und die Rechenschaftspflicht des Bürgerbeauftragten. Auf kommunaler Ebene sind entsprechende Regelungen häufig Bestandteil von Hauptsatzungen oder speziellen Satzungen über das Petitionswesen.

Unabhängigkeit und Stellung

Der Bürgerbeauftragte ist in Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er handelt weisungsfrei und unterliegt keiner Sachaufsicht der Exekutive. Die Bestellung erfolgt für eine bestimmte Amtszeit in einem formalisierten Verfahren, welches meist eine Wahl durch das jeweilige Landesparlament oder Gemeindekollegium vorsieht. Die institutionelle und persönliche Unabhängigkeit dient vor allem der Neutralität bei der Bearbeitung von Bürgeranliegen.

Aufgaben und Befugnisse

Bearbeitung von Petitionen und Beschwerden

Bürgerbeauftragte sind zentrale Ansprechpartner für Bürgerinnen und Bürger, die sich in Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung oder ihrer Bediensteten benachteiligt sehen oder Missstände aufzeigen wollen. Das Verfahren ist in der Regel schriftlich oder elektronisch ausgestaltet; mündliche Eingaben sind jedoch vielfach ebenfalls zugelassen. Der Bürgerbeauftragte ist dabei berechtigt, von den betroffenen Ämtern und Behörden Auskünfte sowie Aktenvorlage zu verlangen.

Vermittlungs- und Ombudsfunktion

Im Mittelpunkt steht die Vermittlungsfunktion: Der Bürgerbeauftragte versucht, bestehende Konflikte außergerichtlich zu lösen und vermittelt zwischen Verwaltung und Bürger. Rechtsverbindliche Entscheidungen kann der Bürgerbeauftragte grundsätzlich nicht treffen; er spricht Empfehlungen aus oder weist auf Mängel im Verwaltungsverfahren sowie mögliche Rechtsverstöße hin.

Rechte und Befugnisse im Verfahren

Der Bürgerbeauftragte besitzt ein umfassendes Auskunfts- und Einsichtsrecht gegenüber den Behörden des Landes bzw. der Kommune, sofern keine entgegenstehenden gesetzlichen Geheimhaltungspflichten oder überwiegende öffentliche Interessen bestehen. Behörden und sonstige öffentliche Stellen sind verpflichtet, alle zur Prüfung erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. In einigen Ländern kann die Arbeit des Bürgerbeauftragten auch auf Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts erstreckt werden.

Berichtspflichten und Transparenz

Üblicherweise ist der Bürgerbeauftragte verpflichtet, regelmäßig einen schriftlichen Bericht über seine Tätigkeiten vorzulegen, der dem Landtag oder dem zuständigen Gemeindekollegium zur Kenntnisnahme oder Beratung vorgelegt wird. Diese Berichte dienen der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle.

Rechtliche Wirkung von Empfehlungen

Die Empfehlungen und Berichte des Bürgerbeauftragten sind rechtlich nicht bindend. Sie haben jedoch politisches Gewicht und können Anlass zur Korrektur von Verwaltungsentscheidungen, zur Änderung behördlicher Praxis oder zur Anpassung gesetzlicher Vorschriften geben. Im Rahmen der Gewaltenteilung bleibt die finale Entscheidungsbefugnis jedoch bei den jeweils zuständigen Verwaltungsstellen beziehungsweise Gerichten.

Abgrenzung zu anderen Institutionen

Unterschied zum Petitionsausschuss und Datenschutzbeauftragten

Im Unterschied zu einem parlamentarischen Petitionsausschuss, der Eingaben lediglich parlamentarisch behandelt, bietet der Bürgerbeauftragte regelmäßig auch individuelle Beratung und Mediation an. Gegenüber dem Datenschutzbeauftragten erstreckt sich die Funktion des Bürgerbeauftragten auf sämtliche verwaltungsrechtlichen Themen, nicht allein auf datenschutzrechtliche Belange.

Verhältnis zu Gleichstellungs- und Integrationsbeauftragten

Auch wenn Schnittmengen bestehen können, unterscheidet sich der Bürgerbeauftragte durch den umfassenden Zuständigkeitsbereich sowie die markant unabhängige Position.

Internationale Bezüge

Auch auf europäischer Ebene existieren vergleichbare Institutionen, etwa der Europäische Bürgerbeauftragte, der Beschwerden in Bezug auf Missstände in Institutionen und Organen der Europäischen Union behandelt.

Fazit

Der Bürgerbeauftragte stellt eine wichtige Einrichtung im deutschen Verwaltungssystem dar, die der Stärkung von Bürgerrechten und Verwaltungs­transparenz dient. Die rechtlichen Regelungen sind landesrechtlicher bzw. kommunaler Natur, gewährleisten jedoch ein hohes Maß an Unabhängigkeit und Verfahrensfreiheit. Durch die Kombination von Informations-, Prüfungs- und Vermittlungs­funktion leistet der Bürgerbeauftragte einen entscheidenden Beitrag zur kontinuierlichen Verbesserung der öffentlichen Verwaltung und zur Verbesserung des Verhältnisses zwischen Bürger und Staat.

Siehe auch:

• Petitionsrecht
• Ombudsmann
• Petitionsausschuss
• Grundrechte (Deutschland)
• Verwaltungsrecht

Weblinks:

• Deutscher Bundestag: Bürgerbeauftragte in deutschen Ländern (Stand 2024)
• Bürgerbeauftragter des Landes Mecklenburg-Vorpommern

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtliche Stellung hat der Bürgerbeauftragte innerhalb der Verwaltung?

Der Bürgerbeauftragte agiert rechtlich gesehen als unabhängiges Organ, das zwischen Bürgern und der öffentlichen Verwaltung vermittelt. Seine rechtliche Stellung ist in den meisten Bundesländern durch ein eigenes Landesgesetz – beispielsweise durch das „Gesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes [Land]“ – geregelt. Der Bürgerbeauftragte wird in der Regel vom Landtag gewählt und unterliegt keiner fachlichen Weisung von Behörden oder anderen staatlichen Organen. Er hat das Recht, Auskünfte, Akteneinsicht und Stellungnahmen von allen Behörden einzufordern. Allerdings besitzt der Bürgerbeauftragte keine Durchsetzungsbefugnisse, das heißt, seine Befugnisse beschränken sich auf Beratung, Vermittlung und das Aussprechen von Empfehlungen. Seine Tätigkeit begründet für die Verwaltung jedoch keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung. Die Verwaltungsbehörden sind jedoch verpflichtet, dem Bürgerbeauftragten Auskünfte zu erteilen und an der Aufklärung mitzuwirken. Die Unabhängigkeit des Bürgerbeauftragten ist ein zentrales rechtliches Merkmal, um Interessenkonflikte und Einflussnahmen zu vermeiden.

Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für die Anrufung des Bürgerbeauftragten erfüllt sein?

Für die Anrufung bzw. das Tätigwerden des Bürgerbeauftragten bedarf es keiner besonderen formellen Voraussetzungen seitens der Bürger. Einfache Schriftform, E-Mail oder manchmal auch telefonische Kontaktaufnahme genügen meistens. Rechtlich gesehen ist maßgeblich, ob ein Bezug zu einer Maßnahme, Entscheidung oder Unterlassung einer öffentlichen Stelle hergestellt werden kann. In einigen Ländern und Kommunen existieren Einschränkungen, beispielsweise können bestimmte Rechtsgebiete (wie richterliche Entscheidungen oder parlamentarische Tätigkeiten) ausgenommen sein. Grundsätzlich kann der Bürgerbeauftragte immer dann tätig werden, wenn die Verwaltung in eigener Verantwortlichkeit gehandelt hat. Ein förmliches Vorverfahren wie im Verwaltungsrecht (Widerspruchsverfahren) ist meist nicht erforderlich, der Bürgerbeauftragte kann auch parallel zu laufenden Rechtsmitteln angerufen werden. Rechtlich ausgeschlossen ist eine Anrufung häufig dann, wenn bereits ein Gerichtsverfahren zu der Angelegenheit eingeleitet wurde.

Welche rechtlichen Befugnisse und Kompetenzen besitzt der Bürgerbeauftragte gegenüber Behörden?

Der Bürgerbeauftragte ist durch die jeweiligen Landesgesetze mit klar abgegrenzten rechtlichen Befugnissen ausgestattet. Dazu zählt insbesondere das Auskunftsrecht, d. h. er kann von allen Behörden innerhalb des Landes Informationen, Akteneinsicht und Stellungnahmen verlangen. Verweigern kann die Behörde dies nur aus zwingenden Gründen, etwa wenn datenschutzrechtliche Vorschriften oder Geheimhaltungsinteressen betroffen sind, wobei auch dann eine Abwägung und gegebenenfalls eine teilweise Offenlegung verlangt werden kann. Rechtlich ausgeschlossen sind jedoch Weisungsrechte: Der Bürgerbeauftragte darf Behörden keine verbindlichen Anordnungen erteilen, sondern kann lediglich Empfehlungen aussprechen. Sollte eine Behörde eine Empfehlung oder Beanstandung des Bürgerbeauftragten nicht befolgen, muss sie dies begründen. Der Bürgerbeauftragte kann Missstände öffentlich – etwa in einem Jahresbericht – an den Landtag berichten, um politischen und gesellschaftlichen Druck auf die Verwaltung auszuüben.

Welche rechtlichen Einschränkungen bestehen hinsichtlich des Tätigkeitsbereichs des Bürgerbeauftragten?

Der Tätigkeitsbereich des Bürgerbeauftragten ist in der Regel gesetzlich eingegrenzt. Rechtlich ausgenommen vom Aufgabenbereich sind insbesondere Vorgänge, die ausschließlich den Gesetzgeber (z. B. Landtag), Gerichte bei der Wahrnehmung richterlicher Unabhängigkeit oder die Organe kommunaler Selbstverwaltung in bestimmten Bereichen betreffen. Ebenso kann der Bürgerbeauftragte keine private Rechtsbeziehungen, sondern nur öffentlich-rechtliche Streitigkeiten prüfen. Ferner darf seine Tätigkeit nicht Entscheidungen beeinflussen, die durch spezielle Rechtsmittelverfahren, wie Widerspruchs- oder Gerichtsverfahren, abschließend geregelt sind. In einigen Bundesländern ist zudem vorgeschrieben, dass der Bürger zunächst die jeweilige Verwaltungsbehörde zur Abhilfe aufgefordert haben muss, bevor der Bürgerbeauftragte tätig wird.

Wie unterscheidet sich die rechtliche Wirkung von Empfehlungen des Bürgerbeauftragten von Verwaltungsakten?

Empfehlungen des Bürgerbeauftragten besitzen keinerlei rechtliche Bindungswirkung im Sinne von Verwaltungsakten; sie sind vielmehr rechtlich unverbindliche Vorschläge zur Behebung festgestellter Missstände oder zur Veränderung verwaltungsrechtlicher Entscheidungsprozesse. Verwaltungsakte hingegen sind verbindliche Anordnungen einer Behörde, die unmittelbare Rechtswirkung gegenüber dem Adressaten entfalten und im Wege des Verwaltungsrechtswegs angefochten werden können. Eine Empfehlung des Bürgerbeauftragten kann nicht vollstreckt oder durchgesetzt werden, jedoch besteht im Falle der Ablehnung eine Berichtspflicht der Behörde gegenüber dem Bürgerbeauftragten, teilweise auch gegenüber dem Landtag. Die rechtliche Wirkung der Empfehlungen liegt somit primär im Bereich der politischen und administrativen Kontrolle, nicht im Bereich der unmittelbaren Rechtsetzung.

Welche rechtlichen Verpflichtungen ergeben sich für die Verwaltung bei einer Beschwerde an den Bürgerbeauftragten?

Sobald eine Beschwerde bei dem Bürgerbeauftragten eingeht, entsteht für die Verwaltung die rechtliche Verpflichtung zur Mitwirkung an der Aufklärung des Sachverhalts. Behörden sind nach den jeweiligen Landesgesetzen verpflichtet, vollständige Auskünfte zu erteilen, Akteneinsicht zu gewähren und Stellung zu nehmen, sofern keine höheren Rechtsgüter entgegenstehen (z. B. Datenschutz, Staatsgeheimnisse). Die Verwaltung ist auch verpflichtet, die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten zu prüfen und ggf. begründet darzulegen, falls diesen nicht gefolgt wird. Es besteht jedoch keine Verpflichtung zur Umsetzung der Empfehlungen oder zur Änderung der eigenen Entscheidungen aufgrund der Intervention des Bürgerbeauftragten.

Welche rechtlichen Schutzmechanismen bestehen für den Bürgerbeauftragten und die Antragsteller?

Der Bürgerbeauftragte ist rechtlich besonders geschützt, um seine Unabhängigkeit zu wahren. In den Gesetzen ist meist festgelegt, dass Weisungen oder Disziplinarmaßnahmen gegen den Bürgerbeauftragten unzulässig sind, solange dieser sein Amt rechtmäßig ausübt. Der Bürgerbeauftragte besitzt zudem Immunität hinsichtlich Informationen oder Aussagen, die er im Rahmen seiner amtlichen Tätigkeit tätigt. Die Antragsteller sind ebenfalls geschützt: Die Kontaktaufnahme mit dem Bürgerbeauftragten steht unter dem Grundsatz der Vertraulichkeit, und die Behörden dürfen Antragstellern keine Nachteile aus der Beschwerde erwachsen lassen (Diskriminierungs- und Repressalienverbot). Die personenbezogenen Daten der Antragsteller dürfen grundsätzlich nur mit deren ausdrücklichem Einverständnis offengelegt werden.

In welcher Weise ist der Bürgerbeauftragte gegenüber dem Landtag rechenschaftspflichtig?

Die rechtliche Rechenschaftspflicht des Bürgerbeauftragten gegenüber dem Landtag ist in den jeweiligen Landesgesetzen geregelt. Zumeist ist er verpflichtet, dem Landtag einen jährlichen Bericht vorzulegen, der auf die Zahl, die Art und den Ausgang der eingegangenen Beschwerden sowie etwaige festgestellte strukturelle Missstände eingeht. Während der Bürgerbeauftragte in der Bearbeitung einzelner Beschwerden weisungsfrei bleibt, dient die Berichtspflicht dazu, die Abgeordneten über Entwicklungen in der Verwaltung zu informieren und ggf. Handlungsbedarf seitens des Gesetzgebers aufzuzeigen. In manchen Ländern kann der Landtag den Bürgerbeauftragten zur mündlichen Berichterstattung oder zur Beantwortung spezieller Fragen laden. Die Berichtspflicht ist ein wesentliches Element der transparenten Kontrolle und parlamentarischen Einbindung des Bürgerbeauftragtenamtes.