Begriff und rechtliche Einordnung
Die Abwehr von Gefahren bezeichnet das staatliche Handeln zur Verhinderung oder Beseitigung von Störungen, die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung beeinträchtigen können. Sie ist überwiegend präventiv ausgerichtet und dient dem Schutz von Menschen, Sachen und Einrichtungen vor drohenden oder bereits eingetretenen Schäden. Die Abwehr von Gefahren ist Teil des allgemeinen Verwaltungsrechts und bildet das Kernfeld des polizei- und ordnungsrechtlichen Handelns. Ziel ist es, Risiken rechtzeitig zu erkennen, angemessen zu bewerten und rechtlich zulässige Maßnahmen zu ergreifen, um Rechtsgüter und Funktionsfähigkeit staatlicher und gesellschaftlicher Einrichtungen zu schützen.
Präventiver Charakter
Die Abwehr von Gefahren ist auf die Zukunft gerichtet. Sie greift ein, bevor ein Schaden eintritt oder um bereits begonnene Störungen zu beenden. Sie unterscheidet sich damit von der strafrechtlichen Verfolgung, die auf die Aufklärung vergangener Taten zielt. Gleichwohl können präventive und repressive Maßnahmen nebeneinanderstehen, etwa wenn eine Lage zugleich eine Gefahr begründet und Anhaltspunkte für eine Straftat bestehen.
Schutzgüter: öffentliche Sicherheit und Ordnung
Geschützt werden zwei zentrale Bereiche:
- Öffentliche Sicherheit: die Unversehrtheit der Rechtsordnung, Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit und Eigentum sowie der Bestand und die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen.
- Öffentliche Ordnung: die ungeschriebenen Regeln, deren Beachtung als unerlässliche Grundlage eines geordneten Zusammenlebens angesehen wird, sofern sie nicht mit übergeordneten Rechten kollidieren.
Arten von Gefahren
Konkrete und abstrakte Gefahr
Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für ein Schutzgut droht. Eine abstrakte Gefahr bezieht sich auf typische Lebenssachverhalte, die erfahrungsgemäß gefährlich sind, ohne dass im Einzelfall schon eine akute Gefahr feststeht. Abstrakte Gefahren rechtfertigen häufig generelle Regelungen (z. B. Verbote, Erlaubnispflichten), während konkrete Gefahren individuelle Maßnahmen auslösen.
Anscheinsgefahr und Putativgefahr
- Anscheinsgefahr: Eine Lage erscheint nach vernünftiger Beurteilung gefährlich, obwohl sich später herausstellt, dass tatsächlich keine Gefahr bestand. Maßnahmen können gleichwohl zulässig sein, wenn die Fehleinschätzung entschuldbar war.
- Putativgefahr: Eine rein subjektiv angenommene Gefahr ohne objektive Anhaltspunkte. Maßnahmen, die nur auf Putativgefahren gestützt werden, genügen den rechtlichen Anforderungen in der Regel nicht.
Gefahr im Verzug
Von Gefahr im Verzug spricht man, wenn ein Abwarten mit dem Einschreiten dazu führen würde, dass der Schadenseintritt nicht mehr verhindert werden kann. In solchen Situationen sind beschleunigte Verfahren und sofortige Maßnahmen möglich, teils mit nachgelagerter Prüfung oder richterlicher Kontrolle.
Zuständigkeiten und Träger der Gefahrenabwehr
Allgemeine Ordnungsbehörden und Polizei
Die Abwehr von Gefahren wird vor allem von allgemeinen Ordnungsbehörden und der Polizei wahrgenommen. Während Ordnungsbehörden primär administrative Gefahrenabwehr betreiben, verfügt die Polizei neben präventiven auch über repressive Befugnisse. Welche Behörde im Einzelfall zuständig ist, richtet sich nach örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsregeln.
Sonderordnungsbehörden
Je nach Sachgebiet treten besondere Behörden hinzu, etwa für Gesundheit, Umwelt, Bau, Gewerbe oder Lebensmittelüberwachung. Diese verfügen über spezifische Befugnisse und Fachkenntnisse, um branchenspezifische Risiken zu adressieren.
Feuerwehr und Katastrophenschutz
Feuerwehren und Katastrophenschutzorganisationen sind für besondere Lagen zuständig, etwa Brände, schwere Unglücksfälle oder Naturereignisse. Sie agieren teils eigenständig, teils im Zusammenwirken mit Ordnungsbehörden und Polizei.
Adressaten der Maßnahmen
Störerprinzip
Grundsätzlich richten sich Maßnahmen gegen die Person oder den Verantwortlichen, von dem die Gefahr ausgeht oder der sie beherrscht. Man unterscheidet:
Verhaltensstörer
Wer durch eigenes Verhalten eine Gefahr verursacht, kann in Anspruch genommen werden. Es genügt eine zurechenbare Verursachung.
Zustandsstörer
Wer die tatsächliche Herrschaft über eine gefährliche Sache oder Anlage hat, kann verantwortlich sein, auch ohne eigenes Fehlverhalten.
Zweckveranlasser
Wer eine Lage schafft, die typischerweise eine Gefahr hervorruft, kann als Verantwortlicher herangezogen werden, sofern ein hinreichender Zurechnungszusammenhang besteht.
Nichtstörer und Dritte
Ausnahmsweise können auch Unbeteiligte vorläufig in Anspruch genommen werden, wenn Maßnahmen gegen Verantwortliche nicht rechtzeitig möglich sind und schwere Schäden drohen. Dies ist an strenge Voraussetzungen geknüpft und kann Entschädigungsansprüche auslösen.
Instrumente und Maßnahmen
Verwaltungsakte und Realakte
Gefahrenabwehr erfolgt typischerweise durch Verwaltungsakte (z. B. Verbote, Auflagen, Anordnungen). In Eilfällen kommen auch rein tatsächliche Handlungen ohne Regelungsgehalt (Realakte) vor, etwa Absperrungen oder Rettungsmaßnahmen.
Standardmaßnahmen und Generalklausel
Neben typisierten Standardmaßnahmen existieren allgemeine Befugnisgrundlagen, die ein Einschreiten bei hinreichender Gefahr erlauben, wenn keine speziellere Regelung einschlägig ist. Die Anwendung orientiert sich an der konkreten Lage, den verfügbaren Mitteln und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Zwangsmittel
Zur Durchsetzung rechtmäßiger Anordnungen stehen abgestufte Zwangsmittel zur Verfügung. Dazu zählen insbesondere Ordnungsmittel, Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang. Ihre Anwendung setzt eine wirksame Grundverfügung, eine Androhung (ausgenommen Eilfälle) und die Beachtung des Übermaßverbots voraus.
Sicherstellung und Verwahrung
Gegenstände können vorübergehend gesichert oder entzogen werden, wenn dies zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Die Verwahrung dient dem Schutz der Allgemeinheit und des Eigentums. Rückgabe, Verwertung oder Vernichtung richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und rechtlichen Voraussetzungen.
Datenerhebung und Überwachung
Zur Gefahrenabwehr können Daten erhoben, gespeichert und genutzt werden. Dies umfasst etwa Identitätsfeststellungen, Bild- oder Tonaufzeichnungen oder den Einsatz technischer Mittel. Voraussetzung sind ein legitimes Ziel, Erforderlichkeit und eine strikte Beachtung datenschutzrechtlicher Grundsätze, einschließlich Zweckbindung, Transparenz und Löschung nicht mehr benötigter Daten.
Entscheidungsmaßstäbe
Prognose, Gefahrenschwelle und Beweismaß
Maßnahmen basieren auf einer Gefahrenprognose. Erforderlich ist eine tragfähige Tatsachengrundlage; bloße Vermutungen reichen nicht. Je gravierender die möglichen Folgen, desto höhere Anforderungen gelten an Sorgfalt, Dokumentation und Plausibilität der Einschätzung.
Ermessen und Verhältnismäßigkeit
Behörden verfügen über einen Entscheidungsspielraum, ob und wie sie einschreiten. Dieses Ermessen ist an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden: Eingriffe müssen geeignet, erforderlich und angemessen sein. Mildere, gleich wirksame Mittel sind vorrangig. Zudem ist auf Gleichbehandlung und Konsistenz der Praxis zu achten.
Auswahlermessen und Gleichbehandlung
Bei mehreren Verantwortlichen oder Handlungsoptionen ist eine sachgerechte Auswahl zu treffen. Maßgeblich sind Nähe zur Gefahr, Verantwortungsgrad, Effektivität und Zumutbarkeit. Willkür ist ausgeschlossen; Entscheidungen sind zu begründen und nachvollziehbar zu dokumentieren.
Verfahren und Rechtsschutz
Anhörung, Form und Bekanntgabe
Vor belastenden Maßnahmen wird Betroffenen regelmäßig Gelegenheit zur Äußerung gegeben, es sei denn, die Dringlichkeit schließt dies aus. Anordnungen sind verständlich zu formulieren und bekanntzugeben. Begründungen müssen die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen erkennen lassen.
Sofortvollzug und Eilfälle
Maßnahmen können ausnahmsweise sofort vollziehbar sein, wenn ein Aufschub den Zweck vereiteln würde. In Eilfällen sind mündliche oder faktische Maßnahmen möglich, die anschließend dokumentiert und gegebenenfalls bestätigt werden.
Rechtsschutz
Gegen Maßnahmen der Gefahrenabwehr stehen verwaltungsrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung. Dies umfasst den außergerichtlichen Rechtsbehelf, die gerichtliche Kontrolle sowie einstweilige Verfahren zum vorläufigen Rechtsschutz. Die Zulässigkeit und Erfolgsaussichten richten sich nach Art der Maßnahme, Dringlichkeit und der Interessenlage.
Kosten, Ersatz und Haftung
Kostentragung, Gebühren und Auslagen
Für Amtshandlungen fallen regelmäßig Gebühren und Auslagen an. Im Falle von Zwangsmaßnahmen oder besonderen Einsätzen kann eine Kostenpflicht ausgelöst werden. Grundsätzlich tragen Verantwortliche die Kosten; Ausnahmen sind möglich.
Ersatzvornahme und Kostenersatz
Unterbleibt eine angeordnete Handlung, kann die Behörde sie auf Kosten des Pflichtigen selbst oder durch Dritte vornehmen lassen. Kostenbescheide müssen nachvollziehbar kalkuliert und in Umfang und Höhe angemessen sein.
Entschädigung für Nichtstörer
Wer ohne eigene Verantwortlichkeit in Anspruch genommen wird, kann unter bestimmten Voraussetzungen Ausgleich verlangen. Dies betrifft vor allem Fälle, in denen zum Schutz überragender Rechtsgüter kurzfristig auf unbeteiligte Personen oder Sachen zurückgegriffen wurde.
Amtshaftung
Bei rechtswidrigen Eingriffen kommen Ansprüche auf Schadensersatz in Betracht. Maßgeblich sind Verschulden, Rechtswidrigkeit und Kausalität. Daneben bestehen spezialgesetzliche Ausgleichs- und Entschädigungsmechanismen für rechtmäßige Eingriffe in besonderen Lagen.
Verhältnis zu anderen Rechtsbereichen
Strafverfolgung
Gefahrenabwehr ist präventiv; Strafverfolgung ist repressiv. Während bei der Gefahrenabwehr ein Ermessen besteht, ist die Strafverfolgung grundsätzlich an den Grundsatz gebunden, bei Verdacht einzuschreiten. Beide Handlungsbereiche kooperieren, bleiben aber rechtlich getrennt.
Ordnungswidrigkeiten
Verstöße gegen ordnungsrechtliche Pflichten können bußgeldbewehrt sein. Die Verhängung eines Bußgeldes ist von der Gefahrenabwehrmaßnahme zu unterscheiden, kann diese aber begleiten.
Private Gefahrenabwehr
In engen Grenzen können auch Privatpersonen zur Abwehr gegenwärtiger Gefahren eingreifen. Diese Möglichkeiten unterliegen strengen Voraussetzungen und sind von staatlichen Befugnissen klar zu trennen.
Grundrechte und Grenzen
Eingriffsintensität und Kontrolle
Maßnahmen der Gefahrenabwehr können in Grundrechte eingreifen. Je intensiver der Eingriff, desto höhere Anforderungen gelten an gesetzliche Grundlage, Begründung, Transparenz und Kontrolle. Für bestimmte Maßnahmen ist regelmäßig eine vorherige richterliche Entscheidung erforderlich, sofern nicht ausnahmsweise besondere Dringlichkeit vorliegt.
Transparenz, Dokumentation, Datenschutz
Behördliche Entscheidungen sind zu dokumentieren. Betroffene haben im Rahmen der geltenden Regeln Anspruch auf Auskunft über sie betreffende Daten. Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist auf das Erforderliche zu beschränken und zu sichern.
Beispiele aus der Verwaltungspraxis
- Temporäre Sperrung eines Bereichs, um Personen vor herabfallenden Gegenständen zu schützen.
- Untersagung eines Betriebsablaufs, wenn eine konkrete Gefahr für die Gesundheit festgestellt wird.
- Sicherstellung eines gefährlichen Gegenstands zur Abwendung einer akuten Gefahr.
- Anordnung zusätzlicher Schutzmaßnahmen bei einer Veranstaltung zur Vermeidung von Überfüllung.
Häufig gestellte Fragen (FAQ)
Was bedeutet Abwehr von Gefahren im rechtlichen Sinne?
Sie bezeichnet das präventive Handeln staatlicher Stellen zur Verhinderung oder Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung. Maßgeblich ist eine Gefahrenprognose, die auf konkreten Tatsachen beruht.
Wer ist für die Abwehr von Gefahren zuständig?
Zuständig sind die allgemeinen Ordnungsbehörden und die Polizei; je nach Sachgebiet auch Sonderbehörden wie Gesundheits-, Umwelt- oder Bauaufsicht sowie Feuerwehr und Katastrophenschutz. Die konkrete Zuständigkeit richtet sich nach Ort, Sache und behördlicher Organisation.
Wann darf eine Behörde einschreiten?
Ein Einschreiten ist zulässig, wenn eine konkrete Gefahr besteht oder in Eilfällen Gefahr im Verzug vorliegt. Maßnahmen müssen geeignet, erforderlich und angemessen sein und auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen.
Gegen wen richten sich Maßnahmen der Gefahrenabwehr?
Regelmäßig gegen Verantwortliche (Störer), also Verhaltens-, Zustands- oder Zweckveranlasser. In Ausnahmefällen können vorübergehend auch Unbeteiligte in Anspruch genommen werden, woraus Ausgleichsansprüche folgen können.
Welche Rechte haben Betroffene gegenüber Gefahrenabwehrmaßnahmen?
Betroffene haben Anspruch auf eine verständliche Begründung, auf Beachtung verfahrensrechtlicher Sicherungen und auf wirksamen Rechtsschutz, einschließlich vorläufigen Rechtsschutzes in eilbedürftigen Situationen.
Wer trägt die Kosten von Gefahrenabwehrmaßnahmen?
In der Regel trägt der Verantwortliche die Kosten, darunter Gebühren, Auslagen oder Kosten der Ersatzvornahme. Für Inanspruchnahmen von Unbeteiligten kommen Entschädigungen in Betracht.
Worin liegt der Unterschied zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung?
Gefahrenabwehr wirkt vorbeugend zur Verhinderung künftiger Schäden und unterliegt Ermessen; Strafverfolgung dient der Aufklärung begangener Taten und folgt anderen Verfahrensgrundsätzen. Beide können parallel erfolgen, sind aber rechtlich getrennt.
Dürfen zur Gefahrenabwehr personenbezogene Daten erhoben werden?
Ja, sofern dies zur Gefahrenabwehr erforderlich ist und datenschutzrechtliche Anforderungen eingehalten werden. Dazu zählen Zweckbindung, Datensparsamkeit, Transparenz und angemessene Sicherung der Daten.
