Begriff und rechtliche Einordnung der Abordnung
Die Abordnung ist ein Begriff des öffentlichen Dienstrechts und bezeichnet die vorübergehende Zuweisung einer Beamtin, eines Beamten, einer Richterin, eines Richters oder – in abgewandelter Form – auch eines Tarifbeschäftigten zu einer anderen Dienststelle oder zu einem anderen Arbeitgeber. Die rechtsverbindliche Einordnung der Abordnung ist im jeweiligen Dienstrecht auf Bundes- und Länderebene geregelt und unterliegt spezifischen Voraussetzungen sowie Verfahrensvorschriften. Ziel der Abordnung ist es in der Regel, dienstliche Bedürfnisse zu erfüllen oder die vorübergehende Übertragung einer neuen Funktion oder Aufgabe zu ermöglichen.
Allgemeine Rechtsgrundlagen
Deutschland
Im deutschen Recht findet sich die Rechtsgrundlage für die Abordnung von Beamtinnen und Beamten insbesondere in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder, etwa in § 27 Bundesbeamtengesetz (BBG) für Bundesbeamte sowie in entsprechenden Vorschriften der Länderbeamtengesetze. Vergleichbare Regelungen bestehen für Richterinnen und Richter sowie Soldatinnen und Soldaten. Für Tarifbeschäftigte, z. B. solche im öffentlichen Dienst nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD), gibt es funktionell ähnliche Regelungen, die sich jedoch in wesentlichen Punkten von den beamtenrechtlichen Bestimmungen unterscheiden.
Europarecht und internationale Aspekte
Abordnungen finden auch im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen Staaten sowie in europäischen und internationalen Organisationen Anwendung. Hierbei kommen neben nationalen Rechtsvorschriften spezialisierte Regelungen der EU oder völkerrechtliche Abkommen zur Anwendung.
Charakteristische Merkmale der Abordnung
Abgrenzung zu anderen Personalmaßnahmen
Die Abordnung unterscheidet sich begrifflich und rechtlich sowohl von der Versetzung als auch der Umsetzung und der Zuweisung:
Bei der Versetzung handelt es sich um einen dauerhaften Wechsel der Dienststelle oder eines Zuständigkeitsbereichs.
Die Umsetzung findet in der Regel innerhalb derselben Dienststelle statt und umfasst die Übertragung eines anderen Aufgabenbereichs ohne Statusänderung.
Die Zuweisung bezeichnet zumeist die vorübergehende Übertragung einer Tätigkeit bei einer anderen Einrichtung, ohne dass es sich um eine klassisch beamtenrechtliche Abordnung handelt.
Zweck und Ziel der Abordnung
Die Abordnung dient vornehmlich dazu, personelle Engpässe auszugleichen, die fachliche Qualifikation vertieft einzusetzen oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern neue Entwicklungsmöglichkeiten zu bieten. Sie stellt ein flexibles Instrument des Personalmanagements im öffentlichen Dienst dar.
Voraussetzungen, Verfahren und Dauer der Abordnung
Gesetzliche Voraussetzungen
Die Voraussetzungen einer Abordnung richten sich nach den einschlägigen gesetzlichen Vorgaben. Im Regelfall erfordert die Abordnung:
- dienstliches Bedürfnis,
- die Ausübung einer mindestens gleichwertigen Tätigkeit an der Zielorganisation,
- grundsätzlich die schriftliche Anordnung,
- Beachtung der Fürsorgepflicht, insbesondere bezüglich der Zumutbarkeit für die betroffene Person.
Bei einer Abordnung zu einer Stelle außerhalb des aktuellen Dienstherrn ist in vielen Fällen die Zustimmung der abgeordneten Person sowie der aufnehmenden Organisation erforderlich.
Beteiligungsrechte und Mitbestimmung
Im Rahmen der Abordnung sind Beteiligungsrechte von Personalvertretungen (Personalrat, Betriebsrat) nach Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) oder dem jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetz zu wahren. Auch Gleichstellungsbeauftragte oder Schwerbehindertenvertretungen können berührt sein.
Verfahren
Im Gesetz sind verschiedene Verfahrensschritte festgelegt, welche typischerweise Folgendes umfassen:
- Erhebung des dienstlichen Erfordernisses,
- Beteiligung der betroffenen Person sowie der Personalvertretung,
- ggf. Beteiligung weiterer Stellen,
- schriftliche Verfügung über die Abordnung,
- Information an die aufnehmende Organisation.
Dauer der Abordnung
Die Abordnung ist grundsätzlich als vorübergehend ausgestaltet. Die maximale Dauer kann gesetzlich bestimmt sein oder sich aus dem konkreten dienstlichen Bedarf ergeben. Dauerhafte Aufgabenübertragungen erfordern hingegen regelmäßig eine Versetzung.
Rechtsfolgen und Auswirkungen der Abordnung
Dienstrechtliche Folgen
Während der Abordnung behält die abgeordnete Person grundsätzlich ihren ursprünglichen Dienstherrn sowie Status und Rechte. Es erfolgt jedoch zusätzlich eine vorübergehende Einbindung in die Arbeitsorganisation der aufnehmenden Stelle.
Besoldung und Versorgung
Im Rahmen der Abordnung erfolgt die Fortzahlung der Bezüge in der Regel nach dem ursprünglichen Amt. Sofern mit der Abordnung eine höherwertige Tätigkeit verbunden ist, kann unter bestimmten Umständen eine Zulage gemäß den jeweiligen Besoldungsgesetzen beansprucht werden.
Mitbestimmungs- und Schutzrechte
Sofern die Abordnung mit erheblichen Veränderungen der Arbeitsbedingungen einhergeht, können zusätzliche Mitbestimmungsrechte entstehen. Besondere Beachtung gilt dabei dem Schutz schwerbehinderter Beschäftigter und dem Diskriminierungsschutz gemäß dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG).
Abordnung im Tarifrecht und in der Privatwirtschaft
Auch im Tarifrecht kommen Abordnungen vor, wenn auch mit abweichenden rechtlichen Konsequenzen. Die arbeitsvertragliche Bindung bleibt grundsätzlich erhalten, jedoch erfolgt eine zeitlich befristete Zuordnung zur Tätigkeit in einer anderen Organisationseinheit oder bei einem anderen Arbeitgeber. Tarifverträge sowie Betriebsvereinbarungen können die spezifischen Voraussetzungen und Verfahren näher regeln.
Abordnung im internationalen Kontext
Im Bereich von Behörden, internationalen Organisationen und im Rahmen der Entwicklungshilfe ist die Abordnung ein gängiges Verfahren für die temporäre Zusammenarbeit und den Kompetenzaustausch. Hierbei bestehen eigene rechtliche Rahmenbedingungen, die u. a. Fragen des Dienstverhältnisses, der sozialen Absicherung und des Haftungsschutzes regeln.
Literatur und weiterführende Regelungen
Bundesbeamtengesetz (BBG), insbesondere § 27
Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG)
Landesbeamtengesetze und Personalvertretungsgesetze der Länder
Tarifverträge für den öffentlichen Dienst (TVöD, TV-L)
Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG)
* weitere Rechtsquellen und Verwaltungsvorschriften
Hinweis: Die Abordnung ist ein flexibles und häufig eingesetztes Instrument des öffentlichen Personaleinsatzes mit weitreichenden dienstrechtlichen und organisatorischen Implikationen. Die jeweiligen Detailregelungen ergeben sich aus dem einschlägigen Dienstrecht und den tariflichen Bestimmungen.
Häufig gestellte Fragen
Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen für eine Abordnung im öffentlichen Dienst erfüllt sein?
Für eine Abordnung im öffentlichen Dienst sind bestimmte rechtliche Voraussetzungen zu beachten, die im Wesentlichen durch das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) bzw. das Bundesbeamtengesetz (BBG) sowie den jeweiligen Landesbeamtengesetzen geregelt werden. Die wichtigste Grundlage ist, dass ein dienstliches Bedürfnis für die Abordnung vorliegen muss. Das bedeutet, die Abordnung darf ausschließlich im Interesse des Dienstherrn erfolgen, etwa zur Verstärkung einer anderen Behörde, zur Personalentwicklung oder aus administrativen Gründen wie Strukturveränderungen. Die Zustimmung des betroffenen Beamten ist in der Regel erforderlich, wenn die Abordnung auf einen anderen Dienstort erfolgt und für eine Dauer von mehr als drei Monaten angesetzt ist (§ 27 BeamtStG). Darüber hinaus muss das Statusamt des Beamten bei der aufnehmenden Dienststelle weiterhin vorhanden sein und die Verwendung darf die bisherige Funktion nicht grundlegend verändern. Datenschutz- und Mitbestimmungsrechte sind zudem zu beachten, insbesondere wenn Personalräte beteiligt sind. Bei Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst gilt das Tarifvertragsgesetz (TVG) in Verbindung mit dem TVöD bzw. TV-L, welches ähnliche Voraussetzungen enthält. Eine Abordnung ist somit stets an formelle Verfahrensvorschriften, eine transparente Begründung sowie die Wahrung von Fürsorgepflichten durch den Dienstherrn gebunden.
Welche Mitwirkungsrechte hat der Personalrat bei einer Abordnung?
Die Beteiligung des Personalrats ist bei Abordnungen nach dem jeweiligen Personalvertretungsgesetz (z. B. BPersVG für Bundesbehörden oder LPersVG auf Landesebene) zwingend vorgesehen. Der Personalrat hat in der Regel ein Mitbestimmungsrecht bei der Abordnung von Beschäftigten zu einer anderen Dienststelle, insbesondere wenn sich dadurch Arbeitsort, Arbeitsbedingungen oder wesentliche Arbeitsinhalte verändern. Dieses Mitbestimmungsrecht umfasst die Anhörung des Personalrats vor der Entscheidung über die Abordnung. Wird das Verfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt, kann die Abordnung unwirksam sein. Auch bei Beamten ist die Mitbestimmung gegeben, wobei hier zusätzlich das Beteiligungsverfahren nach BBG bzw. BeamtStG einzuhalten ist. Im Ergebnis ist der Dienstherr verpflichtet, den Personalrat rechtzeitig, umfassend und nachvollziehbar über die Gründe und Umstände der geplanten Abordnung zu informieren.
Welche Rechtsmittel stehen dem Betroffenen gegen eine Abordnung zur Verfügung?
Gegen eine Abordnung kann sich der betroffene Beschäftigte oder Beamte grundsätzlich mit einem Widerspruch (im Beamtenrecht nach § 54 BeamtStG, im Arbeitsrecht gemäß § 8 TVöD/TV-L) zur Wehr setzen, sofern die Abordnung einen Verwaltungsakt darstellt oder gegen tarifliche Bestimmungen verstößt. Wird dem Widerspruch nicht abgeholfen, kann die Personalverwaltungs- oder Arbeitsgerichtsbarkeit angerufen werden. Neben der Anfechtung der Abordnungsverfügung besteht auch die Möglichkeit, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes (vorläufiger Rechtsschutz) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs oder eine einstweilige Anordnung zu beantragen, sofern eine unzumutbare Härte droht. Außerdem können Verstöße gegen Mitbestimmungsrechte des Personalrats oder Verfahrensfehler (z. B. fehlende Anhörung oder unzureichende Begründung) gerügt werden, die die Abordnung rechtswidrig machen können.
Wie wirken sich tarifliche Regelungen auf die Abordnung von Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst aus?
Tarifliche Regelungen wie der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) oder der Tarifvertrag der Länder (TV-L) enthalten spezifische Bestimmungen zur Abordnung von Beschäftigten. Nach § 4 Absatz 4 TVöD kann eine Abordnung grundsätzlich nur mit Einverständnis des Arbeitnehmers erfolgen, sofern die Übertragung einer gleichwertigen Tätigkeit nicht möglich ist oder erhebliche persönliche Gründe des Arbeitnehmers entgegenstehen. Die Dauer, Ausgestaltung und der Ablauf der Abordnung richten sich nach den jeweiligen tariflichen Vorgaben sowie vertraglichen Vereinbarungen. Tariflich ist zudem geregelt, dass während der Abordnung weiterhin die wesentlichen arbeitsvertraglichen Rechte und Pflichten (insbesondere zur Vergütung und Arbeitszeit) gelten. Sollte ein höherwertiger Arbeitsplatz vorübergehend übernommen werden, können vorübergehende Zulagen oder Erschwerniszuschläge fällig werden. Der Betriebsrat ist zwingend zu beteiligen.
Welche Fürsorgepflichten hat der Dienstherr bei einer Abordnung?
Der Dienstherr ist nach § 45 BeamtStG sowie parallelen arbeitsrechtlichen Grundsätzen verpflichtet, die Fürsorgepflicht gegenüber den Beschäftigten oder Beamten auch bei einer Abordnung umfassend zu wahren. Dies umfasst die Pflicht, bei der Auswahl und Durchführung der Abordnung die persönlichen, familiären und gesundheitlichen Belange des Betroffenen angemessen zu berücksichtigen. Besonderes Augenmerk ist auf längere Pendelzeiten, finanzielle Belastungen (wie erhöhte Fahrt- oder Unterkunftskosten) und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu legen. Nach dem Bundesumzugskostengesetz (BUKG) bzw. den jeweiligen Landesvorschriften kann Anspruch auf Reisekostenvergütung, Trennungsgeld und ggf. Umzugskosten bestehen. Eine Abordnung darf keinesfalls eine unzumutbare Härte bedeuten oder willkürlich als Disziplinarmaßnahme eingesetzt werden.
Gibt es Höchstfristen für die Dauer einer Abordnung?
Eine ausdrückliche gesetzlich normierte Höchstfrist für die Abordnung besteht zwar nicht, die Rechtsprechung und Verwaltungsvorschriften sehen jedoch vor, dass eine Abordnung stets vorübergehender Natur sein muss und in der Regel sechs Jahre nicht überschreiten sollte. Bei Beamten kann eine längerfristige oder dauerhafte Versetzung angezeigt sein, wenn absehbar ist, dass der Einsatz an der neuen Dienststelle dauerhaft erfolgen wird. Bei Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst sind tarifliche Beschränkungen hinsichtlich der Dauer zu beachten. Wird die Abordnung ohne sachlichen Grund fortlaufend verlängert, kann sie rechtsmissbräuchlich und damit unwirksam sein. Spätestens nach Ablauf der Maximaldauer ist ein Übergang in eine Versetzung oder Rückkehr zur Ausgangsdienststelle anzustreben.
Wie unterscheidet sich die Abordnung rechtlich von der Versetzung?
Rechtlich unterscheidet sich die Abordnung von der Versetzung insbesondere dadurch, dass die Abordnung stets vorübergehend und unter Aufrechterhaltung des beamtenrechtlichen oder arbeitsvertraglichen Status bei der abgebenden Dienststelle erfolgt. Bei einer Versetzung hingegen wird das Dienst- bzw. Arbeitsverhältnis dauerhaft auf eine andere Dienststelle übertragen, verbunden mit einem Wechsel der Zuständigkeit des Dienstherrn oder Arbeitgebers. Während eine Abordnung eine Rückkehr zur Ursprungsdienststelle vorsieht, begründet die Versetzung ein neues, dauerndes Rechtsverhältnis und kann ohne Zustimmung des Betroffenen in weiterem Umfang erfolgen, sofern dienstliche Gründe vorliegen und die gesetzlichen Bestimmungen eingehalten werden. Bei beiden Vorgängen sind jedoch Mitbestimmungs- und Beteiligungsrechte der Personalvertretung sowie Fürsorgepflichten zu beachten.
