Zones protégées (Protection de la nature)

Définition et signification des aires protégées dans le droit de la protection de la nature

Les aires protégées sont des espaces délimités, établis sur une base légale, afin d’assurer, de préserver ou de restaurer durablement la nature, le paysage ainsi que les espèces et habitats qui s’y trouvent. Leur objectif est de protéger les fonctions et la capacité opérationnelle de l’écosystème, de préserver la diversité, le caractère et la beauté de la nature et du paysage, et de permettre le développement futur de la nature et du paysage. Le système des aires protégées constitue un instrument central du droit de la protection de la nature aux niveaux international, européen et national.

Bases juridiques des aires protégées dans le droit allemand de la protection de la nature

Accords internationaux

Des accords internationaux tels que la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention de Ramsar pour la protection des zones humides, la Convention de Berne et les réserves de biosphère de l’UNESCO forment les fondements de la désignation et la protection des aires protégées au niveau mondial. Ces traités obligent les États signataires à établir et entretenir des réseaux appropriés d’aires protégées.

Droit européen

Dans le contexte européen, la directive habitats-faune-flore (directive Habitats, 92/43/CEE) et la directive oiseaux (79/409/CEE, désormais 2009/147/CE) sont particulièrement importantes. Le réseau « Natura 2000 » qui en résulte est le plus vaste réseau cohérent d’aires protégées au monde et comprend les sites Natura 2000 ainsi que les zones de protection de la faune aviaire de l’UE. Les directives obligent les États membres à désigner les sites d’importance communautaire, à les protéger et à prendre les mesures appropriées pour conserver ou restaurer un état de conservation favorable des habitats et des espèces protégés.

Droit national et régional

En droit allemand, la loi fédérale sur la protection de la nature (BNatSchG), en liaison avec les lois des Länder sur la protection de la nature, règle le type, le contenu, la désignation, la conservation et la gestion des aires protégées. Les Länder sont habilités à mettre en œuvre concrètement ce droit en raison de leur compétence législative. Le système des aires protégées est réglementé dans les §§ 22-36 de la BNatSchG et subdivisé en catégories nationales et régionales de sites.

Catégories d’aires protégées selon le droit allemand

Réserves naturelles (§ 23 BNatSchG)

Les réserves naturelles sont des zones où la nature et le paysage sont particulièrement protégés afin de préserver, développer ou restaurer certaines espèces et habitats. Toute action susceptible de détruire, détériorer ou modifier la zone y est interdite. Des dérogations à ces interdictions peuvent être accordées à titre exceptionnel.

Parcs nationaux (§ 24 BNatSchG)

Les parcs nationaux sont de grandes zones dans lesquelles une expérience de la nature la plus intacte possible ainsi que des processus évolutifs dynamiques doivent être rendus possibles. L’utilisation de la nature y est en principe interdite, sauf si elle est compatible avec la finalité de protection. L’objectif est de protéger la dynamique naturelle.

Réserves de biosphère (§ 25 BNatSchG)

Les réserves de biosphère sont de vastes aires protégées servant de régions modèles pour un développement durable. Outre la protection de la nature et des paysages culturels, l’expérimentation et le développement de modes de gestion durable jouent ici un rôle central.

Zones de protection du paysage (§ 26 BNatSchG)

Ces zones servent à préserver, développer ou restaurer la diversité, le caractère et la beauté du paysage, ou leur importance particulière pour la détente. Les restrictions d’utilisation y sont moins strictes que dans les catégories de zones plus protégées.

Parcs naturels (§ 27 BNatSchG)

Les parcs naturels sont des zones où la protection et l’utilisation durable des paysages naturels et culturels, la détente, l’éducation à l’environnement et le tourisme durable sont combinés.

Biotopes protégés (§ 30 BNatSchG)

Certains types de biotopes sont protégés par la loi indépendamment d’un classement formel. Les modifications ou destructions de ces biotopes sont généralement interdites.

Sites Natura 2000 (§§ 32-34 BNatSchG)

La catégorie « Natura 2000 » comprend les sites Natura 2000 et les zones de protection de la faune aviaire de l’UE. Les régimes de protection sont définis par les directives respectives et transposés en droit national. Les activités susceptibles d’avoir des incidences significatives sur les biens protégés font l’objet d’une évaluation de compatibilité.

Procédure de désignation des aires protégées

Procédure de constatation et adoption d’arrêtés réglementaires

En Allemagne, les aires protégées sont généralement classées par des actes administratifs, le plus souvent par arrêté d’une autorité compétente (généralement au niveau régional ou par des autorités de protection de la nature subordonnées). La participation des organismes concernés ainsi que la consultation du public sont réglementées par les législations des Länder.

Délimitation et évaluation de la valeur protégée

La délimitation est effectuée sur la base de critères de protection de la nature et après cartographies détaillées, qui permettent de recenser la valeur écologique, les menaces et les mesures de protection nécessaires.

Effets juridiques, obligations et interdictions dans les aires protégées

Conséquences juridiques générales

Selon la catégorie d’aire, des interdictions, restrictions et obligations différenciées s’appliquent dans les aires protégées. Cela concerne, par exemple, le droit d’accès, la circulation, l’exploitation, la construction, le prélèvement d’eau, la gestion des animaux et des plantes ou d’autres interventions.

Dérogations et exceptions

Dans le cadre de décisions au cas par cas, une dérogation peut être accordée à condition qu’elle soit compatible avec l’objectif de protection et que des raisons impérieuses d’intérêt général ou des considérations de protection de la nature le justifient.

Surveillance et sanctions

La surveillance du respect des réglementations applicables aux zones incombe aux autorités de la protection de la nature. Les infractions aux prescriptions applicables sont considérées comme des infractions administratives ou, dans les cas graves, comme des délits (§§ 69, 71 BNatSchG) et peuvent être sanctionnées par des amendes ou des peines d’emprisonnement.

Gestion, entretien et développement des aires protégées

Plans d’entretien et de développement

Pour de nombreuses aires protégées, des plans d’entretien et de développement sont établis, fixant les objectifs de protection, les mesures de conservation et de développement ainsi que les obligations de gestion. La responsabilité de leur mise en œuvre incombe aux autorités, fondations, associations de protection de la nature ou aux propriétaires et utilisateurs concernés.

Participation des acteurs privés et intérêts publics

Les propriétaires, exploitants (par ex. agriculteurs et sylviculteurs) ainsi que les communes sont impliqués dans la gestion des aires protégées. Des indemnisations et compensations sont prévues par la loi lorsque la désignation d’aires protégées entraîne des restrictions d’utilisation (§§ 68 et suivants BNatSchG).

Protection juridique et voies de recours

Recours administratif devant les tribunaux

Les personnes concernées peuvent former un recours devant la juridiction administrative contre la désignation d’une aire protégée et les interdictions qui s’y appliquent, à condition qu’elles soient atteintes dans leurs droits propres. Les actions intentées par des associations environnementales conformément à la Loi sur les recours en droit de l’environnement (UmwRG) sont également possibles, notamment dans le cadre de la protection des sites Natura 2000.

Importance et perspectives d’avenir

Les aires protégées constituent un pilier essentiel du droit de la protection de la nature et jouent un rôle clé dans la préservation de la biodiversité, l’adaptation au changement climatique ainsi que dans le développement durable des espaces paysagers. Leurs réglementations juridiques font l’objet d’une adaptation continue pour répondre aux défis scientifiques, sociétaux et écologiques actuels. Le système des aires protégées est interconnecté avec les stratégies internationales, européennes et nationales de préservation des ressources naturelles.

Sources :

• Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)
• Directive habitats-faune-flore (92/43/CEE)
• Directive oiseaux (2009/147/CE)
• Convention de Ramsar
• Convention sur la diversité biologique (CDB)
• Lois régionales de protection de la nature

Remarque : Cet article a un caractère purement informatif et ne remplace pas un conseil juridique individualisé.

Questions fréquemment posées

Qui est compétent pour la désignation des aires protégées en matière de protection de la nature ?

La compétence pour la désignation des aires protégées en Allemagne est répartie entre la Fédération et les Länder, conformément à la Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ainsi qu’aux lois régionales de protection de la nature. Le principe de base est la souveraineté des Länder : la désignation concrète des réserves naturelles, des zones de protection du paysage, des monuments naturels et des éléments protégés du paysage relève des Länder. Les communes ou les autorités subordonnées peuvent également intervenir dans le cadre de leurs attributions. La Fédération définit en revanche des règles-cadres, notamment concernant les parcs nationaux et les réserves de biosphère. Pour les sites Natura 2000 (zones Natura 2000 et de protection des oiseaux) fondés sur des prescriptions européennes, la protection légale intervient également par les Länder, en concertation avec la Fédération, en particulier s’agissant des obligations de rapport et de notification à la Commission européenne. La désignation intervient généralement par arrêté ou exceptionnellement par une loi, après une justification technique approfondie, la participation du public et des propriétaires concernés, ainsi qu’une mise en balance des intérêts divergents.

Quelles règles de protection juridique s’appliquent dans les réserves naturelles ?

Dans les réserves naturelles, des règles de protection juridique particulièrement strictes s’appliquent, provenant à la fois de la Bundesnaturschutzgesetz (§ 23 BNatSchG) et des arrêtés des Länder. Le principe fondamental est l’interdiction de détérioration : toutes les actions susceptibles de porter atteinte ou de menacer l’aire protégée ou son état sont proscrites. Cela inclut la construction, l’installation d’aménagements, la pratique de l’agriculture ou de la sylviculture hors dispositions particulières, la capture ou la mise à mort d’animaux, ainsi que le prélèvement de plantes ou de constituants du sol. Des exceptions peuvent être autorisées par arrêté, à condition qu’elles ne contredisent pas l’objectif de protection. L’obligation d’emprunter les sentiers limite la fréquentation aux chemins prévus, et l’utilisation cynégétique est en général soumise à des restrictions. Les arrêtés de protection comportent des catalogues détaillés d’interdictions et d’autorisations, adaptés à la valeur protégée et aux biens protégés (par ex. certains biotopes ou espèces). Les infractions aux règles de protection sont sanctionnées comme des infractions administratives et peuvent entraîner d’importantes amendes, ou dans certains cas, des sanctions pénales.

Comment les frontières des aires protégées sont-elles fixées et publiées de manière juridiquement sécurisée ?

La délimitation juridiquement sécurisée des aires protégées intervient par arrêté ou, plus rarement, par loi. L’arrêté fixe les frontières de l’aire protégée de manière claire, à la fois cartographiquement et par description textuelle. Ces documents font partie de l’arrêté, sont mis à disposition du public et publiés dans le bulletin officiel ou une publication administrative équivalente. En outre, les limites des aires protégées sont inscrites au cadastre et au service du registre foncier, permettant à tout citoyen d’obtenir des renseignements sûrs sur leur situation et leur étendue. En règle générale, les arrêtés de classement avec cartographie sont également consultables en ligne. Les propriétaires et ayants droit sont souvent informés séparément, en particulier lorsqu’ils sont directement concernés.

Quels sont les droits et obligations des propriétaires fonciers au sein des aires protégées ?

Les propriétaires et ayants droit sont soumis, dans les aires protégées, à la fois à des restrictions de leurs droits d’utilisation et à certaines obligations de tolérance et de collaboration. La garantie de propriété prévue par la Loi fondamentale (art. 14, al. 1 GG) subsiste, mais la réglementation en matière de protection de la nature peut interdire ou restreindre certaines utilisations, exploitations ou constructions. Les restrictions d’usage qui en résultent sont parfois compensées par des mesures de compensation ou de remplacement ; dans des cas exceptionnels d’atteinte excessive, il existe un droit à indemnisation (§ 68 BNatSchG). Les propriétaires sont tenus de ne pas compromettre la finalité de protection – cela peut signifier, par exemple, appliquer des modes de gestion spécifiques ou s’abstenir d’actions mettant en péril l’objectif de protection. Dans le cadre du contrôle, les propriétaires doivent tolérer l’accès des autorités compétentes dans la mesure nécessaire. Pour tout changement d’utilisation, projet de construction ou similaire, une autorisation au titre de la protection de la nature peut être requise.

Comment l’exécution et le contrôle des règles applicables aux aires protégées sont-ils organisés ?

L’exécution des réglementations de protection des aires naturelles incombe aux autorités de la protection de la nature des Länder respectifs. Il s’agit de missions étatiques pouvant, le cas échéant, être imposées par voie de contrainte. L’autorité inférieure de protection de la nature assure généralement la surveillance courante, effectue des inspections, des contrôles et poursuit les infractions. S’y ajoutent des missions spécifiques pour les offices régionaux, notamment en matière de protection des espèces et des biotopes. Les autorités peuvent recourir à la brigade de surveillance de la nature, composée de bénévoles compétents, pour remplir leurs missions de surveillance. Outre les contrôles sur le terrain, il existe aussi des vérifications de dossiers, notamment lors de projets envisagés. En cas d’infractions, des amendes peuvent être infligées, des ordres de suppression ou de remise en état émis, ou des interdictions d’usage prononcées. Des sanctions pénales sont possibles en cas d’infractions graves.

Quelle est la relation entre les aires protégées relevant du droit de la protection de la nature et d’autres régimes de protection juridique (par ex. protection des monuments, code forestier) ?

Les aires protégées relevant du droit de la protection de la nature peuvent se superposer à d’autres catégories juridiques de protection, par exemple le droit de l’eau, le droit forestier ou la protection des monuments. Dans ces cas, le principe de prise en compte mutuelle et de hiérarchie s’applique : des réglementations plus strictes ou spéciales priment sur des règles plus générales, dans la mesure où elles concernent le bien juridique en question. Toutefois, les intérêts de la protection de la nature et des autres biens protégés doivent être mis en balance au cas par cas. Ceci se fait dans le cadre de procédures administratives d’appréciation lors de demandes d’autorisation. Les conflits sont résolus dans le cadre de procédures administratives, qui peuvent, en cas de contentieux, être contrôlées par les tribunaux administratifs.

Quelles sont les voies juridiques pour s’opposer à la désignation ou aux règlements d’une aire protégée ?

Les personnes concernées peuvent former un recours contre la désignation ou contre certaines dispositions d’une zone protégée. À cet égard, la procédure de contrôle normatif (§ 47 VwGO) est déterminante, permettant de vérifier la légalité des règlements juridiques. Sont notamment habilitées à former une demande les personnes affectées dont les droits sont directement touchés par le règlement de protection, par exemple les propriétaires fonciers ou les titulaires de droits d’usage. Outre les actions individuelles, il existe, dans certains cas, la possibilité du recours dit « d’association » : les associations de protection de la nature reconnues selon § 63 BNatSchG peuvent faire contrôler judiciairement le respect des dispositions du droit de la protection de la nature. Par ailleurs, la participation du public est déjà prévue dans la procédure de désignation : dans le cadre de la participation publique, des observations et objections peuvent être formulées et doivent être prises en compte lors de la décision d’équilibre des intérêts.

Existe-t-il des droits à indemnisation pour des préjudices économiques liés à des réglementations de zones protégées ?

Oui, en principe, des droits à indemnisation peuvent naître lorsque la réglementation d’une zone protégée restreint de manière inacceptable la propriété ou un autre droit réel. La base juridique déterminante est le § 68 BNatSchG, qui prévoit une indemnisation pour des charges excessives. Le seuil d’acceptabilité doit être apprécié strictement sur le plan juridique et factuel ; toute atteinte économique ne donne pas systématiquement droit à indemnisation, seulement celles qui portent gravement atteinte au cœur du droit de propriété (détermination du contenu et des limites conformément à l’art. 14 GG). L’exercice du droit se fait par une demande auprès de l’autorité compétente, qui prend une décision administrative relative à l’indemnité. En cas de litige, la demande peut être poursuivie devant les tribunaux administratifs. Cependant, dans la plupart des cas, des mesures de compensation et d’équilibre ainsi que des allègements dans le cadre du régime de protection doivent être examinés en priorité avant qu’une indemnisation ne soit envisagée.