VOL

Définition et importance de la VOL

L’abréviation « VOL » signifie « Règlement sur l’attribution et les contrats pour les prestations » et constitue un cadre central du droit allemand des marchés publics. Jusqu’à son remplacement en grande partie par le Règlement sur les marchés publics (VgV) et le Règlement sur la passation des marchés en dessous des seuils européens (UVgO), la VOL servait de principale référence pour l’attribution des marchés publics de fournitures et de services par des donneurs d’ordre publics. Ses dispositions visaient à unifier et systématiser l’ensemble de la procédure d’acquisition de prestations (hors travaux de construction) dans le secteur public.

Fondements juridiques et qualification légale

Évolution historique de la VOL

La VOL a été introduite pour la première fois en 1926 et a depuis été révisée et actualisée à plusieurs reprises. L’objectif était de créer des règles uniformes et transparentes pour les marchés publics de fournitures et de services. Contrairement à la VOB (règlement sur l’attribution et les contrats pour les travaux de construction), la VOL s’appliquait à tous les marchés de fournitures et de services, à condition qu’ils ne concernent pas des travaux.

Avec la transposition des directives européennes et la réforme du droit allemand des marchés publics depuis 2016/2017, la VOL-A (partie générale sur la procédure) a été largement remplacée au-dessus des seuils européens par le Règlement sur les marchés publics (VgV). Au-dessous des seuils, la VOL a été progressivement remplacée par l’introduction de l’UVgO. Toutefois, la VOL-B (conditions générales du contrat) continue d’être appliquée tant qu’elle n’est pas remplacée par des conditions particulières.

Structure et systématique de la VOL

La VOL était traditionnellement divisée en deux parties principales :

• Partie A (VOL/A) : Réglementait la procédure de passation, notamment le déroulement de l’appel d’offres, l’évaluation des offres et l’attribution du marché.
• Partie B (VOL/B) : Contenait les conditions générales de contrat pour l’exécution des prestations, qui devenaient la base de la relation contractuelle entre le donneur d’ordre et le prestataire.

Les deux parties pouvaient être complétées par des conditions particulières (ZVB) afin de tenir compte des spécificités sectorielles ou du contrat.

Nature juridique des dispositions

La VOL, notamment la partie A, était contraignante pour les donneurs d’ordre publics en Allemagne soit en vertu de la loi, soit du fait de dispositions budgétaires. Elle était considérée comme une instruction administrative, mais pouvait également devenir la base contractuelle directe entre le donneur d’ordre et le prestataire si elle était expressément référencée (notamment VOL/B).

Champ d’application de la VOL

La VOL s’appliquait à l’attribution de marchés publics de fournitures et de services par l’État fédéral, les Länder, les communes et d’autres personnes morales de droit public. Les marchés de travaux de construction ou les marchés régis de façon spécifique en étaient exclus.

La distinction entre les marchés supérieurs et inférieurs aux seuils européens (basée sur les seuils de l’UE) avait des conséquences décisives sur les règles applicables : dans les marchés supérieurs aux seuils, les dispositions du droit européen étaient applicables, complétées par des règles nationales. Dans les marchés inférieurs aux seuils, la VOL était utilisée, mais elle a depuis été remplacée par l’UVgO.

Procédure et déroulement de l’attribution selon la VOL/A

La VOL/A définissait les étapes et principes fondamentaux d’une procédure de passation transparente et non discriminatoire. Les donneurs d’ordre publics étaient tenus de respecter les principes d’économie, d’égalité de traitement et de transparence.

Types de procédures selon la VOL/A

La VOL/A distinguait plusieurs types de procédures d’attribution, parmi lesquelles :

• Appel d’offres public : Annonce très large, participation possible à toute personne.
• Appel d’offres restreint : Participation d’entreprises présélectionnées lorsque des circonstances particulières le justifiaient.
• Procédure négociée : Permettait une plus grande flexibilité, en particulier pour les cas spéciaux ou les marchés de faible montant.

Pour chaque type de procédure, les étapes – de l’annonce à la vérification des capacités en passant par l’attribution du marché – étaient précisément réglementées.

Critères d’attribution

L’attribution dans le cadre de la VOL devait se faire à l’offre économiquement la plus avantageuse. Outre le prix, la qualité, la fonctionnalité et d’autres critères pouvaient être pris en compte, pour autant qu’ils aient été fixés au préalable.

Élaboration du contrat selon la VOL/B

La partie VOL/B régissait les droits et obligations des parties au contrat après l’attribution et notamment pendant l’exécution des prestations.

Obligations contractuelles principales

• Obligations de prestation : Description précise et exécution des fournitures ou services convenus.
• Réception et rémunération : Dispositions relatives à la réception, aux délais de paiement et aux modalités de facturation.
• Responsabilité et garanties : Étendue des garanties, possibilités de remédier à des défauts et limitations de responsabilité.

Obligations accessoires et compléments

• Pénalités contractuelles : Possibilités de convenir de pénalités en cas de manquements.
• Résiliation : Droits de résiliation ordinaire ou extraordinaire.

La VOL/B pouvait être adaptée aux exigences du marché concerné via des conditions particulières (ZVB).

Conséquences juridiques en cas d’infraction à la VOL

Comme présenté, les donneurs d’ordre publics étaient tenus de respecter les prescriptions de la VOL. Les infractions à ces prescriptions pouvaient entraîner diverses conséquences juridiques, par exemple une procédure de contrôle du marché public, des demandes d’indemnisation de la part de soumissionnaires lésés ou, dans les cas graves, la nullité complète de la procédure.

Avec l’introduction de la VgV et de l’UVgO, les fondements juridiques pouvant être invoqués par les entreprises ont évolué ; néanmoins, les conséquences d’une attribution irrégulière restent pertinentes.

Développements actuels – Remplacement de la VOL

Dans le cadre de la réforme du droit des marchés publics depuis 2016, la VOL/A a été remplacée dans la tranche supérieure par le Règlement sur les marchés publics (VgV). Pour la tranche inférieure, l’UVgO a été créée et remplace en grande partie les procédures et contenus de la VOL/A en vigueur. L’application de l’UVgO se fait progressivement au niveau fédéral et dans les Länder et est à présent obligatoire dans de nombreux Länder.

La VOL/B reste toutefois en vigueur comme cadre de référence pour les conditions générales des marchés publics de fournitures et de services, tant qu’aucune nouvelle réglementation spécifique n’est applicable.

Importance pratique de la VOL

Bien que la VOL ait été en grande partie remplacée par d’autres règlements, elle garde une importance pratique et historique dans différents domaines. En particulier, pour les marchés en cours, les contrats faisant référence à la VOL/B ou dans les cas où le donneur d’ordre et le contractant s’y réfèrent expressément, sa pertinence subsiste. En outre, son modèle de réglementation a marqué l’évolution du droit des marchés publics jusqu’à aujourd’hui.

Résumé

La VOL était le règlement central pour l’attribution des marchés publics de fournitures et de services en Allemagne et déterminait tant le déroulement de la procédure que le contenu des contrats. Elle a été en grande partie remplacée dans le cadre de la réforme européenne par la VgV et l’UVgO, mais son droit contractuel (VOL/B) reste un cadre complémentaire dans la commande publique. La VOL est exemplaire du passage du droit national au droit européen des marchés publics et conserve une importance majeure dans le droit économique et administratif allemand jusqu’à la transition complète vers le nouveau système.

Foire aux questions

Quelles exigences juridiques les donneurs d’ordre publics doivent-ils respecter lors de l’application de la VOL ?

Les donneurs d’ordre publics sont soumis à de nombreuses exigences légales lors de l’application de la VOL (Règlement sur l’attribution et les contrats de prestations). Celles-ci résultent principalement de la loi contre les restrictions de concurrence (GWB), du Règlement sur les marchés publics (VgV), ainsi que des règles applicables de la VOL/A (pour les procédures nationales et européennes de passation de marchés de fournitures et de services, hors travaux). La publicité et la transparence sont essentielles, si bien que les donneurs d’ordre doivent documenter de façon traçable tout le processus de description de la prestation, de publication, d’évaluation des offres et d’attribution. Ils doivent aussi veiller à l’égalité de traitement de tous les candidats et soumissionnaires et à l’absence de discrimination. Le respect des délais, en particulier pour le dépôt des offres et, le cas échéant, pour les recours, fait aussi partie des exigences incontournables. Si la valeur estimée du marché dépasse les seuils fixés par la VgV, les donneurs d’ordre doivent appliquer les prescriptions de la VOL/A-EG pour les procédures européennes. Le non-respect de ce cadre légal peut entraîner des procédures de contrôle et des sanctions correspondantes.

Quels moyens de protection juridiques existent pour les soumissionnaires en cas d’infractions à la VOL ?

Les soumissionnaires estimant être lésés par une procédure ou une décision illégale dans le cadre d’un marché régi par la VOL disposent de divers mécanismes de protection. Ils peuvent, dans un premier temps, engager une procédure de contrôle selon les §§ 155 et suivants du GWB, sous réserve que le montant du marché dépasse les seuils européens applicables. Le soumissionnaire peut déposer un recours auprès de la chambre de contrôle compétente, à condition d’avoir préalablement signalé l’infraction présumée au donneur d’ordre, qui n’a pas (ou pas correctement) réagi. La chambre examine alors notamment si les dispositions de la VOL ont été respectées par le donneur d’ordre public. Des mesures provisoires (comme l’interdiction de conclure le marché jusqu’à la décision) peuvent aussi être ordonnées. Pour les marchés nationaux, les soumissionnaires peuvent, le cas échéant, saisir les services d’achat concernés ou faire valoir des droits en justice civile (par exemple en cas de violation manifeste du droit des marchés publics, pour demander des dommages et intérêts).

Dans quels cas existe-t-il une obligation de mise en concurrence au niveau européen selon la VOL/A-EG ?

Une obligation de mise en concurrence au niveau européen existe, selon les dispositions de la VOL/A-EG, dès lors que le marché à attribuer pour des fournitures ou services dépasse le seuil européen applicable conformément à l’article 106 GWB. Ces seuils sont régulièrement réajustés et calculés sur la valeur totale estimée du marché hors TVA. L’estimation correcte de la valeur, qui doit se faire au début de la procédure sur des critères objectifs, est donc déterminante. Si la valeur estimée dépasse le seuil, la procédure d’attribution doit alors se faire, en règle générale, au niveau européen selon la VOL/A-EG, ce qui implique notamment des exigences accrues en matière de transparence, de justification et de publicité (notamment dans le Journal officiel de l’UE).

Quel rôle joue le principe de concurrence dans le cadre juridique de la VOL ?

Le principe de concurrence constitue le fondement central de toute la procédure d’attribution selon la VOL. Selon l’article 97 al. 1 GWB, les donneurs d’ordre publics sont tenus d’attribuer les marchés dans le cadre d’une mise en concurrence, sauf exceptions prévues par la loi (par exemple, une procédure négociée sans concurrence dans des circonstances strictes). Ce principe garantit non seulement l’égalité des chances entre les soumissionnaires, mais assure également une utilisation optimale des fonds publics via l’offre la plus avantageuse. Les infractions à ce principe, telles que la limitation injustifiée du cercle de participants ou la transmission discrète d’informations à certains soumissionnaires, sont contraires au droit des marchés publics et peuvent conduire à l’annulation de la procédure.

Dans quels cas une annulation de la procédure est-elle légalement autorisée selon la VOL ?

L’annulation d’une procédure selon la VOL n’est légalement autorisée que dans les cas expressément prévus par les règlements. Cela inclut notamment : l’existence de graves irrégularités de procédure, l’absence d’offres économiquement acceptables, une modification substantielle des documents de marché en cours de procédure ou la disparition ultérieure du besoin. L’annulation ne doit jamais être arbitraire, notamment pas pour favoriser certains soumissionnaires ou pour des motifs budgétaires étrangers à la procédure. En règle générale, une documentation explicite des raisons d’annulation est juridiquement exigée. Les annulations abusives peuvent être contrôlées et éventuellement sanctionnées lors d’une procédure de recours.

Quelles sont les exigences juridiques en matière de vérification de l’aptitude des candidats selon la VOL ?

Les exigences juridiques applicables à la vérification de l’aptitude des entreprises résultent des §§ 122 et suivants du GWB ainsi que des dispositions de la VOL/A et de la VOL/A-EG. Les donneurs d’ordre publics doivent déterminer à l’avance, de manière claire et transparente pour chaque procédure, les critères permettant d’évaluer la compétence professionnelle, la capacité et la fiabilité. Ces critères d’aptitude ne doivent pas être arbitraires, mais être en lien direct avec l’objet du marché et respecter les principes du droit de la concurrence. Leur évaluation se fait exclusivement sur la base des justificatifs demandés (ex : références professionnelles, attestations de capacité économique, déclarations de fiabilité). Si les justificatifs d’aptitude ne sont pas fournis ou sont incomplets, l’offre ne peut être exclue que si cela a été annoncé dans le dossier de marché et est conforme au droit. Une demande complémentaire de documents est possible dans certaines limites selon l’article 56 VgV.

Comment les modifications de marché et de contrat après l’attribution sont-elles réglementées ?

Après l’attribution, les dispositions du GWB et de la VOL/A interdisent en principe les modifications substantielles du contrat, car elles pourraient fausser ou contourner la concurrence déjà menée. Les exceptions sont énumérées de façon limitative à l’article 132 du GWB. Ainsi, sont interdites les modifications importantes du contenu qui constitueraient un nouveau marché au sens du droit des marchés publics, nécessitant une nouvelle procédure. Sont autorisées, en revanche, les modifications non substantielles, telles que les ajustements dus à des événements imprévus, tant que le caractère général du marché est préservé et que les seuils, ainsi que les plafonds de modifications, sont respectés. Toutes les modifications doivent faire l’objet d’une documentation exhaustive, les infractions pouvant entraîner même après l’attribution des procédures de contrôle ou des demandes de dommages et intérêts.