Notion et principes fondamentaux de la théorie des deux étapes
Die Théorie des deux étapes est un concept important du droit administratif allemand. Elle décrit la structuration juridique des interventions de l’État sur les droits subjectifs, en divisant systématiquement la procédure administrative en deux phases. Cette théorie s’applique notamment dans le contexte de l’attribution de prestations publiques et de l’octroi de droits soumis à des restrictions de capacité (par exemple, autorisations, concessions, admissions, subventions). L’objectif de la théorie des deux étapes est de séparer les différents processus décisionnels de l’administration, de clarifier les bases juridiques de chaque étape et d’organiser de manière dogmatique la procédure de contrôle juridictionnelle.
Champ d’application et domaines d’importance
La théorie des deux étapes est principalement appliquée dans les situations où l’action de l’État repose sur une procédure de répartition formalisée. Elle est particulièrement significative en droit public dans les domaines suivants :
- Attribution de concessions et d’autorisations
- Attribution de ressources étatiques ou communales (par ex. autorisations de marché, emplacements)
- Octroi de prestations de droit public sous réserve de capacités limitées (par ex. places de formation, places en crèche, bourses d’études)
Exemples de pertinence pratique
Attribution d’emplacements publics ou de licences
La commune attribue par exemple des emplacements pour les marchés hebdomadaires ou les marchés de Noël. Comme il y a souvent plus de candidats que de places disponibles, la théorie des deux étapes régit ici la voie juridique et l’examen du droit.
Accès aux fonds publics
Lors de l’octroi de subventions publiques en nombre limité, la théorie est également appliquée pour garantir la possibilité de contrôle juridictionnel de l’action administrative.
Structure de la théorie des deux étapes
La théorie divise l’action administrative en deux niveaux juridiques (étapes) :
1ère étape : Décision sur l’accès à la relation juridique
La première étape concerne l’accès souverain à une position de droit public. L’administration décide ici si le demandeur peut obtenir un droit au sens du droit public.Exemple : Octroi d’une autorisation de marché, d’une autorisation administrative ou d’une concession.
Base légale et contrôle
La décision de la première étape prend la forme d’un acte administratif ou d’un acte matériel. Elle est soumise en priorité aux prescriptions de droit public (par ex. code de commerce, droit de la voirie, loi sur la procédure administrative). Le contrôle juridictionnel s’effectue par le biais de la procédure devant le tribunal administratif, § 40 VwGO.
2ème étape : Aménagement de la relation d’usage de droit privé (ou de droit public)
Une fois l’accès accordé, la deuxième étape concerne l’aménagement et l’exécution concrète de la relation d’utilisation. Au premier plan figurent ici les règles contractuelles ou les relations de prestation, souvent de nature privée, parfois également de droit public.Exemple : Conclusion d’un contrat de location ou de bail pour l’emplacement de marché attribué.
Base légale et contrôle
La seconde étape est généralement soumise aux prescriptions du droit civil (par ex. BGB) ou à des règles spéciales de droit public relatives à la relation d’utilisation. Les voies de recours et les possibilités d’action sont déterminées par la juridiction compétente (juridictions de droit commun ou juridictions administratives).
Délimitation systématique
La fonction essentielle de la théorie des deux étapes est de distinguer entre les différentes voies juridiques (juridiction administrative et civile). Tandis que les litiges portant sur la sélection et l’attribution (première étape) sont généralement portés devant les juridictions administratives, les relations civiles subséquentes (deuxième étape) relèvent fréquemment de la juridiction civile ordinaire.
Importance pour les droits fondamentaux et la protection juridique effective
La théorie des deux étapes garantit une protection juridique effective contre les ingérences de l’État et assure le respect des droits fondamentaux tels que la liberté professionnelle (art. 12 GG) et le principe d’égalité (art. 3 GG). Elle précise que d’éventuelles discriminations ou décisions de sélection de la première étape doivent pouvoir être contrôlées au regard du droit public. À la seconde étape, la liberté contractuelle et l’obligation d’égalité de l’État dans les rapports de droit privé deviennent particulièrement importantes.
Appréciation critique et distinction avec d’autres théories
La théorie des deux étapes simplifie des situations administratives complexes. La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le strict partage en deux étapes n’est pas toujours adapté, car il existe souvent des formes mixtes et des relations d’exploitation de droit public. Alternativement, la théorie de l’étape unique est parfois défendue, considérant l’ensemble de la mesure comme un processus unique relevant d’une seule voie juridique. En pratique, la théorie des deux étapes reste toutefois la référence pour les cas typiques de concentration des décisions de sélection de l’État.
Aspects juridiques supplémentaires et évolutions
Lien avec la position juridique subjective de l’intéressé
La théorie des deux étapes est utile pour déterminer si, et dans quelle mesure, une personne dispose d’une créance exécutoire à l’accès à une prestation publique. Cela influe également sur l’existence d’un droit subjectif au sens de l’art. 42 al. 2 VwGO.
Intégration dans le système de garantie de protection juridictionnelle
La séparation claire des deux étapes contribue à la sécurité juridique et à la transparence des procédures administratives et évite les conflits de compétence entre juridictions.
Connexions avec le droit européen
Dans le cadre des principes d’attribution garantis par le droit de l’Union ainsi que des exigences de non-discrimination et de transparence, la théorie des deux étapes peut être utilisée en complément pour interpréter le droit national.
Littérature, jurisprudence et sources
- BVerwG, arrêt du 17 octobre 1989 – 1 C 27/87
- Code de procédure administrative (VwGO)
- Loi sur la procédure administrative (VwVfG)
- Sachs, Commentaire sur la Loi fondamentale, art. 12
- Drews/Wacke/Vogel/Martens, Droit de police, 11e édition
- Pieroth/Schlink/Kniesel, Droits fondamentaux – Droit constitutionnel II
Die Théorie des deux étapes reste ainsi un critère central pour différencier les différents actes administratifs, assure la clarté du système de protection juridique et contribue de manière décisive à l’efficacité du contrôle juridictionnel en droit public.
Questions fréquemment posées
Comment la théorie des deux étapes est-elle appliquée en droit public ?
La théorie des deux étapes est principalement appliquée dans le domaine du droit administratif spécial, notamment lorsqu’il s’agit de l’attribution de prestations étatiques, de l’utilisation de biens publics ou des concessions administratives. Elle distingue la première étape – l’admission à l’utilisation d’un établissement ou d’une prestation publique (droit d’accès) – de la seconde étape – les conditions et modalités d’utilisation. Juridiquement, cela signifie que l’accès à une prestation publique constitue généralement une mesure de puissance publique (acte administratif), tandis que les modalités d’utilisation peuvent relever du droit privé. La théorie des deux étapes aide ainsi à différencier systématiquement le droit administratif et le droit privé, ce qui est d’une importance fondamentale pour la compétence juridictionnelle et la détermination du droit applicable.
Quelle importance la théorie des deux étapes revêt-elle pour la protection juridictionnelle ?
En ce qui concerne la protection juridique, la distinction entre les étapes est déterminante, car la contestation des mesures de la première étape (admission, refus, retrait) relève de la compétence des tribunaux administratifs. En revanche, les litiges portant sur l’aménagement de la relation d’usage à la deuxième étape sont soumis aux règles du droit civil et aux juridictions civiles compétentes. La théorie des deux étapes a donc des conséquences importantes pour le choix de la voie de recours conformément à l’art. 40 al. 1 VwGO. Seul un acte de puissance publique relève du contentieux administratif ; pour la relation d’usage de droit privé, les juridictions de droit commun sont compétentes.
Existe-t-il des exceptions à la théorie des deux étapes ?
Bien que la théorie des deux étapes se soit imposée dans la pratique, il existe différentes exceptions. Notamment lorsque la loi prévoit expressément (également pour la relation d’usage) des règles de droit public ou impose une réglementation uniformément de droit public, elle ne s’applique pas. Un exemple classique est le droit universitaire de certains Länder, où à la fois l’admission et les modalités d’utilisation sont de droit public. Il existe également des domaines où l’ensemble de la relation d’utilisation (par exemple dans les gestions par délégation ou dans l’exercice des droits fondamentaux dans les établissements de droit public) reste exclusivement de droit public.
Quelle est l’incidence de la théorie des deux étapes sur la rédaction de contrats dans le secteur public ?
La théorie des deux étapes influence de manière déterminante la rédaction des contrats pour les établissements et prestations publics. Alors que l’ouverture de l’accès s’effectue généralement par acte administratif (de manière unilatérale, non contractuelle), la relation d’utilisation qui suit est souvent régie par des contrats de droit privé, tels les baux ou contrats de location (pour les bâtiments publics), les contrats de transport (dans les transports en commun) ou les conditions générales. Cela a pour conséquence que, même au sein d’une relation juridique unique, divers types de contrats et fondements de créance peuvent coexister. Différentes possibilités de résiliation et de fin s’ouvrent aussi, les actes administratifs prenant fin par retrait, révocation ou extinction, tandis que les contrats privés sont résiliés selon les règles et déclarations du droit civil.
Quel rôle la théorie des deux étapes joue-t-elle dans la compétence juridictionnelle ?
La distinction dégagée par la théorie des deux étapes est fondamentale pour la détermination de la voie de recours et ainsi de la compétence du juge. La nature juridique de la mesure litigieuse est déterminante : lorsqu’il s’agit de la première admission à l’utilisation – par exemple l’accès à une piscine ou à un marché – c’est le tribunal administratif qui décide. En revanche, pour les droits à l’exécution, au paiement ou au règlement de prestations concrètes fondées sur une relation d’usage existante, la compétence du tribunal civil peut être acquise. En cas de chevauchement, un litige public unifié peut exister, qui doit être apprécié séparément.
Existe-t-il des critiques ou des évolutions jurisprudentielles de la théorie des deux étapes ?
La théorie des deux étapes a fait l’objet de nombreuses critiques, en particulier en raison de sa séparation formelle, qui ne tient pas toujours compte des particularités de chaque cas. La jurisprudence a développé dans la suite des approches différenciées, généralement sur la base de l’organisation légale concrète ainsi qu’en tenant compte de l’objectif de protection de chaque norme. S’agissant notamment des services publics ou de l’utilisation des installations publiques, on tient souvent compte de la nature de l’activité, de l’organisation et des instructions de l’autorité pour distinguer droit public et droit privé. En outre, il existe des approches qui mettent davantage en avant la protection de l’intérêt général et le respect des droits fondamentaux dans la délimitation. Néanmoins, la théorie des deux étapes demeure un instrument central pour la structuration des relations de prestations de droit public.
