Définition et bases juridiques de l’association de communes
Une association de communes est une personne morale de droit public créée par plusieurs communes, arrondissements ou autres collectivités territoriales en vue de remplir des missions communes. L’objectif d’une telle association est de regrouper les capacités économiques ou administratives de ses membres afin d’assurer efficacement et au-delà des frontières locales certaines missions. L’organisation et le cadre juridique de l’association de communes sont réglementés en détail par le droit allemand et soumis aux dispositions légales des Länder compétents.
Définition générale
Les associations de communes désignent des groupements de droit public dont les membres coopèrent pour accomplir ensemble des missions ou fournir des services publics, notamment dans le domaine des services d’intérêt général. Les domaines d’application typiques concernent notamment l’approvisionnement en eau potable, l’évacuation des eaux usées, l’élimination des déchets, les transports publics locaux ou encore la gestion d’équipements communaux.
Bases juridiques de l’association de communes
Dispositions légales
La constitution et l’organisation juridique des associations de communes sont essentiellement régies en Allemagne par les lois communales des différents Länder. Les principales dispositions légales se trouvent généralement dans les lois municipales (par ex. § 1 et suivants GkG NRW – Loi sur la coopération intercommunale en Rhénanie-du-Nord-Westphalie) ou dans des lois spécifiques des Länder sur la coopération communale ou dans des règlements d’application (par ex. BayKommZG en Bavière).
Capacité juridique et forme juridique
Les associations de communes sont des personnes morales de droit public dotées de leur propre personnalité juridique. Elles sont donc capables de jouir de droits et d’assumer des obligations, de conclure des contrats, ainsi que de posséder et de gérer un patrimoine propre en tant qu’entité autonome.
Membres et territoire de l’association
Les membres d’une association de communes peuvent être exclusivement des personnes morales de droit public, en particulier les communes, les arrondissements et d’autres groupements communaux. Dans certains cas, la participation de villes ou d’autres établissements ou organismes publics spécifiques est également autorisée. Le territoire de l’association correspond en principe aux zones d’intervention géographiques des membres participants.
Création et statuts de l’association de communes
Procédure de création
La création d’une association de communes intervient par contrat de droit public entre les collectivités territoriales impliquées. Cette convention constitutive doit préciser avec exactitude les missions transférées, les droits et obligations réciproques des membres, ainsi que les organes et leurs compétences. L’efficacité de la création requiert en principe l’approbation de l’autorité de tutelle compétente.
Statuts de l’association
Les statuts de l’association de communes font office de constitution et représentent l’instrument central de réglementation. Ils fixent les dispositions relatives au nom, au siège, aux membres, aux missions, à l’organisation, au financement et à la gestion. Les statuts doivent être adoptés et régulièrement publiés officiellement, ainsi que soumis au contrôle de l’autorité de tutelle.
Organes et exercice des fonctions
Assemblée de l’association et comité exécutif
Les principaux organes de l’association de communes sont l’assemblée de l’association, organe de décision et de formation de la volonté, ainsi que le comité exécutif, organe d’application. La composition, l’élection, le règlement intérieur et les compétences de ces organes doivent être fixés dans les statuts et sont soumis aux dispositions du droit des Länder.
Missions et compétences
L’association de communes exerce originellement des missions de service public, dont l’exécution incombe normalement à ses membres. Le transfert des missions s’effectue par ce qu’on appelle la délégation ou par la prise en charge de l’exécution. Dans le cadre de ses activités, l’association dispose de prérogatives de puissance publique et remplit les missions transférées en toute autonomie et sous sa propre responsabilité.
Financement et patrimoine
Modèles de financement
Le financement de l’association de communes s’effectue généralement par des contributions de ses membres, calculées selon des clés définies (par exemple, nombre d’habitants, volume des prestations). Par ailleurs, l’association peut percevoir des redevances (droits et contributions) auprès des usagers de ses installations et services. Elle peut également recourir à l’emprunt conformément aux dispositions budgétaires applicables.
Gestion du patrimoine
L’association de communes gère son propre patrimoine, qui ne peut être utilisé qu’en vue de la réalisation de l’objet de l’association. L’utilisation des fonds est soumise au contrôle des organes de l’association ainsi qu’à la surveillance communale.
Surveillance et contrôle
Tutelle juridique
Les associations de communes sont soumises à la tutelle juridique communale, qui porte sur la légalité de leurs décisions, la gestion budgétaire et d’autres actes juridiques. Les compétences de surveillance sont réglementées en détail dans les lois communales applicables.
Contrôle des comptes
La gestion financière de l’association de communes doit faire l’objet d’un contrôle indépendant et régulier des comptes. Ce contrôle doit respecter, en termes d’étendue et de rigueur, les dispositions applicables aux collectivités communales.
Dissolution et départ de membres
Dissolution de l’association de communes
La dissolution d’une association de communes intervient par décision des membres et est généralement soumise à l’approbation de l’autorité de tutelle. Les modalités de liquidation (répartition du patrimoine et prise en charge des dettes) sont fixées dans les statuts.
Départ, exclusion et modification du nombre de membres
Le retrait de certains membres est possible, mais doit respecter des délais et conventions prévus dans les statuts. L’exclusion d’un membre n’est possible que pour un motif grave et sous réserve du respect du droit d’être entendu. Toute modification du nombre de membres exige une modification de l’accord de création et l’approbation de l’autorité de tutelle.
Cas particuliers et distinctions
Différences avec d’autres formes de coopération communale
L’association de communes se distingue d’autres formes de coopération de droit public, telles que la communauté administrative, le contrat de droit public ou les communautés de travail intercommunales. Sa caractéristique distinctive réside dans sa constitution comme personne morale distincte avec ses propres statuts et patrimoine.
Association de communes au niveau régional et fédéral
Alors que la plupart des dispositions relatives à la création et à l’organisation des associations de communes concernent le niveau communal et les lois des Länder, il existe également des associations thématiques à vocation particulière au niveau supra-régional (par exemple, les syndicats de l’eau et du sol).
Importance et pertinence pratique de l’association de communes
L’association de communes constitue un instrument éprouvé de coopération intercommunale favorisant des gains d’efficacité, des économies de coûts et la mutualisation d’expertises. En reprenant des missions communes, même les petites communes peuvent accéder à des services et infrastructures potentiellement complexes. Dans la pratique, l’association de communes contribue de façon significative à la réalisation des missions publiques en Allemagne.
Questions fréquemment posées
Quelles sont les bases juridiques qui régissent la création et le fonctionnement d’une association de communes ?
La création et le fonctionnement d’une association de communes sont principalement régis par le droit communal des Länder. En Allemagne, cela se fait avant tout sur la base des lois communales pertinentes (par exemple, loi sur la constitution communale, code des communes, code des arrondissements) et des lois spécifiques sur les associations de communes des différents Länder. Par ailleurs, les modalités de participation, de compétence et d’organisation des associations de communes sont fixées de façon détaillée dans les statuts de l’association. L’approbation d’une association de communes repose généralement sur des conditions formelles, notamment la conclusion d’un contrat de droit public entre les communes concernées, devant être approuvé par l’autorité communale de tutelle compétente (par ex. bureau de l’arrondissement ou préfecture). Le principe de l’autonomie communale selon l’art. 28 al. 2 de la Loi fondamentale constitue la base de l’autonomie et de la répartition des compétences. D’autres dispositions du droit fiscal, du droit patrimonial et du droit budgétaire garantissent que l’association agit de manière légale et économique. Les normes européennes, notamment en matière de marché public, peuvent également influencer l’organisation et les activités de l’association.
Quels sont les droits et obligations des membres d’une association de communes ?
Les membres d’une association de communes – généralement des communes ou des arrondissements – disposent de droits et d’obligations clairement définis, au plus tard fixés de manière contraignante par les statuts de l’association. Ils sont tenus de pourvoir l’association des moyens nécessaires à l’accomplissement de ses missions (ressources budgétaires, personnel, etc.) et de participer à son financement, voire à ses investissements ou ses pertes. En échange, ils disposent d’un droit de participation aux décisions fondamentales dans l’assemblée de l’association. Les droits comprennent l’élection et la révocation de leurs représentants dans les organes, le dépôt de motions et le contrôle de la gestion. Les obligations incluent notamment le respect des statuts, le paiement des contributions ainsi que la participation à l’exécution des missions de l’association. Les manquements à ces obligations peuvent – en fonction du droit des Länder et des statuts – être sanctionnés, pouvant aller jusqu’à l’exclusion de l’association. En cas de dissolution ou de retrait, des règles particulières en matière de liquidation et de responsabilité s’appliquent, fixées par la loi ou par les statuts.
Quel contrôle juridique s’exerce sur les associations de communes ?
Les associations de communes sont soumises à la tutelle de l’autorité communale compétente, à l’instar des membres individuels. La nature et l’intensité de ce contrôle dépendent des prescriptions des Länder, le plus souvent du droit communal. La tutelle veille à ce que l’association remplisse ses missions légales et statutaires conformément à la législation. Elle comprend notamment le contrôle du budget et des délibérations, l’approbation de certains actes de gestion importants (par exemple, pour les emprunts importants ou les transactions immobilières), le contrôle de la gestion financière et la vérification de la légalité des activités. Toutefois, il s’agit en principe uniquement d’un contrôle de légalité – c’est-à-dire que l’autorité n’intervient qu’en cas d’illégalité, mais pas pour des considérations d’opportunité. En cas d’irrégularités importantes, l’autorité de tutelle peut prendre des mesures ou, dans des cas extrêmes, administrer temporairement l’association.
Comment sont réglés les litiges entre membres d’une association de communes ?
Les litiges entre membres d’une association de communes ainsi qu’entre l’association et ses membres sont normalement résolus en interne, par l’intermédiaire des organes de l’association, par exemple par une médiation au sein de l’assemblée. Si aucun accord n’est trouvé, les statuts prévoient souvent une procédure de conciliation. À défaut de solution, la voie judiciaire est ouverte et les différends peuvent alors être portés devant la juridiction administrative. Les décisions des organes de l’association ainsi que les mesures des autorités de tutelle peuvent être contestées par voie de recours ou de référé. Dans des cas particuliers – tels que la contestation d’avis de contribution ou de litiges sur le retrait – les règles générales sur la procédure administrative s’appliquent. Les statuts peuvent aussi prévoir un tribunal arbitral dont les décisions sont juridiquement contraignantes.
Quelles règles de responsabilité s’appliquent aux associations de communes ?
La responsabilité de l’association de communes est définie à l’article 28 de la Loi sur la procédure administrative ainsi que par les réglementations des Länder et les statuts de l’association. Celle-ci répond, en tant que personne morale de droit public, des dommages causés par une faute de ses organes ou de ses agents (responsabilité organique). En principe, cette responsabilité est limitée au patrimoine de l’association ; en règle générale, il n’y a pas de recours possible contre les membres, sauf disposition contraire dans les statuts ou selon les législations des Länder. En interne, les collectivités membres peuvent être sollicitées, par exemple en cas de défaut de paiement ou de manquement à une obligation. En cas d’insolvabilité, la responsabilité incombe à la liquidation de l’actif de l’association. Pour certaines missions (par ex. installations dangereuses ou voies de communication), des réglementations particulières, telles que le droit de la responsabilité environnementale, peuvent prévoir des risques et règles complémentaires.
Comment la qualité de membre d’une association de communes peut-elle prendre fin ?
La cessation de la qualité de membre d’une association de communes s’effectue en règle générale conformément aux statuts et dans le respect des prescriptions légales. En principe, il existe plusieurs formes de cessation : retrait, exclusion ou dissolution de l’association. Un retrait n’est généralement possible que pour un motif grave et requiert dans de nombreux cas l’accord de l’assemblée de l’association ou de l’autorité de tutelle. Les conditions juridiques et délais sont précisés dans les statuts, tout comme d’éventuelles indemnités ou compensations pour les investissements de l’association. L’exclusion peut être décidée lorsqu’un membre commet des manquements graves ; ceci nécessite une procédure formelle avec audition et délibération. La dissolution de l’association ne peut intervenir que collectivement par les membres dans le respect de la législation des Länder et des statuts. Il convient de garantir une liquidation légale du patrimoine associatif. Les décisions relatives à la cessation de la qualité de membre sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif.
